鄉(xiāng)村振興背景下松滋市集體土地開發(fā)利用現(xiàn)狀及對策

陳清 劉朦 陳俊嬌

摘 要 隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農村土地制度改革在實踐中不斷深化，農村集體土地開發(fā)利用效率不斷提高，但也暴露出更多問題。為進一步提高集體土地開發(fā)利用質量，以湖北省松滋市為例，介紹了當?shù)卦卩l(xiāng)村振興背景下集體土地開發(fā)利用的相關經(jīng)驗，并根據(jù)當前松滋市面臨的棘手問題，針對性提出了優(yōu)化產業(yè)結構、盤活土地資源、創(chuàng)新產業(yè)模式、發(fā)展休閑農業(yè)及完善利益聯(lián)結機制等集體土地開發(fā)利用策略。

關鍵詞 鄉(xiāng)村振興；集體土地；開發(fā)利用；湖北省松滋市

中圖分類號：F323.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.12.043

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對當前中國城鄉(xiāng)發(fā)展和農民增收具有重大意義。在鄉(xiāng)村振興背景下，集體土地開發(fā)利用要遵循“堅持和加強黨對農村工作的領導”“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”“堅持農民主體地位”“堅持人與自然和諧共生”等原則。通過強化集體土地開發(fā)利用管理、加快農村土地確權和流轉、優(yōu)化集體土地開發(fā)利用政策等措施，促進農村集體土地的開發(fā)利用，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

集體土地開發(fā)利用是農村集體經(jīng)濟組織獲得土地增值收益、提高集體資產管理水平的重要途徑，也是我國加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要舉措。集體土地開發(fā)利用，是解決農村集體建設用地不足的有效途徑，也是盤活農村集體建設用地資源，盤活農村閑置資產，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。因此，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，圍繞鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、公共服務、基礎設施等方面展開規(guī)劃編制，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎。

1 鄉(xiāng)村振興背景下松滋市集體土地開發(fā)利用

松滋市位于湖北省西南部，江漢平原和洞庭湖平原的接合部，地理坐標東經(jīng)110°57′～111°21′，北緯29°44′～30°10′。北與荊州市相連，西與石首市接壤，東與洪湖市、監(jiān)利縣毗鄰，南與宜都市、長陽縣交界。東西最大橫距54.4 km，南北最大縱距68.3 km，總面積1 679 km2。轄9個鎮(zhèn)、1個辦事處、514個村（居）委會。松滋市位于荊江南岸，屬江南丘陵地帶，境內山川秀麗，古跡眾多，文化底蘊深厚，被稱為“魚米之鄉(xiāng)”“荊楚明珠”，還是楚文化、三國古戰(zhàn)場核心地，有“楚北雄鎮(zhèn)”之稱。

1.1 以土地流轉為抓手，推動農村集體建設用地優(yōu)化配置

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農村集體建設用地流轉已成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。松滋市堅持“規(guī)劃引領、盤活存量、優(yōu)化布局、集約利用”的原則，采取政府主導與市場運作相結合的方式，在充分尊重農民意愿的基礎上，加快推進農村集體建設用地流轉，推動農村集體建設用地優(yōu)化配置[1]。

為解決農村建設用地分散，難以有效利用土地資源的問題，松滋市積極探索農村集體建設用地流轉的新模式和新途徑，引導農村集體建設用地向中心村、專業(yè)村及產業(yè)基地集中流轉。1）推動農民向中心村集中流轉農村集體建設用地。通過“農民自愿、依法有償”的原則，把農民住房、空閑宅基地等土地承包經(jīng)營權流轉給村集體經(jīng)濟組織或農戶經(jīng)營管理；2）鼓勵和支持村集體經(jīng)濟組織和農戶利用農村集體土地使用權流轉取得的收益，對集中居住點進行基礎設施建設和公共服務設施配套。

1.2 以土地整治項目為載體，促進農村土地資源集約利用

對土地整治項目實施耕地占補平衡，將新增耕地用于補充耕地，以土地整理項目為載體盤活農村存量建設用地。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，松滋市充分發(fā)揮土地整治項目的載體作用，通過建設高標準農田等措施，提升農村耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境。

1）以土地整治項目為載體，推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。松滋市應不斷加大高標準農田建設投入力度，在項目安排上向糧食生產功能區(qū)傾斜；在項目實施上向糧食主產區(qū)、現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)傾斜。同時積極開展基本農田保護“田塊小調整”試點工作，按照“保規(guī)模、調結構、提質量”的要求，對基本農田實行連片集中規(guī)劃，科學劃定基本農田保護區(qū)，對重點區(qū)域的基本農田進行連片改造，實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、生態(tài)環(huán)境保護與修復等工程。2）以土地整治項目為載體，開展拆舊復墾工作。為提高新增耕地的質量，松滋市按照“宜耕則耕、宜林則林、宜建則建”的原則，對農村土地進行綜合整治和合理規(guī)劃，將農村分散、零星的宅基地、工礦廢棄地等通過拆舊復墾改造成耕地和水田。3）推進土地整治與新農村建設相結合。按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的要求，探索農村土地整治與新農村建設相結合的有效途徑和方法。4）加強項目管理工作。以土地綜合整治項目為載體，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，著力加強和改進農村土地整治工作。5）強化宣傳工作力度。采取多種形式開展宣傳培訓工作，不斷提高廣大農民對土地綜合整治的認識和熱情。6）完善項目管理機制。進一步完善項目管理制度和辦法，明確責任主體、規(guī)范項目運作程序、強化監(jiān)督檢查措施等。

