化解預算管理一體化下高校預決算差異路徑探析

摘 要：高校實施財政預算管理一體化既是國家加強財政治理現代化的要求，也是高校實現高質量內涵式發展、推進“雙一流”建設的現實要求。但是由于一些內外部因素，高校預決算還存在很多差異。文章通過分析我國高校預決算差異產生的原因，存在的問題，提出化解高校預決算差異的實施路徑：以預算——核算——決算這一財務管理主線為切入點，重點從預算編制、內部管理、特殊業務的財務核算、信息化建設保障方面提出對策，旨在為高校縮小預決算差異，保證預決算管理規范高效提供思路和借鑒。

關鍵詞：高校 預算 決算 差異 一體化

中圖分類號：F230文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）09-060-04

一、引言

預算管理一體化建設是財政部貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，進一步深化預算制度改革做出的重大決策部署。預算管理一體化將高校的預算編報、預算調整、資金支付、決算報告等工作流程連為一個整體，實現對預決算管理有效控制。

但是由于一些主客觀原因，高校預決算存在較大差異，在預決算管理中還存在一些亟待解決的問題，“預算——核算——決算”還未精準銜接。財政預算一體化的實施，政府會計制度的實施，都對高校財務管理提出了新的要求，高校財務管理必須與時俱進，適應新的變革，才能在新形式下實現高質量內涵式發展，促進學校“雙一流”建設。

二、現狀

高校預決算差異是指高校部門預算和部門決算的差異。部門預算是指與財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的國家機關、事業單位、社會團體和其他單位，依據國家有關法律、法規規定及其履行職能需要編制的本部門年度收支計劃。各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成。部門決算是指各部門依據國家有關法律法規規定及其履行職能情況編制，反映部門所有預算收支和結余執行結果及績效等情況的綜合性年度報告，是改進部門預算執行以及編制后續年度部門預算的參考和依據。與本級政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的高校均需上報部門預算和部門決算報告。

（一）差異情況

在實際工作中，部門預算、部門決算存在一定差異。本文根據2021年各高校部門預算和部門決算公開信息，選取了5所教育部直屬高校和5所部省合建高校為例進行分析。

（二）研究的必要性

無論是教育部直屬高校，還是部省合建高校，其財務管理水平在全國高校中應是居于前列的，但其中部分高校仍存在較大的預決算差異。

近年來，隨著黨和國家對治理體系和治理能力現代化的要求，各項面對高校的財政檢查、審計包括巡視檢查，都在著力查找共性問題、反復發生的問題，對財務方面的問題尤為重視。預決算差異究竟是合理差異，還是存在管理中的疏漏之處，高校必須做好綜合分析、堵塞漏洞、完善制度。同時，預算管理、核算管理、決算管理均是高校財務管理的重中之重，任何異常都不可忽視。高校應從預決算差異著手分析研究，查找問題根源，解決共性問題和深層次問題，為學校完善財務管理體系、提高財務管理能力，推動高質量發展提供動力。

三、原因分析

預決算差異=部門決算數-部門預算數。部門決算數是確定的，而部門預算通常有兩種口徑，一是年初預算數；二是年初預算數+調整預算數。目前，對于預決算差異的內容，尚無官方公開文件的說明。由于用年初預算數與決算數比較，才更能完整、全面、準確地衡量預算與決算的差異。因此，本文在分析預決算差異時主要利用年初預算數與決算數的差異。預決算差異根據成因，具體分為以下三部分：上報差異、調整差異、執行差異，要從高校共性問題中進行分析。

（一）上報差異

部門預算收入項上報不全，重納入財政管理的收入上報，輕實有資金賬戶管理的收入上報。根據高等學校財務制度規定，高校收入包括六項：財政補助收入（或稱財政撥款收入），事業收入（含教育事業收入和科研事業收入）、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入、其他收入。其中財政補助收入和教育事業收入納入財政預算一體化系統管理。

