基本文化權益保障的信任共識論

趙謙

關鍵詞：基本文化權益 公共文化服務 供給規范 治理模式 資金管理 設施管理

引言

基本文化權益保障往往“以公共文化服務體系為依托，通過公共文化服務最低限度供給”來發展公益性文化事業。在“推動社會主義文化大發展大繁榮”“推動文化事業全面繁榮和文化產業快速發展”，立足于“把滿足人民精神文化需求作為文藝和文藝工作的出發點和落腳點”，通過“完善公共文化服務體系，提高基本公共文化服務的覆蓋面和適用性”，確證、明晰“發展文化事業是滿足人民精神文化需求、保障人民文化權益的基本途徑”。要在滿足公民的基本文化需求過程中，來達成對不同文化需求的個體認同、彼此承認乃至組織行動的信任共識，為實現基本文化權益保障提供思維引領。

黨的二十大報告指出：在“繁榮發展文化事業和文化產業”過程中應“堅持以人民為中心的創作導向”“堅持把社會效益放在首位”。這明晰了所涉組織行動的客體與目標定性，凸顯了“堅定人民中心的立場、遵循文化發展規律”的基本經驗。應依循其方向引領，來有序提升相關當事人在差異化文化需求交往、整合過程中的信任共識水平，以確保基本文化權益保障的預期實效。法律信任思維作為一種“愿意選擇法律作為調控其參與社會關系的手段”的思維方式，在依循既有規范設定去實現法律與人之間的組織行動指引層面，往往呈現出抽象信任、普遍信任與弱信任這三類規范特性。可依循組織行動過程中存續之法律信任思維的規范特性指引，嘗試發現相關“法律規范既有的邏輯規則與邏輯秩序”。進而在基本文化權益保障過程中，針對公益性文化事業所涉公共文化服務各方主體，來切實強化文化認知、情感和意旨面向的信任共識，以最優化滿足公民的基本文化需求。

一、基本文化權益保障的體系化信任要義

實現基本文化權益保障所依托的公共文化服務供給規范作為一種旨在保障“讓群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共文化服務”的法律行為規范系統，往往圍繞公益性文化事業所涉公共文化服務各方主體之間的權利資格與權力責任命題而具體展開。其亦是在基本文化權益保障措施設定過程中，通過強化面對“人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求”之信任共識，來“促進基本公共文化服務標準化、均等化”的一種模式化規范依托。

（一）承載信任共識的公共文化服務供給效能化命題

在公共文化服務供給規范指引下當事人組織行動的信任共識程度，往往為相應政府主導、社會力量參與之權力導向型的公共文化服務供給效能化水平所決定。公共文化服務供給主要表征為在各級文旅行政部門主導下，結合產業化運營趨勢，對所在地區公共文化服務事項實現計劃、組織、實施和控制的系列行為過程。其作為傳播先進文化、開展文化活動的基本載體，相關當事人組織行動的能力水平乃至信任共識程度，將進一步影響所在地區因“財政資源配置結構和文化事業經費支出結構”而捉襟見肘的公共文化服務實效。在基本文化權益保障規范體系構建過程中，2016年公共文化服務保障法（以下簡稱保障法）和公共圖書館法（2017年制定，2018年修改）（以下簡稱圖書館法）作為我國公共文化服務立法的高位階表征，圍繞“努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障”之目標定位，已大致確立了在當事人組織行動過程中促進公共文化服務效能化供給的科學化、功能化與績效化規范面向。

近年來，伴隨社會主義文化大發展大繁榮的深入推進，漸成學界熱點的公共文化服務供給相關研究大多從法理淵源、績效評估、供給側改革、均等化實現、軟治理式發展、設施建設補償機制等方面，來厘清所依托之公共文化服務體系及相應服務事項的本體內涵，以彰顯其整合社會多元價值沖突、促進培育良善社會秩序的引領效應。但各家言說鮮有圍繞相關條款推動“人們的行為達到法律規則和原則所預設、所表達的行為模式”呈現之規范要義而具體展開。事實上，層次、形態漸趨多樣化的公民基本文化需求，亦決定了公共文化服務供給在結構類型與供給保障方面的多元性與差異性。特別是在當下我國“公共文化服務體系建設水平仍然有待提高”的前提下，類型化型塑實現公共文化服務效能化供給的規范進路，以指引完成在公共文化服務供給過程中表征理性公共權威之信任共識的有序強化，或許更顯其現實緊迫性。

（二）抽象信任規范特性指引下的開放式信任要義

抽象信任即是一種一般化信任，往往置于共同體維度中，為解決現代社會的各種不確定性、不穩定性問題，立足于凸顯“更基礎、更廣泛、更深厚的自信”“更基本、更深沉、更持久的力量”之文化自信，來提供可能的非具象化信任感依托。該類信任在規范建構層面通常超越“只具形式統一性的時空”面向，憑借抽象信任系統的載體形式，來提供目標明確但手段不確定的開放式行為交往指引。