1.3 以產業(yè)發(fā)展為目標，推動農村集體土地融合發(fā)展

推進鄉(xiāng)村振興必須要堅持“產業(yè)興旺”這一核心。農村集體土地開發(fā)利用以促進農村產業(yè)興旺為目標，以推進一二三產業(yè)融合發(fā)展為抓手，積極探索農村集體土地開發(fā)利用新模式和新途徑，促進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺[2]。

1）將農村集體土地開發(fā)利用與農業(yè)特色產業(yè)發(fā)展結合起來。通過開發(fā)農村集體土地資源，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和特色產業(yè)，培育壯大農業(yè)龍頭企業(yè)，推進一二三產業(yè)融合發(fā)展。例如，松滋市在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，通過把農村集體土地開發(fā)利用與農業(yè)特色產業(yè)發(fā)展結合起來，重點在鄉(xiāng)村振興示范村、美麗鄉(xiāng)村建設示范村等地培育了一批特色農業(yè)產業(yè)。2）將農村集體土地開發(fā)利用與生態(tài)文明建設相結合，通過開發(fā)農村集體土地資源，增加生態(tài)產品和服務供給。例如，松滋市在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，積極探索將農村集體土地開發(fā)利用與生態(tài)文明建設結合起來的模式和途徑。通過將農村集體土地開發(fā)利用與農民增收致富相結合，重點在農村產業(yè)興旺、農民增收致富的示范村、美麗鄉(xiāng)村建設示范村等地培育一批帶動能力強、經(jīng)濟效益好、輻射效應明顯的新型農業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，實現(xiàn)農民增收致富。

2 鄉(xiāng)村振興背景下松滋市集體土地開發(fā)對策

在鄉(xiāng)村振興背景下，農村集體土地開發(fā)利用，是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要抓手。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入實施，農村集體土地開發(fā)利用也將不斷走深、走實，對此，松滋市更應該順勢而為、抓住機遇，在鄉(xiāng)村振興背景下進一步規(guī)范和盤活農村集體土地資源。

要加強農村集體土地管理，加快推進農業(yè)供給側結構性改革。土地是農民的根本，是農民生存發(fā)展的物質基礎，農村集體土地開發(fā)利用要堅持農民主體地位，把維護農民權益放在首位。在開發(fā)利用中，要堅持依法辦事，確保農民合法權益不受侵害；要堅持民主決策，嚴格遵守“四議兩公開”程序要求；要堅持民主管理，落實集體民主決策機制；要堅持民主監(jiān)督，嚴格按照有關規(guī)定加強農村集體土地開發(fā)利用管理[3]。在開發(fā)利用中還應結合當?shù)貙嶋H情況，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構與布局。

2.1 優(yōu)化產業(yè)結構

要加快推進農業(yè)供給側結構性改革，深入推進農業(yè)結構調整，優(yōu)化農產品供給，以市場需求為導向，加快建立健全現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經(jīng)營體系。1）松滋市要進一步優(yōu)化產業(yè)結構，大力發(fā)展林下經(jīng)濟、觀光農業(yè)、體驗農業(yè)等生態(tài)農業(yè)，培育壯大特色林果、特色水產、特色瓜果等現(xiàn)代山地高效林業(yè)，構建立體種養(yǎng)、復合經(jīng)營的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系[4]。2）要加快推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農業(yè)模式，加快推進農村電子商務建設和農產品電商平臺建設，推動農產品網(wǎng)上銷售和農民網(wǎng)上創(chuàng)業(yè)；積極培育新型經(jīng)營主體，大力推進農村土地承包經(jīng)營權流轉工作。3）大力發(fā)展農產品精深加工，延長產業(yè)鏈，提高農產品附加值；要大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產業(yè)和康養(yǎng)產業(yè)，積極探索“旅游+”“生態(tài)+”“文化+”等產業(yè)融合新模式。依托豐富的自然資源，結合生態(tài)、文化和民俗等資源稟賦，進一步開發(fā)旅游資源。

2.2 盤活土地資源

1）盤活宅基地。宅基地是農民的“命根子”，但很多村莊內的宅基地長期處于閑置狀態(tài)。在鄉(xiāng)村振興背景下，要進一步盤活農村宅基地資源，在“三權分置”的基礎上，對閑置宅基地依法依規(guī)進行流轉、置換和開發(fā)，既能讓農民分享城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的紅利，又能有效提高土地利用率。松滋市應該積極響應國家號召，加大對閑置宅基地的盤活力度。在盤活農村宅基地的過程中，可根據(jù)資源稟賦以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為目標，積極探索農村閑置宅基地盤活利用方式和途徑。