1.高校在部門預算收入上報中，通常包括財政撥款收入、事業收入、其他收入。財政撥款收入上報包括本級財政安排一般公共預算收入、政府性基金預算收入。事業收入中，高校注重上報教育事業收入，對科研事業收入上報不夠重視，部分高校未上報科研事業收入或上報依據不充分，導致與實際數差異極大。其他收入中，除了上報高等學校財務制度規定的投資收益、利息收入、捐贈收入等外，因“上級補助收入”“附屬單位上繳收入”這兩項未在部門預算表中單獨列示，如果高校有此兩項收入的話，原本可合并列入其他收入，但實際上部分高校并未上報。經營收入中，也有部分高校實際上有收入，但并未上報。

2.高校部門決算收入中，高等學校財務制度規定的六項收入，財政補助收入，事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入、其他收入是全部都包括的。

由此可見，部分高校部門預算收入上報不夠全面完整，是造成預決算差異的一個重要原因。

（二）調整差異

部門預算為年初預算數，部門決算含年中調整數。各高校在門戶網站公開的部門預算數據，全部為年初預算數。如前所述，除了年初預算，高校實際還存在年中調整預算數。本文所分析預決算差異，均采用部門預算年初預算數與部門決算對比。一是因年初預算數是財政部門在本級人民代表大會上報告并經過審查批準的當年預算數。而調整預算數是年中在預算執行過程中，根據實際需要對預算進行的調整，已經成為預算執行的一部分，用調整預算數與部門決算數對比并不能全面準確地反映預算與決算的差異。二是因高校官網對外公開的部門預算數為年初預算數，調整預算數并不會單獨披露。三是把調整預算數作為差異的一部分，列為預算調整差異，能再多一個維度衡量預決算差異，分析其可改進之處。

從前面10所高校預決算差異情況分析表可知，部分高校的差異很大，其中重要原因之一就是有年中調整追加預算。目前高校很多資金都是年中才分配下達的，尤其是專項資金，包括學科建設經費、人才引育經費、基本建設經費、科研項目經費等。由于年中追加了較多的經費，所以部門預算年初數與部門決算數存在較大差異。

（三）執行差異

1.收入增減。高校如果能夠依法合規增加收入，是可以大力提倡的。而如果收入減少，造成預算收入未實現，會對高校產生很大的不利影響。影響事業收入增加的因素：招生規模擴大、收費標準提高、科學研究能力、對外服務能力提升等；影響事業收入減少的因素：學生未按時繳費、對外服務能力下降等。影響上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入增加的因素：上級單位增加投入、附屬單位收入和經營單位利潤增加，上交學校的部分也增加等，影響這些收入減少的因素則相反。影響其他收入增減的因素：投資收益情況、利息收入、捐贈收入籌集情況等。如A高校部門預算中，利息收入按上年實際數預計，不足1000萬元，后銀行賬戶實施對外招標，當年增加利息收入1000余萬元。財政撥款收入的增減，算作預算調整差異，不算預算執行差異。此外，收入還受一些不可抗力影響，如新冠疫情，線上教學退學生公寓費等。

2.支出增減。（1）超支。高校很多基建、維修項目存在超概算現象；聘用人員越來越多，人員經費支出相應增加；國家或本省出臺某項經費政策，要求高校負擔一定的比例；或財政下達某專項經費，要求學校按比例安排配套經費：不可抗力;新冠疫情導致抗疫支出大幅度增加。（2）節支。由于主觀努力，通過加強內部管理，厲行節約，提高支出效率，壓減支出規模產生的支出減少;由于某項工作任務取消，如新冠疫情導致出國、會議、培訓減少或取消，相應經費不再支出。

3.部門經濟科目差異。高校對于部門經濟科目，用得較多的有工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助支出、債務利息及費用支出、資本性支出等幾個類級科目，每個類級科目下又有若干個款級科目。

以財政預算一體化中的預算項目為例，財政下達的每條預算都有部門經濟科目，資金支付時按這些經濟科目進行支出。但在實際工作中，由于高校的預算經費類型多，涉及人員多、項目多，執行中經濟科目肯定會有一些改變，學校為提高資金使用績效，統籌調整經費時也會造成改變。

