新發(fā)展階段政策性銀行風(fēng)險防范對策分析

閔婕

摘 要：為了提高政策性銀行的風(fēng)險防范能力，本文對政策性銀行風(fēng)險防范的基本概念進(jìn)行了介紹，分析了政策性銀行風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式及風(fēng)險防范中存在的問題，政策性銀行在內(nèi)部管理環(huán)境、組織體系、信息系統(tǒng)及外部監(jiān)管中存在不足，針對新發(fā)展階段政策性銀行風(fēng)險防范存在的問題，本文對政策性銀行的風(fēng)險防范對策進(jìn)行了探究，從內(nèi)部防范和外部防范角度探索了有效可行的風(fēng)險防范措施，通過優(yōu)化公司的治理結(jié)構(gòu)、探索創(chuàng)新風(fēng)險防范技術(shù)、建立外部監(jiān)督的風(fēng)險監(jiān)督體系等方法提高政策性銀行在新發(fā)展階段的風(fēng)險防范能力，希望能為相關(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展階段；政策性銀行；風(fēng)險防范

黨的十九大把防范化解重大風(fēng)險列為三大攻堅戰(zhàn)之首，其中防范化解金融風(fēng)險是攻堅戰(zhàn)的重點。政策性銀行不同于其他金融機構(gòu)，在金融業(yè)務(wù)開展過程中的風(fēng)險存在特殊性，需要在保本微利的同時貫徹落實家國家金融工作重要安排部署，充當(dāng)國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。因此，需要把握政策性銀行的政策性實質(zhì)，深入分析其風(fēng)險特征，從風(fēng)險的內(nèi)生性和外生性角度做好風(fēng)險管理控制，實現(xiàn)政策性銀行的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

一、政策性銀行風(fēng)險防范的界定及表現(xiàn)

（一）政策性銀行風(fēng)險的界定

1.政策性銀行

政策性金融與商業(yè)性金融性質(zhì)、功能、目標(biāo)、資金來源與運用等存在區(qū)別，兩者共同組成金融體系，并各自對應(yīng)政策性銀行與商業(yè)性銀行，兩者形成了自有的特點。政策性金融具有金融的一般功能及特殊功能。

政策性銀行以實現(xiàn)國家資源合理配置為目標(biāo)，體現(xiàn)國家在某一時期的經(jīng)濟政策，不以盈利為目的，擁有銀行的一般性金融中介和服務(wù)功能，但不同于商業(yè)性銀行，政策性銀行的誘導(dǎo)、補充等作用能夠完成對市場機制的彌補，通過發(fā)放低息、無息補貼性的大額貸款等方式對國家的經(jīng)濟發(fā)展項目給予支持，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定，體現(xiàn)出政策性金融的扶持功能。政策性銀行的資本金來自于財政部、國有企業(yè)等國家投入，資產(chǎn)業(yè)務(wù)的流動性較小，并且多為中長期貸款。在國家宏觀經(jīng)濟金融調(diào)控中能夠發(fā)揮獨特作用，執(zhí)行國家的經(jīng)濟決策，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國家經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.政策性銀行風(fēng)險

政策性銀行的風(fēng)險是政策性銀行在從事金融活動的過程中所面臨的收益或損失的不確定性，擁有一般金融機構(gòu)所要面對的風(fēng)險，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段有不同的體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟體制下，信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險、資本風(fēng)險、決策風(fēng)險和內(nèi)控風(fēng)險等為政策性銀行的主要風(fēng)險。

（二）政策性銀行風(fēng)險表現(xiàn)形式

1.外部風(fēng)險

政策性銀行外部風(fēng)險是由外部環(huán)境所引起，分為信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險與流動性風(fēng)險。信用風(fēng)險是指借款人違約行為給銀行帶來的風(fēng)險；市場風(fēng)險是市場利率、匯率、價格等的不利變動造成的銀行業(yè)務(wù)損失風(fēng)險；操作風(fēng)險是人員、系統(tǒng)等問題造成的損失風(fēng)險；流動性風(fēng)險是指銀行無力承擔(dān)負(fù)債的減少和資產(chǎn)的增加帶來的融資需求，因而造成的破產(chǎn)等風(fēng)險。