2）盤活閑置建設用地。在鄉(xiāng)村振興背景下，隨著農村產業(yè)結構的調整力度不斷加大和美麗鄉(xiāng)村建設的快速推進，農村閑置集體建設用地不斷增多。要想加快推進鄉(xiāng)村振興，就要把這些閑置土地開發(fā)利用起來，形成經(jīng)濟發(fā)展新動能。不僅要對閑置和低效利用的建設用地進行分類處置，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和結構布局的統(tǒng)籌引領作用，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，保障鄉(xiāng)村振興用地需求；還要通過土地綜合整治將低效建設用地轉化為耕地、林地等農業(yè)用地，通過綜合整治與生態(tài)修復提升耕地質量，提升農田生態(tài)功能，打造集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體。

2.3 創(chuàng)新產業(yè)模式

1）要積極探索多種形式的新型農業(yè)經(jīng)營模式，創(chuàng)新土地經(jīng)營權流轉機制，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵農民以土地承包經(jīng)營權入股企業(yè)或合作社，建立合理的收益分配機制。要積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，通過土地流轉實現(xiàn)集體土地資源與農戶家庭資源的有機結合。2）產業(yè)融合發(fā)展是推動鄉(xiāng)村振興的重要舉措。在農村集體土地開發(fā)利用中應以市場需求為導向，以產業(yè)融合為紐帶，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)展農業(yè)新業(yè)態(tài)和新產業(yè)。3）要加大對農村集體土地開發(fā)利用的政策支持力度，制定并出臺相關配套政策，通過政策支持引導土地開發(fā)利用，促進農村集體土地有序開發(fā)利用。積極探索“政府引導、市場運作”的多元化農業(yè)經(jīng)營模式，提高農業(yè)生產經(jīng)營效率。

2.4 發(fā)展休閑農業(yè)

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中，松滋市應該抓住機遇、發(fā)揮優(yōu)勢、順勢而為，以鄉(xiāng)村振興為契機，深入開展好農村集體土地開發(fā)利用工作。1）積極發(fā)展休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，要以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為契機，培育一批精品鄉(xiāng)村旅游線路和精品景點景區(qū)。引導和支持農村集體經(jīng)濟組織依托自有土地、房屋、設施等資源，培育休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體，大力發(fā)展集種植養(yǎng)殖、科普教育、農事體驗、餐飲住宿、休閑娛樂于一體的休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目，吸引城市居民下鄉(xiāng)消費，拉動農村經(jīng)濟發(fā)展。促進一二三產業(yè)融合，重點打造一批休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游精品景點景區(qū)。2）建立農村集體土地管理信息平臺，及時更新農村集體土地及土地建筑物信息；建立農村集體土地交易平臺，對農村集體土地交易情況進行實時動態(tài)監(jiān)控管理。通過農村集體土地管理信息系統(tǒng)與農村集體土地交易平臺的聯(lián)動，可以提高農村集體土地交易的透明度，提升政府部門對農村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管水平。

2.5 完善利益聯(lián)結機制

在農村集體土地開發(fā)利用的過程中，應進一步完善利益聯(lián)結機制，讓農民在土地流轉、產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中受益。1）充分發(fā)揮政府的引導和監(jiān)督作用。政府應在農村集體土地開發(fā)利用中為農民提供必要的服務，做好指導、協(xié)調等工作，積極引導農民參與農村集體土地開發(fā)利用[5]。2）充分發(fā)揮農民和村集體經(jīng)濟組織的主體作用。農民是農村集體土地開發(fā)利用的參與者，也是受益者。要通過各種方式調動農民的積極性，通過完善鄉(xiāng)村建設、管理制度規(guī)范，激發(fā)集體經(jīng)濟組織干勁。3）充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。農村集體土地開發(fā)利用要遵循市場規(guī)律，以市場需求為導向，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，完善利益聯(lián)結機制，讓農戶成為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的直接受益者。

3 結語

綜上所述，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農村集體土地開發(fā)利用中的問題也不斷變化，急需國家、地方政府出臺相關政策法規(guī)予以規(guī)范和引導。應以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場為方向，探索建立農村集體建設用地流轉機制，進一步推動農村經(jīng)濟發(fā)展、促進農民增收、增強農村集體組織發(fā)展活力、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

參考文獻：

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[2] 孟琦.推動我國農村土地開發(fā)利用法治化[J].人民論壇，2019（21）：116-117.

[3] 孫敏.農村集體土地所有權式微的實踐邏輯及其困境：基于寧海縣X鎮(zhèn)近郊土地開發(fā)歷程的思考[J].北京社會科學，2018（11）：104-114.

[4] 孫臣.淺談集體土地利用現(xiàn)狀存在的問題及對策[J].農業(yè)與技術，2016，36（8）：140.

[5] 董娟，周霞，高玉娟.古村落集體土地保護利用模式研究[J].山西農經(jīng)，2015（3）：58-61.

（責任編輯：張春雨）