按照財政部門規定，預算執行中，在部門預算限額以內，涉及部門支出經濟分類“類”“款”科目變化的，財政定期給學校進行調劑。有了這一途徑，高校在每年12月上旬之前，部門經濟科目方面都可以順利執行，但到了12月中下旬，時間緊，業務量大，為了完成預算執行進度，部門經濟科目不一致的時候，有時來不及調劑就支付了。如在高校財務賬務系統中，實際屬于對個人和家庭補助支出，但財政預算一體化系統中對個人和家庭補助支出的預算用完了，就從工資福利支出的預算中支付，或者差旅費的預算用完了，就用培訓費的預算支付。最終造成決算取數不一致，形成預決算差異。

（四）內部核算差異

現代高校的五大職能是人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承創新和國際交流合作。要履行好這些職能，高校要建立與一般行政事業單位不同的、更為全面的會計核算體系。

一般行政事業單位會計核算只有科目體系，高校會計核算則有兩大體系，即科目體系和項目體系。科目體系包括會計科目、功能科目、經濟科目；項目體系包括部門和項目。高校在科目核算的同時要同步進行項目核算，才能滿足高校復雜的業務核算需求。往往一筆撥款或收入，高校要對應若干個項目來核算。

高校會計核算中，常見的造成預決算差異的業務有：提取科研管理費、內部轉賬等。

1.提取科研管理費。高校科研經費包含直接費用和間接費用，間接費用中包含水、電等消耗和日常科研管理支出，統稱科研管理費。下面以A高校為例，說明提取科研管理費的業務對預決算差異的影響。高校科研項目經費按來源分為：本級財政直接下撥的縱向科研經費、非本級財政下撥的縱向科研經費、橫向科研項目經費。三類科研經費高校每年都能收到多筆，此處簡化為5筆舉例說明。

科研經費到賬，高校立項撥款后：

5筆科研經費預算對應學校75個科研課題項目，每個科研課題單獨立項，專款專用。涉及45個部門（去掉重復出現的部門，實際涉及25個部門）。

高校按5%提取科研管理費后：

由于財政的3條預算分別用了3個不同的功能科目，所以高校提取的科研管理費也設立了3個不同的項目。

科研管理費用于彌補項目所屬單位的水電費消耗支出，故這5個項目的科研管理費由25個部門共同使用。又因5個項目的功能科目不同，重復的部門不能合并，還是得按45筆資金使用來核算。

高校安排相關部門使用科研管理費（理論上）：

理論上，如果想分清每一個部門使用科研管理費的情況，需要再設立45個科研管理費項目。

這還只是按收到5筆科研經費來舉例的，實際上每年本級財政下撥少則十幾筆，多則幾十、上百筆，非本級財政和橫向經費成百上千，甚至上萬筆。本級財政的資金在預算管理一體化化系統中核算，非本級財政和橫向資金在實有資金戶核算。高校核算的難點在于本級財政科研資金的核算，因為每一筆預算都是單列的，而且每年都有新增的，如果要把科研管理費也完全分清核算，涉及的項目就更多了。

實際工作中，對于科研管理費，沒有高校會耗費大量的時間和人力分得這么細來核算。通常的做法有三種：一是混到其他相近項目中統一核算，二是年終一次性支完，三是一直保留在提取的那個科研管理費項目中。但無論是哪種做法，只要沒有分項目核算，資金支付是無法完全和下撥經費的預算一一準確對應的。

無論哪類科研項目，從提取科研管理費的那一刻起，從預算的角度講，在該科研項目的賬務中就已經算是支出了，但資金支付不同步，最終資金支付時因無法準確對應項目，導致支付不準確，所以決算的依據不準確，造成預決算出現差異。

2.內部轉賬。高校內部轉賬是指學校內部各單位之間由于發生經濟業務往來而需要劃轉相應經費的事項。包括網絡費、測試費、版面費、水電費、社會保險繳費等。內部轉賬業務引起預決算差異的原因與提取科研管理費的原因類似，均是由于預算劃轉的賬務與資金支付不同步引起的，但比科研經費更為復雜。發生內部轉賬業務時，學校內部預算進行了劃轉，但并未支付資金。轉出的項目類別眾多，按資金來源分有：財政撥款類項目、上級補助類項目、教育事業類項目、科研事業類項目等；轉入的類別則包括右面幾項。示意圖如下：

