鄉村振興背景下松滋市集體土地開發利用現狀及對策

陳清 劉朦 陳俊嬌

摘 要 隨著我國經濟社會的發展，鄉村振興戰略的實施，農村土地制度改革在實踐中不斷深化，農村集體土地開發利用效率不斷提高，但也暴露出更多問題。為進一步提高集體土地開發利用質量，以湖北省松滋市為例，介紹了當地在鄉村振興背景下集體土地開發利用的相關經驗，并根據當前松滋市面臨的棘手問題，針對性提出了優化產業結構、盤活土地資源、創新產業模式、發展休閑農業及完善利益聯結機制等集體土地開發利用策略。

關鍵詞 鄉村振興；集體土地；開發利用；湖北省松滋市

中圖分類號：F323.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.12.043

黨的十九大提出鄉村振興戰略，對當前中國城鄉發展和農民增收具有重大意義。在鄉村振興背景下，集體土地開發利用要遵循“堅持和加強黨對農村工作的領導”“堅持農業農村優先發展”“堅持農民主體地位”“堅持人與自然和諧共生”等原則。通過強化集體土地開發利用管理、加快農村土地確權和流轉、優化集體土地開發利用政策等措施，促進農村集體土地的開發利用，助力鄉村振興戰略的實施。

集體土地開發利用是農村集體經濟組織獲得土地增值收益、提高集體資產管理水平的重要途徑，也是我國加快推進城鄉統籌發展、鄉村振興的重要舉措。集體土地開發利用，是解決農村集體建設用地不足的有效途徑，也是盤活農村集體建設用地資源，盤活農村閑置資產，促進城鄉統籌發展的重要手段。因此，以鄉村振興戰略為契機，以國土空間規劃為依據，圍繞鄉村產業發展、人居環境、公共服務、基礎設施等方面展開規劃編制，為實現鄉村振興奠定堅實基礎。

1 鄉村振興背景下松滋市集體土地開發利用

松滋市位于湖北省西南部，江漢平原和洞庭湖平原的接合部，地理坐標東經110°57′～111°21′，北緯29°44′～30°10′。北與荊州市相連，西與石首市接壤，東與洪湖市、監利縣毗鄰，南與宜都市、長陽縣交界。東西最大橫距54.4 km，南北最大縱距68.3 km，總面積1 679 km2。轄9個鎮、1個辦事處、514個村（居）委會。松滋市位于荊江南岸，屬江南丘陵地帶，境內山川秀麗，古跡眾多，文化底蘊深厚，被稱為“魚米之鄉”“荊楚明珠”，還是楚文化、三國古戰場核心地，有“楚北雄鎮”之稱。

1.1 以土地流轉為抓手，推動農村集體建設用地優化配置

隨著鄉村振興戰略的實施，農村集體建設用地流轉已成為推動城鄉融合發展的重要途徑。松滋市堅持“規劃引領、盤活存量、優化布局、集約利用”的原則，采取政府主導與市場運作相結合的方式，在充分尊重農民意愿的基礎上，加快推進農村集體建設用地流轉，推動農村集體建設用地優化配置[1]。

為解決農村建設用地分散，難以有效利用土地資源的問題，松滋市積極探索農村集體建設用地流轉的新模式和新途徑，引導農村集體建設用地向中心村、專業村及產業基地集中流轉。1）推動農民向中心村集中流轉農村集體建設用地。通過“農民自愿、依法有償”的原則，把農民住房、空閑宅基地等土地承包經營權流轉給村集體經濟組織或農戶經營管理；2）鼓勵和支持村集體經濟組織和農戶利用農村集體土地使用權流轉取得的收益，對集中居住點進行基礎設施建設和公共服務設施配套。

1.2 以土地整治項目為載體，促進農村土地資源集約利用

對土地整治項目實施耕地占補平衡，將新增耕地用于補充耕地，以土地整理項目為載體盤活農村存量建設用地。在實施鄉村振興戰略的過程中，松滋市充分發揮土地整治項目的載體作用，通過建設高標準農田等措施，提升農村耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。