抽象信任關系較之確立個體間信任的具體信任關系， 更為強調雙方主體的非明確性與間接性。其產生于抽象信任系統載體基礎上，以凸顯“在象征標志和專家系統中信賴的發展”之抽象信任規范特性。一方面，象征標志作為實現相互交流的基本媒介，往往需要通過一定的符號表達來完成所涉信息的有效傳遞，否則會增加社會交往過程中的松散性、隨意性與偶然性。另一方面，具有特定專業知識的技術專家體系所表征之專家系統，則基于公眾對專家及其專業知識的固有信任，得以嘗試指引確立促進個體認知行為轉化的程序規則。正是因為理性社會主體對象征標志和專家系統的信賴，方能產生抽象信任關系。“法律的特殊強制性、普遍約束力和至上權威性等獨特品格和屬性”則為主體疑慮的化解和信任共識的確立，提供必要的系統規范保障，進而為涵攝“價值規范、精神理念、意義內涵和理想圖景”諸要素的現代實質性法治建構指明方向。

規范保障下形成的法律與人之間的組織行動抽象信任系統，往往通過對所涉社會關系的影響進行干預，來明晰法律保護、約束下的有序生活方式。其在成就“有強大的價值引導力、文化凝聚力、精神推動力的支撐”之信賴的基礎上，本身亦成為一種信賴目標，從而推動所涉各方主體依循該類規范媒介來預判當如何作為，以獲取合乎規范保障要旨的相應利益。當然持續信任的確立，有賴于在確定運行過程是否合乎規則的前提下對規則本身的充分信心。需在該類明確目標的引領下，通過非統一的多樣化手段，來實現法律與人之間的開放式行為交往。

基于此，在基本文化權益保障手段選擇過程中彰顯基本文化權益保障的開放式信任要義，即旨在設定實現基本文化權益保障所依托的公共文化服務供給規范指引下的服務供給標準樣式，從而為所推進的公共文化服務科學化供給，提供凸顯抽象信任規范特性的開放式行為交往指引。在“利益相關者理論”指引下，介入公共文化服務供給治理的各方主體實現參與的利益目標雖然明確，但公民基本文化需求所呈現的“從生存性需求到發展性需求的轉換”態勢，決定了參與程度和范圍的手段是個殊化、不確定的。可考慮從外部協同交往、內部專業交往與主體交往參與這三個方面，來具體厘清相關規范大致明確的公共文化服務供給治理模式。

（三）普遍信任規范特性指引下的規則式信任要義

普遍信任即是一種關系型信任，往往植根于“信用契約和法律規則”，通過規則、規范乃至制度載體形式，依托“價值觀念的影響力”作用于不特定的陌生人之間。該類信任在規范建構層面通常強調置于“觀念信仰共同體下以規范準則、法紀制度的管束制約為基礎”，來提供目標具體、范圍清晰、措施明確的規則式物質保障指引。

確立于制度信任基礎上的普遍信任，往往需要通過行為準則、組織法紀等約束載體來產生。該類以載體為基礎的普遍信任關系，通常在觀念信仰共同體中呈現出一定的載體羈束特性。這種不以血緣關系為紐帶、旨在凸顯集體生存聯合狀態的共同體，應積極推動所涉成員面對各類事物的主客觀認知，嘗試完成“確信無疑、仿效榜樣、言行指南”的信仰式凝結。在這一凝結過程中，有必要避免“做出失信行為而面臨關系中斷的處罰”，應通過包括制裁規范在內的理性制度設計來規訓人們的行為。

規范保障下形成的法律與人之間的組織行動普遍信任系統，往往需要通過具體的制度、規范、法紀、準則來完成固化并消解各種不信任誘因，從而憑借促進經濟平等的制度化方式來達致作為社會信任重要基礎的平等保障。應“通過教育引導、輿論宣傳、文化熏陶、實踐養成、制度保障等”，為利益受損群體和社會弱勢成員創設更為公正的制度性機會與上升空間，并在一定程度上抑制既得利益群體正當、合法利益訴求的過快增長。有必要對各種利益作出權威、穩定、持續的協調與平衡，在信任規則載體設定及其實施的過程中，來實現法律與人之間的規則式物質保障。

基于此，在基本文化權益保障目標定位過程中彰顯基本文化權益保障的規則式信任要義，即旨在依循實現基本文化權益保障所依托之公共文化服務供給規范的指引，基于非以追求盈余結果效益最大化的目標，來明晰保障公共文化服務供給所涉資金協調、控制諸事項。應更多地從社會效益性角度出發，圍繞“使中國特色社會主義文化和道德真正成為民族復興的外在倫理秩序和最廣大公民的內在心靈秩序”的方向進行引領，為所推進的公共文化服務功能化供給，提供凸顯普遍信任規范特性的規則式物質保障指引。可考慮從多元化資金投入結構與一體化資金用途管制這兩個方面，來具體厘清相關規范大致設定的公共文化服務資金管理事項。