2.內(nèi)部風(fēng)險

內(nèi)部風(fēng)險是銀行內(nèi)部經(jīng)營管理存在問題而造成的風(fēng)險，包括資本、決策、管理和操作、內(nèi)控等存在的風(fēng)險。資本風(fēng)險是由于政策性銀行資本金不足造成的損失風(fēng)險，決策風(fēng)險由政策性銀行內(nèi)部管理決策不當(dāng)造成的風(fēng)險；內(nèi)控風(fēng)險是銀行內(nèi)部管理控制不力，未能及時發(fā)現(xiàn)、處理內(nèi)部管理的問題行為，進(jìn)而引發(fā)的風(fēng)險。

3.特殊風(fēng)險

政策性銀行在實現(xiàn)保本微利維持自身生存發(fā)展的同時，又要貫徹執(zhí)行政府的經(jīng)濟政策，在此過程中，經(jīng)濟效益與政治決策兩者存在一定的矛盾，成為政策性銀行的特殊矛盾，包括政府的過度干預(yù)、業(yè)務(wù)集中等導(dǎo)致的風(fēng)險。政府對政策性銀行發(fā)展決策過度干預(yù)會導(dǎo)致其經(jīng)營自主權(quán)的缺失，不良投資等會加大銀行政策性風(fēng)險；業(yè)務(wù)集中風(fēng)險是指銀行將資產(chǎn)集中在某一行業(yè)或某一地區(qū)而造成的風(fēng)險；內(nèi)部管理惰性風(fēng)險是銀行內(nèi)部管理導(dǎo)致的風(fēng)險，政策性銀行開展業(yè)務(wù)需要以經(jīng)濟社會的長遠(yuǎn)利益為根本目的，是政府調(diào)控經(jīng)濟的手段，因此，內(nèi)在發(fā)展動力會相對削弱，造成內(nèi)部風(fēng)險管理缺乏動力；道德風(fēng)險源自于管理層和借款人因道德喪失而帶來的風(fēng)險；補償機制缺失的風(fēng)險源自于銀行在執(zhí)行國家政策時，部分業(yè)務(wù)是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，但盈利性較低，政府補償不到位所造成的風(fēng)險。

二、新發(fā)展階段政策性銀行風(fēng)險防范存在的問題

（一）政策性銀行內(nèi)部問題

政策性銀行內(nèi)部控制管理不完善，風(fēng)險管理結(jié)構(gòu)較為模糊，缺乏完善的管理和監(jiān)督機制；政策性銀行的業(yè)務(wù)多元化導(dǎo)致其存在多種商業(yè)化的業(yè)務(wù)，而政策性銀行的風(fēng)險管理不夠成熟，在面對多元化業(yè)務(wù)時存在脫節(jié)；政策性銀行內(nèi)部缺乏良好的風(fēng)險文化，未能形成良好的風(fēng)險管理控制理念，風(fēng)險文化與銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展未能充分結(jié)合，尚未形成完善的風(fēng)險文化體系；政策性銀行的風(fēng)險管理內(nèi)控手段和風(fēng)險目標(biāo)弱化，缺乏對風(fēng)險的量化管理，風(fēng)險管理水平有待加強。

1.內(nèi)部管理環(huán)境問題

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，政策性銀行業(yè)務(wù)需要滿足社會發(fā)展的多元化需求，在此過程中，政策性銀行暴露出公司管理層結(jié)構(gòu)不合理等方面的問題，銀行缺乏體系完善的議事與決策制度，公司高層和董事會成員缺乏制衡機制，不能真正地行使權(quán)利和義務(wù)，監(jiān)督機制不夠完善，薪酬與獎勵約束機制缺乏合理性，未能將風(fēng)險管理落實。內(nèi)部控制方面存在問題，未形成完善的內(nèi)部控制架構(gòu)，內(nèi)控的管理與監(jiān)督機制同外部監(jiān)督機制缺乏協(xié)調(diào)性。政策性銀行缺乏風(fēng)險防范意識，從決策層到執(zhí)行層都忽略風(fēng)險文化的重要性。風(fēng)險防范與戰(zhàn)略管理之間缺乏統(tǒng)籌性，不能將風(fēng)險防范同長期的發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系。