1）以土地整治項目為載體，推進現代農業發展。松滋市應不斷加大高標準農田建設投入力度，在項目安排上向糧食生產功能區傾斜；在項目實施上向糧食主產區、現代農業示范區傾斜。同時積極開展基本農田保護“田塊小調整”試點工作，按照“保規模、調結構、提質量”的要求，對基本農田實行連片集中規劃，科學劃定基本農田保護區，對重點區域的基本農田進行連片改造，實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、生態環境保護與修復等工程。2）以土地整治項目為載體，開展拆舊復墾工作。為提高新增耕地的質量，松滋市按照“宜耕則耕、宜林則林、宜建則建”的原則，對農村土地進行綜合整治和合理規劃，將農村分散、零星的宅基地、工礦廢棄地等通過拆舊復墾改造成耕地和水田。3）推進土地整治與新農村建設相結合。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的要求，探索農村土地整治與新農村建設相結合的有效途徑和方法。4）加強項目管理工作。以土地綜合整治項目為載體，結合鄉村振興戰略的實施，著力加強和改進農村土地整治工作。5）強化宣傳工作力度。采取多種形式開展宣傳培訓工作，不斷提高廣大農民對土地綜合整治的認識和熱情。6）完善項目管理機制。進一步完善項目管理制度和辦法，明確責任主體、規范項目運作程序、強化監督檢查措施等。

1.3 以產業發展為目標，推動農村集體土地融合發展

推進鄉村振興必須要堅持“產業興旺”這一核心。農村集體土地開發利用以促進農村產業興旺為目標，以推進一二三產業融合發展為抓手，積極探索農村集體土地開發利用新模式和新途徑，促進鄉村產業興旺[2]。

1）將農村集體土地開發利用與農業特色產業發展結合起來。通過開發農村集體土地資源，發展現代農業和特色產業，培育壯大農業龍頭企業，推進一二三產業融合發展。例如，松滋市在實施鄉村振興戰略的過程中，通過把農村集體土地開發利用與農業特色產業發展結合起來，重點在鄉村振興示范村、美麗鄉村建設示范村等地培育了一批特色農業產業。2）將農村集體土地開發利用與生態文明建設相結合，通過開發農村集體土地資源，增加生態產品和服務供給。例如，松滋市在實施鄉村振興戰略的過程中，積極探索將農村集體土地開發利用與生態文明建設結合起來的模式和途徑。通過將農村集體土地開發利用與農民增收致富相結合，重點在農村產業興旺、農民增收致富的示范村、美麗鄉村建設示范村等地培育一批帶動能力強、經濟效益好、輻射效應明顯的新型農業經營主體和服務主體，實現農民增收致富。

2 鄉村振興背景下松滋市集體土地開發對策

在鄉村振興背景下，農村集體土地開發利用，是全面推進鄉村振興戰略實施的重要抓手。隨著鄉村振興戰略的不斷深入實施，農村集體土地開發利用也將不斷走深、走實，對此，松滋市更應該順勢而為、抓住機遇，在鄉村振興背景下進一步規范和盤活農村集體土地資源。

要加強農村集體土地管理，加快推進農業供給側結構性改革。土地是農民的根本，是農民生存發展的物質基礎，農村集體土地開發利用要堅持農民主體地位，把維護農民權益放在首位。在開發利用中，要堅持依法辦事，確保農民合法權益不受侵害；要堅持民主決策，嚴格遵守“四議兩公開”程序要求；要堅持民主管理，落實集體民主決策機制；要堅持民主監督，嚴格按照有關規定加強農村集體土地開發利用管理[3]。在開發利用中還應結合當地實際情況，優化農業產業結構與布局。

2.1 優化產業結構

要加快推進農業供給側結構性改革，深入推進農業結構調整，優化農產品供給，以市場需求為導向，加快建立健全現代農業產業體系、生產體系、經營體系。1）松滋市要進一步優化產業結構，大力發展林下經濟、觀光農業、體驗農業等生態農業，培育壯大特色林果、特色水產、特色瓜果等現代山地高效林業，構建立體種養、復合經營的現代農業產業體系[4]。2）要加快推進農村一二三產業融合發展。積極探索“互聯網+”現代農業模式，加快推進農村電子商務建設和農產品電商平臺建設，推動農產品網上銷售和農民網上創業；積極培育新型經營主體，大力推進農村土地承包經營權流轉工作。3）大力發展農產品精深加工，延長產業鏈，提高農產品附加值；要大力發展鄉村休閑旅游產業和康養產業，積極探索“旅游+”“生態+”“文化+”等產業融合新模式。依托豐富的自然資源，結合生態、文化和民俗等資源稟賦，進一步開發旅游資源。

2.2 盤活土地資源

1）盤活宅基地。宅基地是農民的“命根子”，但很多村莊內的宅基地長期處于閑置狀態。在鄉村振興背景下，要進一步盤活農村宅基地資源，在“三權分置”的基礎上，對閑置宅基地依法依規進行流轉、置換和開發，既能讓農民分享城鎮化發展帶來的紅利，又能有效提高土地利用率。松滋市應該積極響應國家號召，加大對閑置宅基地的盤活力度。在盤活農村宅基地的過程中，可根據資源稟賦以發展鄉村旅游為目標，積極探索農村閑置宅基地盤活利用方式和途徑。