（四）弱信任規范特性指引下的普遍干預式信任要義

弱信任即是一種流動性信任，往往超然于控制機制的依賴性，而存續于對社區或集體單位組織的信任之中。伴隨所涉組織體成員的職業或地位變化，弱信任會推動相應個體通過獲取有價值的信息來嘗試改變其現狀，并在不同群體之間實現橫向或縱向的身份流動。該類信任在規范建構層面通常強調非凸顯關系特征前提下彼此服務目標的厘清與相互獨立，以“潛移默化地影響著人們的思想觀念、價值判斷、道德情操”。進而置于指引、監督、激勵抑或懲戒功能面向下，嘗試提供“對每個人都一視同仁并具有被普遍尊重的根據”之普遍干預式行為評判指引。

在弱信任關系下，所涉主體實現彼此信任往往不再依賴由各種血緣關系和地緣關系所架構的基礎關系，而更多地基于相關公共信息本身的及時性、準確性與真實性。該類主體間信任的實現通常置于他益性的幫助或勞務服務網絡中，嘗試增強所涉公權力機關與私主體之間的互信，并通過社會整體誠信意識的提升來管控信任風險。特別是就私主體面向公權力機關“保有恰當懷疑且能設計相應制度性規范以制約、監督和問責”的客觀情勢而言，改變兩者間的弱信任關系實屬必要。應強化所涉公權力機關的服務職能，通過積極改善權力行使滿意度、實現公共服務有效供給、推動民生福利長足發展等相關實效舉措，來提升各類私主體面向公權力機關應有的信任感。

規范保障下形成的法律與人之間的組織行動弱信任系統，往往需要通過必要的績效考評來提升公權力機關的服務質量以成就必要的權力信任。設計該類定性與定量相結合的績效考評標準與方法，應圍繞所涉公共服務促進“文化交流，溝通心靈，開闊眼界，增進共識”的質量與效能目標定位具體展開，并輔以相關公權力行使者激勵、懲戒制度性規范，來充分發揮相應的導向、激勵和監督功能。典型弱信任關系維度的法律信任往往表征為促進利害關系方展開更為可信的嚴格監督。為了強化該類信任，有必要積極彰顯所涉制度性規范的普遍性與被普遍尊重的依據表達。最終嘗試通過被公平適用的、源于相關規范屬性的制度性規范設計，來積極提升所涉制度性規范與相應道德評判的契合度，進而實現法律與人之間的普遍干預式行為評判。

基于此， 在基本文化權益保障原則約束過程中彰顯基本文化權益保障的普遍干預式信任要義，即旨在依循實現基本文化權益保障所依托之公共文化服務供給規范的指引，圍繞公民基本文化需求的享有和實現程度，來列明實現服務供給之各類公共文化設施的管理制度規定。進而厘清對公共文化服務供給效能進行考核、評議的評判指標體系與操作規程，最終為所推進的公共文化服務績效化供給，提供凸顯弱信任規范特性的普遍干預式行為評判指引。依循“‘文化治理的理念與原則”，可考慮根據文化服務本身的“多樣性、創造力與社會覆蓋度”需求，通過體系化設定所涉場所、服務與監督管理活動應該“做什么、怎樣做、做到什么程度、由誰去做、由誰協助、工作程序如何”等事項的持續、有效的行為規范，來具體厘清相關規范大致梳理的公共文化設施管理規范要點。

二、彰顯開放式信任要義的科學化供給規范進路

在基本文化權益保障手段選擇過程中，保障法和圖書館法相關條款，已初步明確了外部協同交往式公共文化服務供給載體機制、內部專業交往式公共文化服務供給機制和各方主體實現交往參與的具體方式，并立足于“推進基層公共文化設施共建共享，鼓勵社會力量和資本參與公共文化服務體系建設”的原則定位，大致確立了促進公共文化服務科學化供給的規范面向。應基于此，依循凸顯抽象信任規范特性的開放式行為交往指引，圍繞所涉政府職能部門、社會組織、公民個人等多方主體推動的交往式服務供給模式，來具體型塑該類規范進路。

（一）外部協同交往式公共文化服務供給

保障法第6條的“公共文化服務綜合協調機制”規定，即明確了所涉外部協同交往式公共文化服務供給載體機制的主要功能定位， 并方向性確立了相關政府職能部門在該機制下的協同管理方式。事實上，公共文化服務綜合協調機制作為公共文化領域的一類創新型協同交往治理機制，旨在落實“統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化”的文化體制機制創新任務，以嘗試破解該領域存在的職能部門多頭干預、資源分散、權責沖突、標準不一等問題。“黨委領導、政府管理、部門協同、權責明確、統籌推進”相關規定即明確了該綜合協調機制的抽象制度架構面向，“國家公共文化服務體系建設協調組”的設立則在機構建制方面就該綜合協調機制所涉機構設置事項予以了明確規定。

