鄉(xiāng)村振興背景下松滋市集體土地開發(fā)利用現(xiàn)狀及對策

陳清 劉朦 陳俊嬌

摘 要 隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村土地制度改革在實(shí)踐中不斷深化，農(nóng)村集體土地開發(fā)利用效率不斷提高，但也暴露出更多問題。為進(jìn)一步提高集體土地開發(fā)利用質(zhì)量，以湖北省松滋市為例，介紹了當(dāng)?shù)卦卩l(xiāng)村振興背景下集體土地開發(fā)利用的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)當(dāng)前松滋市面臨的棘手問題，針對性提出了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、盤活土地資源、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)及完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等集體土地開發(fā)利用策略。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興；集體土地；開發(fā)利用；湖北省松滋市

中圖分類號：F323.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.12.043

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對當(dāng)前中國城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)民增收具有重大意義。在鄉(xiāng)村振興背景下，集體土地開發(fā)利用要遵循“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”“堅(jiān)持人與自然和諧共生”等原則。通過強(qiáng)化集體土地開發(fā)利用管理、加快農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)、優(yōu)化集體土地開發(fā)利用政策等措施，促進(jìn)農(nóng)村集體土地的開發(fā)利用，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

集體土地開發(fā)利用是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地增值收益、提高集體資產(chǎn)管理水平的重要途徑，也是我國加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要舉措。集體土地開發(fā)利用，是解決農(nóng)村集體建設(shè)用地不足的有效途徑，也是盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。因此，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面展開規(guī)劃編制，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 鄉(xiāng)村振興背景下松滋市集體土地開發(fā)利用

松滋市位于湖北省西南部，江漢平原和洞庭湖平原的接合部，地理坐標(biāo)東經(jīng)110°57′～111°21′，北緯29°44′～30°10′。北與荊州市相連，西與石首市接壤，東與洪湖市、監(jiān)利縣毗鄰，南與宜都市、長陽縣交界。東西最大橫距54.4 km，南北最大縱距68.3 km，總面積1 679 km2。轄9個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)辦事處、514個(gè)村（居）委會(huì)。松滋市位于荊江南岸，屬江南丘陵地帶，境內(nèi)山川秀麗，古跡眾多，文化底蘊(yùn)深厚，被稱為“魚米之鄉(xiāng)”“荊楚明珠”，還是楚文化、三國古戰(zhàn)場核心地，有“楚北雄鎮(zhèn)”之稱。

1.1 以土地流轉(zhuǎn)為抓手，推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)化配置

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已成為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。松滋市堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)、盤活存量、優(yōu)化布局、集約利用”的原則，采取政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合的方式，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)化配置[1]。

為解決農(nóng)村建設(shè)用地分散，難以有效利用土地資源的問題，松滋市積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新模式和新途徑，引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地向中心村、專業(yè)村及產(chǎn)業(yè)基地集中流轉(zhuǎn)。1）推動(dòng)農(nóng)民向中心村集中流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地。通過“農(nóng)民自愿、依法有償”的原則，把農(nóng)民住房、空閑宅基地等土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶經(jīng)營管理；2）鼓勵(lì)和支持村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶利用農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)取得的收益，對集中居住點(diǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套。

1.2 以土地整治項(xiàng)目為載體，促進(jìn)農(nóng)村土地資源集約利用

對土地整治項(xiàng)目實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡，將新增耕地用于補(bǔ)充耕地，以土地整理項(xiàng)目為載體盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，松滋市充分發(fā)揮土地整治項(xiàng)目的載體作用，通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等措施，提升農(nóng)村耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