2.組織體系方面問題

政策性銀行的風(fēng)險控制部門處在邊緣地位，未能得到足夠的重視。政策性銀行的外部組織體系，需要將政策性金融同政府展開聯(lián)系，而政府在對政策性銀行的金融立法缺乏規(guī)范性，外部監(jiān)管較為混亂。政策性銀行的內(nèi)部風(fēng)險識別與檢測職能較為滯后，風(fēng)險預(yù)測系統(tǒng)未能真正做到政策性銀行的風(fēng)險防范，預(yù)防和監(jiān)測風(fēng)險的工具較為單一，流程不夠完善，缺乏風(fēng)險管理專業(yè)人才，導(dǎo)致風(fēng)險防范的職能弱化。

3.政策性銀行信息系統(tǒng)方面的問題

政策性銀行建立的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的收集、轉(zhuǎn)換等方面缺乏完善性，對客戶的信息化采集較為薄弱，缺乏良好的數(shù)據(jù)分析能力。在信息系統(tǒng)的安全管理方面，政策性銀行對人員安全權(quán)限的設(shè)置缺乏針對性，信息系統(tǒng)安全的資源投入不足，導(dǎo)致信息安全難以得到保障。

（二）政策性銀行外部監(jiān)管

政策性銀行的外部監(jiān)督體現(xiàn)在調(diào)控管理和檢查監(jiān)督方面，政策性銀行外部管理存在的缺陷體現(xiàn)在法律法規(guī)的缺乏以及外部監(jiān)管制度的缺失。政策性銀行調(diào)控管理缺乏，缺少具體部門對政策性銀行日常業(yè)務(wù)運作是否符合政策性具體目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督管理；在政策性銀行的監(jiān)管過程中缺乏道德風(fēng)險防范，沒有建立較為完善的信貸項目專家審批制度，政策性銀行管理層出現(xiàn)的道德問題和道德風(fēng)險也并未得到良好的監(jiān)督，因此，對政策性銀行的運營帶來風(fēng)險。

對政策性銀行的監(jiān)督缺乏針對性，仍采用商業(yè)銀行的監(jiān)督管理辦法實行無差別管理，并未針對政策性銀行的特殊性質(zhì)給予管理。管理監(jiān)督也缺乏有效手段，政策性銀行的業(yè)務(wù)種類多、范圍廣，具有較強的專業(yè)性，因此，需要更豐富的手段來進(jìn)行管理監(jiān)督，若按照商業(yè)銀行模式開發(fā)管理系統(tǒng)會導(dǎo)致監(jiān)管效率較為低下，所以需針對政策性銀行的業(yè)務(wù)特點設(shè)計完善監(jiān)管體系。

（三）政策性銀行風(fēng)險防范問題產(chǎn)生的影響

1.政策性銀行的政策性支持功能弱化

政策性銀行主要在社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路建設(shè)、市政建設(shè)、能源運輸、節(jié)能減排、技術(shù)開發(fā)等方面發(fā)揮作用，往往涉及到國家建設(shè)發(fā)展的重點項目，對國家基礎(chǔ)設(shè)施項目和薄弱項目進(jìn)行扶持。而這些項目的經(jīng)濟效益較低，存在較大的融資風(fēng)險，政策性銀行需要進(jìn)行風(fēng)險防范，保證自身的財務(wù)持續(xù)性不受影響，避免債務(wù)危機、信用風(fēng)險等情況對政策性銀行造成風(fēng)險。同時，風(fēng)險管理停留在內(nèi)部控制管理方面，忽略了信用風(fēng)險、外債風(fēng)險等，則造成了政策性銀行風(fēng)險管理的局限性，弱化了政策性銀行的政策扶持功能。

2.政策性銀行金融效率降低

政策性銀行業(yè)務(wù)有多元化發(fā)展趨勢，而與之相對應(yīng)的風(fēng)險管理水平較為滯后，公司治理和風(fēng)險管理體系缺乏完善性，外部監(jiān)管失效導(dǎo)致政策性銀行的內(nèi)部效率低下，進(jìn)而導(dǎo)致政策性銀行發(fā)展受到阻礙。

3.政策性銀行的政策性金融目標(biāo)實現(xiàn)難度增加

政策性銀行承擔(dān)著我國資源合理配置的目標(biāo)，而政策性銀行的風(fēng)險管理存在的問題，導(dǎo)致其金融效率較低，不能充分發(fā)揮其政策性優(yōu)勢。貸款門檻較高，對中小微企業(yè)開展貸款難度加大，優(yōu)質(zhì)金融資源大多流向國有企業(yè)，中小微企業(yè)難以獲取低利率的金融資源。政策性銀行缺乏對道德風(fēng)險的管理，一旦出現(xiàn)債務(wù)危機，則會造成金融資源的巨大浪費，導(dǎo)致宏觀調(diào)控失靈，直接影響我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長和發(fā)展。