但該綜合協調機制的制度架構與機構設置事項， 皆更多地停留在機構虛置化的統籌協調層面。該協調組統籌下各職能部門的具體職責分工、相互協作事項尚需進一步細化、列明，并凸顯必要的標準化、規程化之機構實體化規范設定。需在維持相關職能部門既有“三定”方案所列職責事項范圍大體不變的前提下，以協調平衡各方利益關系的最小制度變遷成本，來嘗試逐層確立中央以下各級地方的“公共文化服務體系建設協調組”體制。應充分發揮黨委、政府的統籌協調作用和文旅行政部門的功能主導作用，進一步明確納入不同層級協調范圍的公共文化設施規劃建設、公共文化服務供給運營管理等服務體系建設事項的具體規程；并通過日常化通訊協調、定期溝通會晤、重大事項聯席會議決定等方式，來達致各級“公共文化服務體系建設協調組”的功能主義職權配備。

（二）內部專業交往式公共文化服務供給

保障法第24條和圖書館法第23條的“法人治理結構”條款，即將法人治理結構作為法定的內部專業交往式公共文化服務供給機制予以了規范確認。所涉內部專業交往旨在凸顯組織機構內部通過職業化、專門化的內設權力機關協同管理模式，來確立“依法獨立運作、自我管理和承擔職責，各利益相關方共同參與治理”的組織運作架構。

宏觀層面的制度建構往往還應通過相對微觀的機構建制、內部治理和組織運行控制等事項設定來予以細化。事實上，法人治理結構作為一種基于服務原則和公共利益的新型內部交往治理模式，旨在推動各類公共文化服務供給單位實現獨立運作、自我管理與自我約束。應置于決策、執行與監督這三個基本層面，切實推動傳統指令式事業單位管理模式的科學轉向，以具體緩解唯上型粗放運營、偏離公共文化服務相對人實際文化權益需求、專業化程度較低等問題，從而有效提升各類公共文化服務供給單位的運營效益。

其一，在決策層面。有必要設立“公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術館、紀念館、體育場館、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心”等公共文化服務供給單位理事會，由相關政府職能部門、行業領域專家和相應的服務供給單位工作人員、公共文化服務相對人這四方代表組成，具體負責所涉公共文化服務供給單位運營原則、方式、規劃、章程等決策事項的擬定。其二，在執行層面。可考慮公開競聘專業化、職業化、技能化與標準化的管理團隊，來具體負責相應決策事項的實施和公共文化服務供給單位的日常運營管理。其三，在監督層面。既明晰相應層級監察委員會派駐紀檢監察組的常態化日常監督機制，也設定“保持獨立性、職業謹慎，忠誠于公眾利益”的第三方獨立審計之補充式技術監督機制，從而實現對決策與執行這兩個層面的全方位有效監督。

（三）主體交往參與式公共文化服務供給

公益性文化事業所涉公共文化服務各方主體主要包括以相關政府職能部門為表征的供給主體和以公民個人為表征的相對人這兩類。相關社會組織因其置于不同場合的差異化功能定位，身份屬性亦可互換，既可成為供給主體也可作為相對人。

一方面，就公共文化服務供給主體的主要交往參與方式而言。例如，保障法第7條的“文化主管部門、新聞出版廣電主管部門、其他有關部門”職責規定、第57條的“公開信息”規定，以及圖書館法第5條的“文化主管部門、其他有關部門”職責規定、第11條的“行業規范、行業自律”規定，即圍繞所涉政府職能部門職責范圍、行業規范與自律、公開信息等事項，列明了公共文化服務供給主體的主要交往參與方式。基于此，該類主體實現交往參與的具體方式規范設定，應更多地凸顯其基于自身職責權能的一元管理式履職性參與。所涉職責范圍、行業規范與自律事項有必要從保障并具體實施公共文化服務供給的角度，就其相應的職務、職責行為來予以清單式、準據化規定。所涉公開信息事項則需從接受公共文化服務相對人監督并提供必要參與制度空間的角度，就其應盡的信息公開義務來予以方向性、原則化規定，通過最大可能地提升公共文化服務供給事項的透明度，在公共文化服務各方主體之間達成最大限度的信任共識。

另一方面，就公共文化服務相對人的主要交往參與方式而言。例如，保障法第15條的“選址征求公眾意見”規定、第23條的“公眾參與使用效能考核評價”規定、第37條的“居民委員會、村民委員會協助開展公共文化服務相關工作”規定、第56條的“公眾參與服務考核評價”規定、第57條的“接受監督、輿論監督”規定，以及圖書館法第47條的“社會公眾參與考核”規定，即圍繞所涉征求意見、參與考核、協助開展和監督等事項，列明了公共文化服務相對人的主要交往參與方式。基于此，該類主體實現交往參與的具體方式規范設定，應更多地凸顯其基于權利意識、主體意識乃至公民參與意識“如何尋找自己的依托，尋找自己的歸宿，擴展自己”所要求的主體性參與。所涉征求意見、參與考核、協助開展和監督事項有必要分別從參與公共文化服務供給主體決策、執行和監督各個環節的角度，來確立扁平化權力結構下公共文化服務的全過程參與理念，并就各階段的活動事項來予以原則性規定。