1）以土地整治項(xiàng)目為載體，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。松滋市應(yīng)不斷加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入力度，在項(xiàng)目安排上向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜；在項(xiàng)目實(shí)施上向糧食主產(chǎn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)傾斜。同時(shí)積極開展基本農(nóng)田保護(hù)“田塊小調(diào)整”試點(diǎn)工作，按照“保規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量”的要求，對基本農(nóng)田實(shí)行連片集中規(guī)劃，科學(xué)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對重點(diǎn)區(qū)域的基本農(nóng)田進(jìn)行連片改造，實(shí)施土地平整、灌溉與排水、田間道路、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)等工程。2）以土地整治項(xiàng)目為載體，開展拆舊復(fù)墾工作。為提高新增耕地的質(zhì)量，松滋市按照“宜耕則耕、宜林則林、宜建則建”的原則，對農(nóng)村土地進(jìn)行綜合整治和合理規(guī)劃，將農(nóng)村分散、零星的宅基地、工礦廢棄地等通過拆舊復(fù)墾改造成耕地和水田。3）推進(jìn)土地整治與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的要求，探索農(nóng)村土地整治與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的有效途徑和方法。4）加強(qiáng)項(xiàng)目管理工作。以土地綜合整治項(xiàng)目為載體，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，著力加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村土地整治工作。5）強(qiáng)化宣傳工作力度。采取多種形式開展宣傳培訓(xùn)工作，不斷提高廣大農(nóng)民對土地綜合整治的認(rèn)識和熱情。6）完善項(xiàng)目管理機(jī)制。進(jìn)一步完善項(xiàng)目管理制度和辦法，明確責(zé)任主體、規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作程序、強(qiáng)化監(jiān)督檢查措施等。

1.3 以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)村集體土地融合發(fā)展

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興必須要堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)興旺”這一核心。農(nóng)村集體土地開發(fā)利用以促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺為目標(biāo)，以推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為抓手，積極探索農(nóng)村集體土地開發(fā)利用新模式和新途徑，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺[2]。

1）將農(nóng)村集體土地開發(fā)利用與農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來。通過開發(fā)農(nóng)村集體土地資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，培育壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。例如，松滋市在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，通過把農(nóng)村集體土地開發(fā)利用與農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，重點(diǎn)在鄉(xiāng)村振興示范村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村等地培育了一批特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。2）將農(nóng)村集體土地開發(fā)利用與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，通過開發(fā)農(nóng)村集體土地資源，增加生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給。例如，松滋市在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，積極探索將農(nóng)村集體土地開發(fā)利用與生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來的模式和途徑。通過將農(nóng)村集體土地開發(fā)利用與農(nóng)民增收致富相結(jié)合，重點(diǎn)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民增收致富的示范村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村等地培育一批帶動(dòng)能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益好、輻射效應(yīng)明顯的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富。

2 鄉(xiāng)村振興背景下松滋市集體土地開發(fā)對策

在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村集體土地開發(fā)利用，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入實(shí)施，農(nóng)村集體土地開發(fā)利用也將不斷走深、走實(shí)，對此，松滋市更應(yīng)該順勢而為、抓住機(jī)遇，在鄉(xiāng)村振興背景下進(jìn)一步規(guī)范和盤活農(nóng)村集體土地資源。

要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)民生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地開發(fā)利用要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位。在開發(fā)利用中，要堅(jiān)持依法辦事，確保農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害；要堅(jiān)持民主決策，嚴(yán)格遵守“四議兩公開”程序要求；要堅(jiān)持民主管理，落實(shí)集體民主決策機(jī)制；要堅(jiān)持民主監(jiān)督，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)農(nóng)村集體土地開發(fā)利用管理[3]。在開發(fā)利用中還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局。

2.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給，以市場需求為導(dǎo)向，加快建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系。1）松滋市要進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等生態(tài)農(nóng)業(yè)，培育壯大特色林果、特色水產(chǎn)、特色瓜果等現(xiàn)代山地高效林業(yè)，構(gòu)建立體種養(yǎng)、復(fù)合經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系[4]。2）要加快推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式，加快推進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品電商平臺建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售和農(nóng)民網(wǎng)上創(chuàng)業(yè)；積極培育新型經(jīng)營主體，大力推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。3）大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值；要大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)和康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，積極探索“旅游+”“生態(tài)+”“文化+”等產(chǎn)業(yè)融合新模式。依托豐富的自然資源，結(jié)合生態(tài)、文化和民俗等資源稟賦，進(jìn)一步開發(fā)旅游資源。