通常高校不會按類別和用途分別設立轉入項目，而是按用途設立轉入項目，不論轉來的資金是什么類別，都轉入同一個專門用途的項目中，導致在資金支付時，分不清到底該用哪一條預算，極易出現混亂和交叉，最終導致決算的依據不準確，造成預決算出現差異。

四、解決路徑

高校化解預決算差異的目標：在合理范圍內降低預決算差異，而非徹底消除預決算差異。對于不同的影響因素要區別對待，理性認識客觀因素，主動化解不合理因素，鼓勵支持增收節支因素。

（一）預算編制方面

預算編制準確，才能很好地執行，預算執行得好，則有利于減少預決算差異。

預算編制總原則：科學規范、積極穩妥、統籌兼顧，收支平衡，勤儉節約、講求績效。

1.收入預算。收入預算編制原則：實事求是，科學預測，做到依法組織收入，應收盡收。高校的所有收入要全部編入預算中，收入預算要報全、報實，未納入預算的收入不得安排支出。

報全：納入財政管理的收入要上報，實有資金賬戶管理的收入也要全部上報。收入預算包括：財政撥款收入、事業收入（教育事業收入、科研事業收入）、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入、其他收入（投資收益、利息收入、捐贈收入）的全部收入內容。

部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成。因此，有附屬單位的高校，如附屬醫院、附屬幼兒園等附屬單位的高校，也要上報附屬單位的收入。

報實：高校上報預算收入要結合歷年收入情況和當年收入增減變動因素逐項核定。做到依法合規、積極穩妥、全面完整，實事求是。

2.支出預算。支出預算編制原則：統籌兼顧，收支平衡，保障重點，厲行節約。（1）支出預算依據要充分。支出預算的編制，要與學校發展規劃及部門職能、工作計劃相結合。支出預算的編制，有文件依據、定額標準的，要嚴格執行文件依據、定額標準，不得超標準編制預算。項目支出預算、政策采購預算等要進行可行性調研或論證。（2）采用零基預算與滾動預算相結合的方式編制支出預算。零基預算是以零為起點，從實際需要出發分析預算期經濟活動的合理性來編制預算。滾動預算，是根據上年預算執行情況和新的預測結果，對原有的預算方案進行調整和補充，逐年滾動，持續推進。高校的基本支出，包括人員經費、日常運行經費等采用零基預算法，可以不受以前年度影響，預算編制更貼近現實需要。高校的項目支出，包括學科建設經費、人才引育經費等可采用滾動預算法。有利于高校結合發展戰略方向，有側重的使用資金，實現合理分配、適當激勵的目標。（3）以績效評價結果為導向安排預算。把績效評價結果作為年度經費預算安排的重要參考指標：對績效評價優秀的項目優先安排；對于績效評價良好的項目，提出整改要求；對于績效評價一般的項目，暫緩經費預算安排；對于績效評價較差的項目，停止經費預算安排。

（二）內部管理方面

1.加強制度建設，從源頭上控制不合理超支，如：定崗定編，杜絕隨意聘用人員；加強投資決策的科學性、公正性和公開性；控制基建項目建設成本的支出范圍和標準；加強全面預算績效管理，強化內部審計等。

2.高校的財務管理辦法、專項資金管理辦法、預算管理辦法、結轉結余資金管理辦法、預算執行進度管理辦法等規章制度和內部管理體制，必須及時更新，和財政政策保持一致。例如：A高校給各部門安排的包干經費，為鼓勵厲行節約，實行“超支不補，結余留用”的結轉政策。包干經費原本用財政撥款基本經費安排，但因財政撥款基本經費當年應全部支出，不予結轉，故改為用事業收入安排，年底結余可以結轉，與財政的結轉結余政策一致。降低了預決算出現差異的可能性。