三、彰顯規則式信任要義的功能化供給規范進路

在基本文化權益保障目標定位過程中，保障法和圖書館法相關條款，已初步針對公共文化服務供給的多元化資金投入結構事項和一體化資金用途管制事項， 分別予以導向性規定和清單式規定；并立足于“把握好意識形態屬性和產業屬性、社會效益和經濟效益的關系”，以及“建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制，加大公共文化設施免費開放力度”的使命定位，大致確立了促進公共文化服務功能化供給的規范面向。應基于此，依循凸顯普遍信任規范特性的規則式物質保障指引，圍繞保障式服務供給資金，來具體型塑該類規范進路。

（一）多元化資金投入結構保障下的公共文化服務供給

多元化資金投入結構保障旨在從“國家集中或非集中支配，并用于指定用途的資金”之財政資金渠道和“具有營利性、競爭性特點的，需要通過市場融資方式解決的資金”之社會資金渠道這兩個方面，來實現對公共文化服務供給的充分物質來源保障。

一方面，就公共文化服務財政資金而言。該類資金是公共文化服務資金的主要渠道。例如，保障法第45條的“納入本級預算”規定、第46條的“增加投入、轉移支付、提供援助”規定，以及圖書館法第4條的“加大投入、列入本級政府預算”規定，即將“預算投入、轉移支付、提供援助”設定為法定的公共文化服務供給財政資金投入方式，并確立了財政資金職責性參與原則。

其一，預算投入確保了預算杠桿下公共文化服務財政資金的常態化來源，從而實現對公共文化服務供給財政資金收支數量、結構的制度化指標明細調控。但在公共文化服務供給過程中亦存在較多主客觀變量因素，有必要參照2007年《中央固定資產投資項目預算調整管理暫行辦法》的實施性規定，設定相應的公共文化服務供給預算動態調整機制。同時，應基于所涉預算執行環境的變化，明晰必要的公共文化服務供給預算調整原則與目標，調整適用范圍、所涉預算科目流用與劃轉方式以及相應的調整申請、管理規程。

其二，轉移支付、提供援助則構成公共文化服務財政資金的補充來源，主要指向“革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區”等公共文化服務欠發達地區，以期推動在地區差異面向上實現公共文化服務均等化。其中轉移支付更多地凸顯中央政府和省級地方政府對下級地方政府的縱向財政資金移轉，以強化“對地方政府的控制，解決地方政府提供公共產品的外溢性問題”。2015年《中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法》雖然從支出范圍、分配辦法、申報審批、管理使用、監管評價等方面，就該類專項財政轉移支付事項予以了較為全面的規定。但所涉資金移轉的宗旨、決策模式、支付額度標準以及撥付程序事項尚需進一步列明，以確保實現轉移支付的標準化、透明化與規程化，從而有效遏制可能的財政預算尋租行為。提供援助則更多地凸顯經濟發達地區對欠發達地區的定向財政資金移轉，以嘗試在一定程度上紓緩橫向財政相對失衡、地區發展差距鴻溝等問題。該類援助雖然能在短期內部分彌補欠發達地區的公共文化服務供給財政資金缺口，但是“支援資金效率和效果不高、對口支援地方積極性缺失”等問題亦同步顯現，有必要從豐富援助載體形式、凸顯互惠式援助以及推進對口援助制度化、規范化等方面來切實提升援助績效。

另一方面，就公共文化服務社會資金而言。該類資金是公共文化服務資金的輔助渠道。例如，保障法第25條的“興建、捐建或合作建設公共文化設施”規定、第42條的“資助、贊助、捐贈”規定、第48條的“社會資本依法投入”規定、第50條的“鼓勵捐贈設立公共文化服務基金”規定，以及圖書館法第4條的“自籌資金”規定、第6條的“鼓勵捐贈”規定，即將“捐建、資助、贊助、捐贈”設定為法定的公共文化服務供給社會資金投入方式，并確立了社會資金鼓勵性參與原則。事實上，社會資金雖然只是輔助渠道，但若在資金投入方面確立社會力量參與公共文化服務體系建設的有效機制，并明晰相應的激勵扶持政策和指導管理規則，即能在積極拓寬公共文化服務資金來源渠道的同時，充分發揮其“鯰魚效應”而帶動整體資金使用績效的提升。有必要基于1999年公益事業捐贈法的原則性規定，圍繞“能夠協調各主要行動者的多元化利益訴求”，厘清所涉捐建、資助、贊助、捐贈行為的屬性特征，并列明其具體適用對象與范圍，亦可通過協議的方式來設定該類社會資金投入的績效目標任務、指標要求與考評規程。