2.2 盤活土地資源

1）盤活宅基地。宅基地是農(nóng)民的“命根子”，但很多村莊內(nèi)的宅基地長期處于閑置狀態(tài)。在鄉(xiāng)村振興背景下，要進(jìn)一步盤活農(nóng)村宅基地資源，在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，對閑置宅基地依法依規(guī)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、置換和開發(fā)，既能讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的紅利，又能有效提高土地利用率。松滋市應(yīng)該積極響應(yīng)國家號召，加大對閑置宅基地的盤活力度。在盤活農(nóng)村宅基地的過程中，可根據(jù)資源稟賦以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為目標(biāo)，積極探索農(nóng)村閑置宅基地盤活利用方式和途徑。

2）盤活閑置建設(shè)用地。在鄉(xiāng)村振興背景下，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度不斷加大和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的快速推進(jìn)，農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地不斷增多。要想加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就要把這些閑置土地開發(fā)利用起來，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。不僅要對閑置和低效利用的建設(shè)用地進(jìn)行分類處置，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，保障鄉(xiāng)村振興用地需求；還要通過土地綜合整治將低效建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為耕地、林地等農(nóng)業(yè)用地，通過綜合整治與生態(tài)修復(fù)提升耕地質(zhì)量，提升農(nóng)田生態(tài)功能，打造集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體。

2.3 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式

1）要積極探索多種形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股企業(yè)或合作社，建立合理的收益分配機(jī)制。要積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集體土地資源與農(nóng)戶家庭資源的有機(jī)結(jié)合。2）產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。在農(nóng)村集體土地開發(fā)利用中應(yīng)以市場需求為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)融合為紐帶，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)。3）要加大對農(nóng)村集體土地開發(fā)利用的政策支持力度，制定并出臺相關(guān)配套政策，通過政策支持引導(dǎo)土地開發(fā)利用，促進(jìn)農(nóng)村集體土地有序開發(fā)利用。積極探索“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率。

2.4 發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，松滋市應(yīng)該抓住機(jī)遇、發(fā)揮優(yōu)勢、順勢而為，以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，深入開展好農(nóng)村集體土地開發(fā)利用工作。1）積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，要以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為契機(jī)，培育一批精品鄉(xiāng)村旅游線路和精品景點(diǎn)景區(qū)。引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依托自有土地、房屋、設(shè)施等資源，培育休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體，大力發(fā)展集種植養(yǎng)殖、科普教育、農(nóng)事體驗(yàn)、餐飲住宿、休閑娛樂于一體的休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，吸引城市居民下鄉(xiāng)消費(fèi)，拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，重點(diǎn)打造一批休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游精品景點(diǎn)景區(qū)。2）建立農(nóng)村集體土地管理信息平臺，及時(shí)更新農(nóng)村集體土地及土地建筑物信息；建立農(nóng)村集體土地交易平臺，對農(nóng)村集體土地交易情況進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理。通過農(nóng)村集體土地管理信息系統(tǒng)與農(nóng)村集體土地交易平臺的聯(lián)動(dòng)，可以提高農(nóng)村集體土地交易的透明度，提升政府部門對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管水平。

2.5 完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

在農(nóng)村集體土地開發(fā)利用的過程中，應(yīng)進(jìn)一步完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中受益。1）充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和監(jiān)督作用。政府應(yīng)在農(nóng)村集體土地開發(fā)利用中為農(nóng)民提供必要的服務(wù)，做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等工作，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)村集體土地開發(fā)利用[5]。2）充分發(fā)揮農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用。農(nóng)民是農(nóng)村集體土地開發(fā)利用的參與者，也是受益者。要通過各種方式調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，通過完善鄉(xiāng)村建設(shè)、管理制度規(guī)范，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織干勁。3）充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。農(nóng)村集體土地開發(fā)利用要遵循市場規(guī)律，以市場需求為導(dǎo)向，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)戶成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接受益者。

3 結(jié)語

綜上所述，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村集體土地開發(fā)利用中的問題也不斷變化，急需國家、地方政府出臺相關(guān)政策法規(guī)予以規(guī)范和引導(dǎo)。應(yīng)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場為方向，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收、增強(qiáng)農(nóng)村集體組織發(fā)展活力、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

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[4] 孫臣.淺談集體土地利用現(xiàn)狀存在的問題及對策[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2016，36（8）：140.

[5] 董娟，周霞，高玉娟.古村落集體土地保護(hù)利用模式研究[J].山西農(nóng)經(jīng)，2015（3）：58-61.

（責(zé)任編輯：張春雨）