2）盤活閑置建設用地。在鄉村振興背景下，隨著農村產業結構的調整力度不斷加大和美麗鄉村建設的快速推進，農村閑置集體建設用地不斷增多。要想加快推進鄉村振興，就要把這些閑置土地開發利用起來，形成經濟發展新動能。不僅要對閑置和低效利用的建設用地進行分類處置，充分發揮土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模和結構布局的統籌引領作用，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，保障鄉村振興用地需求；還要通過土地綜合整治將低效建設用地轉化為耕地、林地等農業用地，通過綜合整治與生態修復提升耕地質量，提升農田生態功能，打造集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。

2.3 創新產業模式

1）要積極探索多種形式的新型農業經營模式，創新土地經營權流轉機制，發展多種形式的適度規模經營。鼓勵農民以土地承包經營權入股企業或合作社，建立合理的收益分配機制。要積極發展適度規模經營，通過土地流轉實現集體土地資源與農戶家庭資源的有機結合。2）產業融合發展是推動鄉村振興的重要舉措。在農村集體土地開發利用中應以市場需求為導向，以產業融合為紐帶，促進一二三產業融合發展，積極發展農業新業態和新產業。3）要加大對農村集體土地開發利用的政策支持力度，制定并出臺相關配套政策，通過政策支持引導土地開發利用，促進農村集體土地有序開發利用。積極探索“政府引導、市場運作”的多元化農業經營模式，提高農業生產經營效率。

2.4 發展休閑農業

在全面推進鄉村振興戰略的進程中，松滋市應該抓住機遇、發揮優勢、順勢而為，以鄉村振興為契機，深入開展好農村集體土地開發利用工作。1）積極發展休閑農業與鄉村旅游，要以發展鄉村旅游為契機，培育一批精品鄉村旅游線路和精品景點景區。引導和支持農村集體經濟組織依托自有土地、房屋、設施等資源，培育休閑農業與鄉村旅游經營主體，大力發展集種植養殖、科普教育、農事體驗、餐飲住宿、休閑娛樂于一體的休閑農業與鄉村旅游項目，吸引城市居民下鄉消費，拉動農村經濟發展。促進一二三產業融合，重點打造一批休閑農業與鄉村旅游精品景點景區。2）建立農村集體土地管理信息平臺，及時更新農村集體土地及土地建筑物信息；建立農村集體土地交易平臺，對農村集體土地交易情況進行實時動態監控管理。通過農村集體土地管理信息系統與農村集體土地交易平臺的聯動，可以提高農村集體土地交易的透明度，提升政府部門對農村集體經濟組織的監管水平。

2.5 完善利益聯結機制

在農村集體土地開發利用的過程中，應進一步完善利益聯結機制，讓農民在土地流轉、產業發展和鄉村旅游開發中受益。1）充分發揮政府的引導和監督作用。政府應在農村集體土地開發利用中為農民提供必要的服務，做好指導、協調等工作，積極引導農民參與農村集體土地開發利用[5]。2）充分發揮農民和村集體經濟組織的主體作用。農民是農村集體土地開發利用的參與者，也是受益者。要通過各種方式調動農民的積極性，通過完善鄉村建設、管理制度規范，激發集體經濟組織干勁。3）充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。農村集體土地開發利用要遵循市場規律，以市場需求為導向，按照現代企業制度要求，完善利益聯結機制，讓農戶成為現代農業發展的直接受益者。

3 結語

綜上所述，隨著鄉村振興戰略的實施，農村集體土地開發利用中的問題也不斷變化，急需國家、地方政府出臺相關政策法規予以規范和引導。應以建立城鄉統一建設用地市場為方向，探索建立農村集體建設用地流轉機制，進一步推動農村經濟發展、促進農民增收、增強農村集體組織發展活力、推進城鄉融合發展。

參考文獻：

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[2] 孟琦.推動我國農村土地開發利用法治化[J].人民論壇，2019（21）：116-117.

[3] 孫敏.農村集體土地所有權式微的實踐邏輯及其困境：基于寧海縣X鎮近郊土地開發歷程的思考[J].北京社會科學，2018（11）：104-114.

[4] 孫臣.淺談集體土地利用現狀存在的問題及對策[J].農業與技術，2016，36（8）：140.

[5] 董娟，周霞，高玉娟.古村落集體土地保護利用模式研究[J].山西農經，2015（3）：58-61.

（責任編輯：張春雨）