（二）一體化資金用途管制保障下的公共文化服務供給

一體化資金用途管制保障旨在將募集的各類資金皆納入統一的公共文化服務資金項目下，明晰具體用途事項并凸顯相應的公權力干預，以確保所涉資金的合理使用，進而實現對公共文化服務供給的必要物質績效保障。例如，保障法第41條的“政府購買公共文化服務”規定、第47條的“享受補助”規定、第49條的“政府購買服務”規定、第50條的“稅收優惠”規定，以及圖書館法第6條的“稅收優惠”規定、第45條的“政府購買服務”規定、第47條的“給予補貼或者獎勵”規定，其將“購買服務、享受補助、稅收優惠、補貼、獎勵”列明為公共文化服務資金的具體用途。

一方面，就購買服務用途而言。該用途是推動公共文化服務市場化、社會化發展面向下所涉服務資金的直接顯性支出途徑，亦是其中財政資金的主要預算執行方式。2015年《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》雖然從原則目標、購買與承接主體、指導性目錄與購買內容、購買機制、保障監管、績效評價等方面，就該類購買式公共文化服務供給事項予以了較為全面的規定。但購買定向定制化、標準規程化、動態調整化以及“供給結構調整、供給質量效率提高”等要義尚需進一步強化、明晰，以有效緩解存在于購買服務實踐活動中的“購買流程脫軌、社會組織承接能力不足、制度運行支撐體系薄弱”等問題。

另一方面，就享受補助、稅收優惠、補貼、獎勵用途而言。該用途是公共文化服務資金的間接隱性支出途徑，亦是其中財政資金的輔助預算執行方式。其往往需要將公共文化服務供給一方主體的“免費或者優惠開放、捐贈”等某類積極作為，設定為資金支出的前提要件。但既有相關規范設定的積極作為評判標準與相應資金支出規程是較為模糊，甚至是缺失的，要么使得該類支出項目怠于執行而流于形式，要么因其主觀隨意性而凸顯了可能的權力尋租風險。因此有必要制定類似于2014年《大型體育場館免費低收費開放補助資金管理辦法》（已失效）、2022年《公共體育場館向社會免費或低收費開放補助資金管理辦法》的系列專門實施性規定，就該類財政資金支出項目所涉范圍標準、申領規程、稽核監督等事項予以明確和格式表列。此外，補助、補貼這類資金支出具有較強的“目的公共利益性”之定向給付功能，還需在充分尊重并保護相關私益的前提下，特別規定其專款專用于公共文化服務事項與績效評價事項。

四、彰顯普遍干預式信任要義的績效化供給規范進路

在基本文化權益保障原則約束過程中，保障法和圖書館法相關條款，已初步針對公共文化設施場所管理、服務管理與監督管理事項，予以較為全面的評估、維護型指引。同時立足于“場地設施建好了，要經常組織開展活動，不能流于形式”的目標定位，大致確立了促進公共文化服務績效化供給的規范面向。應基于此，依循凸顯弱信任規范特性的普遍干預式行為評判指引，圍繞充分彰顯“導向、激勵和監督功能”的評判式服務供給設施，來具體型塑該類規范進路。

（一）設施場所評判下的公共文化服務載體

場所管理作為一種相對客觀、標識度高、操作較為便捷的服務載體管理，是體系化公共文化設施管理的邏輯起點，往往為其績效化運營管理提供必備的前提要件。例如，保障法第16條的“建設用地審批、調整”規定、第18條的“統一管理、綜合利用、正常運行”規定、第19條的“拆除、改變”規定、第20條的“配置和更新、經常性維護”規定、第21條的“管理制度”規定、第22條的“安全管理”規定、第24條的“法人治理結構”規定，以及圖書館法第15條的“設立條件”規定、第16條的“章程事項”規定、第17條的“登記手續”規定、第19條的“工作人員”資質規定、第21條的“終止”規定、第23條的“法人治理結構”規定、第29條的“設施設備場地”規定，即從用地、營造、維護、人員、保障及終止等方面，就公共文化設施場所管理事項予以了準據式指引。

一方面，就用地、營造事項而言。相關條款通過該類原則性規范確認，明晰了所涉公權力機關在相應事項之積極作為中的依據、程序與“最低核心義務基線”。有必要伴隨“主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃”融入統一國土空間規劃的戰略路向轉進，來調整所涉土地利用總體規劃和城鄉規劃依據，進而明晰相應國土空間規劃的一貫性依據指引。所涉程序事項作為建設用地嚴格規范審批事項在公共文化設施面向的重述表達， 應圍繞《建設用地審查報批管理辦法》（1999年制定，2010年、2016年修改）的專門規定而具體展開，并清晰凸顯為公益性、社會效益性所驅動的該類審批與經營性、營利性審批的必要區分。此外，“不得少于原有面積、標準面積不得降低、先建后拆或同時進行”之義務基線設定的象征性宣示效應，遠遠超出其應有的實質性規范引領價值。事實上，營造公共文化設施應考量要素中的設施配置標準、建設面積與建拆孰先孰后皆為形式意義的量化要件。便捷性、實用性，特別是與所服務人群的地理距離，以及建設質量乃至維護運營質量，才是決定該類設施發揮應有功能而不是“面子、形象工程”的關鍵性指標，亦應在該類條款中一并設定。