（三）內部核算方面

1.提取科研管理費。從若干個賬務項目中提取出來科研管理費，列兩個項目：一個財政撥款項目，一個實有資金戶項目，年底收回學校統籌。提取科研管理費的摘要里，屬于財政撥款項目的寫清楚財政預算文號，屬于非財政撥款項目的寫清楚資金來源。對于彌補水電費消耗的部分，學校支水電費時，通常是后勤部門統一交納的（校內各部門應自行負擔的部分，由后勤部門定期向各部門收取，內部轉賬）。后勤部門用自己的財務項目做水電費支出，對應的資金先支財政一體化系統中的預算項目，支付時按提取科研管理費時的摘要中所列預算項目逐筆支付，全部支完財政一體化系統中的預算項目資金后再支實有資金戶資金。這樣就能保證財政撥款預算項目的資金支出數，與賬務系統的預算支出數一致，從而消除預決算差異。原本應按比例下撥給項目承擔單位的部分，用學校自有資金安排，每個部門只設一個項目，不必按資金來源和功能科目區分，且每年都可以延用。

2.內部轉賬。高校目前主要有網絡費、測試費、版面費、水電費、社會保險繳費等內部轉賬業務。以網絡費為例：在網絡中心按資金來源設立三個項目，財政撥款項目、財政專戶項目、實有資金戶項目，只能用于轉入和支付網絡費。轉入的摘要里寫清楚財政預算文號或資金來源。哪一類支出項目的轉入都要對應好該類收入項目的類別，不能交叉。網絡中心支網絡費時，會計做賬先用財政撥款項目、其次用財政專戶項目、最后用實有資金戶項目，出納支付按轉入時的財政預算文號和資金來源逐筆支付。其他幾項內部轉賬參照網絡費辦理，就可有效地保證財政預算一體化系統的資金支出數，與賬務系統的預算支出數一致，從而消除預決算差異。

（四）信息化建設方面

財政預算一體化改革以后，高校通過信息化建設形成“預算→核算→決算”三算一體的財務鏈條，核算又包括收入系統、報賬系統、薪酬系統、支付系統四個部分。高校信息化建設必須做好頂層設計，將各項業務納入一體，無縫銜接，精細化管理。

預算管理方面。校內各部門利用預算管理系統，實現精細化上報，建立項目庫，預算批復后自動下撥經費，定期進行預算執行進度分析。

財務核算方面。收入系統：通過微信、企業微信平臺隨時隨地繳費，銀聯、微信、支付寶繳費通道任意選擇，自動開具電子票據、生成各類收入報表。報賬系統：將相關政策、制度、標準嵌入系統，智能識別票據真偽，提高財務管理效率，強化內部控制。支付系統：財政預算一體化系統、銀聯系統全部打通，實現自動支付；支付信息自動校驗；自動完成多個賬戶對賬工作。薪酬核算系統：工資核算完成后，按照會計科目、功能科目、經濟科目、財政預算直接生成會計憑證。與個稅申報系統連接，實現個稅核算精準無差異。年終獎自助選擇發放方式，為教職工節省稅務支出。決算報表系統：自動結轉賬務，生成決算報表，自助編制各類專項報表、審計報表等。

此外，與資產系統對接，保持固定資產實物賬與財務賬一致，為計提折舊提供基礎。與采購管理平臺對接，實現采購一體化。與師生信息平臺對接，確保人員信息及時更新。

完善的信息化系統保障高校財務工作準確、高效地進行，保障“預算→核算→決算”三算一體，緊密銜接，從而減少預決算差異。

五、結語

高校實現預算管理一體化，實現預決算有效銜接是財政治理現代化的一項要求，也是高校提升財務管理水平的要求，高校必須緊緊抓住預算——核算——決算這一財務管理主線，尋找形成預決算差異共性問題的深層次原因，著力解決不合理預決算差異，為學校完善財務管理體系、提高財務管理能力，推動高質量發展提供動力，為學校“雙一流”建設提供支持和保障。

［本文為山西省教育廳專項：2021財務管理水平提升。］

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