三、新發(fā)展階段政策性銀行風(fēng)險防范對策

（一）優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，完善風(fēng)險內(nèi)部控制

政策性銀行需要針對風(fēng)險管理開展系統(tǒng)性設(shè)計，將風(fēng)險防范貫穿在政策性銀行整體的管理戰(zhàn)略與銀行的各項業(yè)務(wù)中，在銀行的各項業(yè)務(wù)開展中進(jìn)行風(fēng)險控制，確保將風(fēng)險控制在風(fēng)險容忍度之內(nèi)。考慮新發(fā)展階段國家發(fā)展的需求，政策性銀行要實行全面風(fēng)險管理模式，提高軟件和硬件支持，形成完善的政策性銀行風(fēng)險管理體系，根據(jù)發(fā)展的需求對國家支持建設(shè)的重點項目和關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展的重大項目開展重點管理，在管理過程中優(yōu)化公司的治理結(jié)構(gòu)，通過內(nèi)控制度、信息系統(tǒng)以及風(fēng)險防范措施共同建立起內(nèi)部風(fēng)險管理體系，實現(xiàn)對內(nèi)部風(fēng)險的全面性控制。

在政策性銀行的治理結(jié)構(gòu)方面，銀行需要根據(jù)其自身的風(fēng)險類型來完善優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，建立明確的產(chǎn)權(quán)制度，逐步推進(jìn)董事會的建設(shè)，明確董事會的職責(zé)以及相關(guān)制度，使董事會能夠?qū)χ卮笫聶?quán)進(jìn)行負(fù)責(zé)，并設(shè)立專家委員會制度對風(fēng)險進(jìn)行防范，為董事會提供決策咨詢。

建立完善的監(jiān)事會制度，對董事會進(jìn)行權(quán)力約束，強化董事會在政策性銀行中的風(fēng)險防范職能，對董事會高層的權(quán)力進(jìn)行制衡，避免腐敗情況發(fā)生；監(jiān)事會需要完善自身的組織機構(gòu)，對人員進(jìn)行合理配置，確保相關(guān)人員能夠代表不同部門的利益；設(shè)立外部專家組，提高社會整體的監(jiān)督水平。

政策性銀行需要建立合理的激勵和約束機制，建立明確的考核評價體系，將員工的績效管理與經(jīng)營目標(biāo)進(jìn)行聯(lián)系，根據(jù)市場需求采取聘任制度，設(shè)立激勵機制與淘汰機制，激發(fā)員工開展工作和參與活動的積極性。

加強對內(nèi)部風(fēng)險管理組織體系的建立，設(shè)立董事會、監(jiān)事會、管理層及其他人員共同組成的風(fēng)險管理組織，強化風(fēng)險管理防線，對政策性銀行的戰(zhàn)略和績效目標(biāo)可能遇到的風(fēng)險進(jìn)行識別評估，建立風(fēng)險轉(zhuǎn)移與分散等內(nèi)部控制機制，由風(fēng)險管理部門配合和帶領(lǐng)銀行開展風(fēng)險管理工作，銀行的審計部門，以獨立客觀的角度監(jiān)督內(nèi)部管理，加強政策性銀行內(nèi)部和外部監(jiān)督部門的合作。

在業(yè)務(wù)層面強化內(nèi)部控制，在業(yè)務(wù)開展時做好事前、事中以及事后的風(fēng)險調(diào)查評估。事前調(diào)查應(yīng)當(dāng)做好財務(wù)性指標(biāo)和非財務(wù)性指標(biāo)的風(fēng)險評估，對客戶信譽等指標(biāo)進(jìn)行評定；事中管理需要在貸款過程中對業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與分析，對資金流動和去向進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，執(zhí)行國家政策扶持項目監(jiān)督職能，開展特殊監(jiān)管；事后評價應(yīng)當(dāng)對業(yè)務(wù)事后開展規(guī)范性的評價總結(jié)，通過反饋和評價不斷提升自身的風(fēng)險防范水平。

（二）構(gòu)建風(fēng)險防范流程，創(chuàng)新風(fēng)險防范技術(shù)