另一方面，就維護、人員、保障及終止事項而言。相關條款明晰了場所管理的事項類型，有必要在該類準據規范的方向引領下，通過不同類型公共文化設施的管理章程而予以實施性細化設定。該類管理章程應以確保設施的正常運行為基準、以提升功能化公共文化服務供給水平為目標，就設施的利用維護、配置更新、人事管理、安全管理以及組織治理結構等事項予以列明；并針對設施賴以正常運行所需專業硬件設備配置和相應的公共文化服務人才隊伍建設，來設定必要的羈束性量化操作規程。相關設定既應圍繞《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020年）》《國家基本公共服務標準（2021年版）》與各級地方實施標準所確立的標準指標體系而具體展開，還應充分考量該類公共文化設施的功能定位、服務供給任務屬性、所在地域的文化資源特點、所服務人群的結構特點等因素。

（二）設施服務評判下的公共文化服務過程

服務管理作為一種主觀性較強、自由裁量空間較大的服務過程管理，是體系化公共文化設施管理的終極目的，往往為其績效化運營管理提供實質性內容要義。例如，保障法第14條的“公共文化設施目錄及信息公布”規定、第21條的“服務規范”規定，以及圖書館法第18條的“信息公布”規定、第20條的“捐贈命名”規定、第24—28條的“文獻收集、整理、保存”規定、第30—32條的“交流合作”規定、第47條的“服務規范”規定，即從服務項目公開與服務標準規范這兩方面，就公共文化設施服務管理事項予以原則式指引。

一方面，就服務項目公開事項而言。相關條款明晰了相應信息的公開方式和應予公開的信息類型。該類公共文化服務供給信息公開事項作為應予主動公開事項在公共文化服務供給面向的重述表達，應圍繞政府信息公開條例（2007年制定，2019年修改）的專門規定而具體展開，并就凸顯所涉信息特點的公開方式與公開信息類型予以清晰設定。相關條款將“網站或者其他方式”設定為法定的公開方式，在互聯網信息時代強調網絡公開方式并無不可。但因公共文化服務供給活動本身具有較強的現場服務和直觀物理交互式服務特性，在凸顯網站公開方式的同時，現場公示牌與現場紙質或電子服務清單目錄等“其他方式”亦應予以明確規定，而不能使該類“其他方式”成為或然的可選公開項。此外，相關條款將應予公開的信息大致區分為相應公共文化設施的“名稱、館址、聯系方式、信息概況”等概覽信息與“主要服務內容和方式”等服務事項信息。事實上，概覽信息更多地只是一種形式上的宣示表達，與實質性的服務供給項目沒有太多直接關聯，但因其操作便捷性與模糊化更新要求往往成為所涉公開信息的主要部分。應凸顯服務事項信息在應予公開信息中的主干比例要求，厘清其信息公開主體、客體、方法、過程等要點，并固化其必要的動態調整與更新頻率，以更多地回應所涉公共文化服務相對人的個性化現實文化權益需求。

另一方面，就服務標準規范事項而言。相關條款僅僅就相應文旅行政部門與設施管理單位的標準規范設定職責予以了羈束性原則規定，并未列明服務標準規范的主要規范要點。所涉規范要點應指向以下三類事項：其一，服務資源事項，即各類公共文化設施在開展服務過程中應配備的差異化物力、財力、人力等資源。其二，服務效能事項，即相應公共文化服務相對人對該類設施所提供服務的期許與可能的服務業績認知。其三，配套的服務宣傳、服務監督與反饋事項。應基于此，結合各類公共文化設施的不同社會教育抑或學術研究的功能定位，來設定類型化的服務標準實施性規范。圍繞各類公共文化設施的共通性公共文化服務范疇事項， 應概覽性地設定城鄉一體化基本服務總體規范、服務需求調查規范、服務數字化建設規范、向社會購買服務規范、設施委托社會力量管理規范、服務社會組織管理規范、專職服務人員管理規范、志愿服務管理規范、跨區域流動服務規范、基層社區服務評估規范、服務第三方評價規范等。針對各類公共文化設施的差異化服務事項，應針對性地設定公共圖書館（中心館—分館—書屋）與縣級文化館—鄉鎮（街道）文化站—村（社區）文化服務中心之體系化服務技術、標準規范，以及“文化大使”“農村文化禮堂”“城市書房”“向閱讀障礙者提供作品”等特色化服務管理規范。

（三）設施監督評判下的公共文化服務結果

監督管理作為一種救濟性、懲戒性較強的兜底式服務結果管理，是體系化公共文化設施管理的根本保障，往往為其績效化運營管理提供考評標準與依據。例如，保障法第21條的“資產統計報告、年報”規定、第23條的“使用效能考核評價”規定、第55條的“資金使用監督和統計公告、績效考評、審計監督”規定、第56條的“加強監督檢查、公眾參與服務考核評價”規定、第57條的“社會監督、輿論監督”規定，以及圖書館法第42條的“接受社會監督”規定、第47條的“服務考核”規定，即從“資金使用監督、審計監督、加強監督檢查”表征的普適性監督和特別凸顯的報告監督、社會監督這三個方面，就公共文化設施監督管理事項予以方向性指引。

所涉普適性監督作為我國各類公共事務管理皆需遵從的紀檢監察監督、審計監督在公共文化服務供給面向的具體表達，毋須專門探究而予以適用性遵守即可。特別凸顯的報告監督、社會監督條款則需更進一步地闡明，以厘清其應有的創設性規范踐行進路。報告監督往往表征為一種形式審查與監督可能性，社會監督則更多地表征為一種審查理念與監督模式。這兩類監督生成的相應救濟或懲戒結果，皆需啟動配套的“肯定性與否定性法律后果”之獎懲規范方得以成就。

一方面，就報告監督事項而言。相關條款只是圍繞公共文化設施資產統計報告、公共文化服務資金使用統計公告和公共文化服務開展情況年報這三類公開事項來予以規范設定，從而為實現科學化監督管理提供必要的信息基礎。兩類統計報告（公告）當歸入財務會計報告之列，其作為公共文化服務供給主體需要向公共文化服務相對人公示的必要設施資產狀況、運營成果狀況和資金財務狀況等會計信息，旨在完成供給主體職責履行情況的書面報告反饋。服務年報作為一種特定事項公示報告，相應的體例、結構、內容與發布程序等信息亦應在必要的年報規范要點中予以明確。可參照2000年《企業財務會計報告條例》所設定的報告構成、編制與發布事項要求，就公共文化設施面向上這兩類統計報告（公告）和服務年報的相應事項要義予以列明。此外，還應特別凸顯這三類報告在發布方式、途徑方面的廣延性、便捷傳播性與科學普及性要求，以及在設施運營、服務開展相關信息承載方面的非營利性與社會效益性之目標指向，從而有利于公共文化服務相對人獲取、認知該類報告，并在一定程度上達成評價過程中情感與利益的共識。

另一方面，就社會監督事項而言。相關條款亦更多地圍繞公眾參與公共文化服務供給績效考評和輿論監督事項來予以規范設定，從而為實現民主化監督管理指明可能的參與進路。在規范實施意義上，社會“也為群眾監督權力運行提供了平臺和機會”。與此同時，在公共文化服務供給面向推動公眾參與考評、輿論監督所表征的社會監督，不應僅僅是一種形式上的參與身份賦予，更應強調實質意義的權益表達。進而嘗試在“資金投入、過程監管、目標實現與社會滿意”所涉監督過程中，逐步擬定能實現各方利益最大化滿足的公共文化服務供給方案。需圍繞所達致公共文化服務供給的固有范疇屬性與價值目標定位，在后續社會監督條款的實施性規范要點中，凸顯必要的參與監督形式及目標、可參與考評環節及行為事項等方面規范設定。進而厘清社會監督所涉多元主體實現溝通協商的具體方式，并提供公開化、透明化監督機制下的有序行為指引，以嘗試確立互通、互聯、交往式的公共文化服務供給社會監督架構。

結語

在中國特色社會主義法律體系的經典法律部門劃分中，公共文化服務供給規范及其立法載體往往被歸入行政法部門法體系而強調其執行性、實施性制度研究。在基本文化權益保障過程中，從凸顯人民權益保障相關組織行動的信任共識之法律信任思維視角，來厘清相應公共文化服務體系變革的法理邏輯與規范要義，不妨以存續于法律與人之間組織行動指引層面的抽象信任、普遍信任與弱信任之規范特性為理想類型。進而在法律信任思維引領下展開客觀價值秩序面向的類型化釋義學研究，通過解構文化權益信任共識論引領下推動公共文化服務效能化供給的規范進路，以成就實現基本文化權益保障的共識依托。應首先闡明所涉開放式行為交往規范、規則式物質保障規范和普遍干預式行為評判規范，并嘗試在公共文化服務供給治理模式、資金管理和設施管理諸事項上，分別設定針對不同類型公共文化服務當事人的交往式、保障式與評判式組織行動指引策略。最終依托科學化、功能化與績效化的公共文化服務效能化供給，來提升公共文化服務供給規范指引下當事人組織行動的信任共識程度。基于此，在所涉法律信任思維自洽性與自足性的印證、反思過程中，來厘清達致基本文化權益保障的高效、有序規制要義，或許能為相關部門法哲學乃至行政法政策學研究提供可行的檢視樣本。