風(fēng)險管理是動態(tài)流程，各項業(yè)務(wù)之間存在交叉管理。建立完善的風(fēng)險管理信息系統(tǒng)能夠?qū)⒏鱾€業(yè)務(wù)之間進(jìn)行連接，提高風(fēng)險分析預(yù)測的準(zhǔn)確性，從更宏觀的角度利用信息平臺輔助風(fēng)險決策。政策性銀行需要加強風(fēng)險應(yīng)急系統(tǒng)的建設(shè)，完善風(fēng)險的應(yīng)急預(yù)案，加強員工的應(yīng)急管理意識。

利用創(chuàng)新性風(fēng)險管理技術(shù)，在風(fēng)險發(fā)生損失前進(jìn)行風(fēng)險評估，采取積極的措施消除風(fēng)險隱患，也可以在風(fēng)險發(fā)生損失后對其進(jìn)行補償，降低風(fēng)險損失成本。利用概率分析對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測，完成風(fēng)險規(guī)避；采用風(fēng)險準(zhǔn)備金制度、分散策略與風(fēng)險補償策略，減輕風(fēng)險造成的傷害；在風(fēng)險分擔(dān)方面，采用金融擔(dān)保、資金保全等策略減少風(fēng)險帶來的影響。

建立企業(yè)內(nèi)部良好的風(fēng)險管理文化，將實現(xiàn)國家資源合理化配置作為風(fēng)險文化的核心，提高企業(yè)的風(fēng)險管理精神文化，并以此為中心開展風(fēng)險管理相關(guān)技術(shù)的學(xué)習(xí)，采用先進(jìn)的風(fēng)險管理手段，提高風(fēng)險控制技術(shù)水平。

（三）建立政策性銀行外部風(fēng)險監(jiān)督體系

1.政府部門監(jiān)督

政府部門需要在外部風(fēng)險監(jiān)督中做好宏觀調(diào)控管理。在國家經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和不同時期，發(fā)揮政府調(diào)控管理作用，彌補商業(yè)性金融的不足，利用政策性銀行功能推動政府開展職能管理，同時利用多種手段對政策性銀行進(jìn)行支持。

政府需要明確各監(jiān)管部門職責(zé)，形成以政府為主體的政策性銀行監(jiān)督管理組織體系，如國務(wù)院負(fù)責(zé)國家宏觀經(jīng)濟的管理調(diào)控，產(chǎn)業(yè)委員會確立政策性銀行的扶持對象，財政部門做好政策性銀行的利益補償，人民銀行做好防范化解風(fēng)險維護(hù)金融市場穩(wěn)定。

政府部門需要加強對政策性銀行的立法支持和財政政策支持，建立完善的政策性銀行法，通過加大財政支持解決政策性銀行資本金不足的問題，加強利益補償機制的建設(shè)，并發(fā)揮支持和協(xié)商作用，在政策性銀行多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀下做好協(xié)商監(jiān)督，確保政策性銀行的正常運行。

2.行業(yè)監(jiān)管

加強銀行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管力度，完善銀保監(jiān)會、銀行業(yè)協(xié)會、商業(yè)銀行風(fēng)險管理人員、外部專家等共同組成的行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管組織體系，加強銀保監(jiān)會的行業(yè)監(jiān)管，通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管檢查工作，提高對政策性銀行資金往來的監(jiān)管力度，加強對貸款人的信用審核，對政策性銀行的日常經(jīng)營進(jìn)行有效管理，對金融業(yè)腐敗等現(xiàn)象進(jìn)行防范。

四、結(jié)語

本文對政策性銀行的風(fēng)險防范展開了研究，分析了政策性銀行的基本功能以及主要風(fēng)險表現(xiàn)，并提出可行性對策建議。政策性銀行的風(fēng)險控制需要從外生性風(fēng)險和內(nèi)生性風(fēng)險兩個角度進(jìn)行，政策性銀行要始終把防范風(fēng)險作為貫穿銀行業(yè)務(wù)的主線，進(jìn)一步完善風(fēng)險管理體系和組織體系構(gòu)建，營造良好的風(fēng)險管理內(nèi)部環(huán)境和核心文化，通過政府部門、行業(yè)機構(gòu)、社會力量等多方統(tǒng)籌協(xié)作，全面提升風(fēng)險管理體系建設(shè)及風(fēng)險防控化解水平，有效推動政策性銀行高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

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