“十四五”加強安徽省科技創新政策“鏈條化”的對策研究

鄒俊 宋曼晴

摘 要：科技創新是一個國家經濟發展的根本動力，新發展格局下如何通過政策鏈設計有效促進科技創新的方法是各地政府高度重視的重大現實問題。本文從政策主體、政策內容等角度對安徽省近五年科技創新政策“鏈條化”的現狀進行了系統性分析;進而剖析安徽科技創新政策鏈完善程度、政策制定主體協同情況、政策鏈運行效能以及政策鏈存在的“缺鏈”“斷鏈”等問題;最后，結合安徽的現實情況提出了“十四五”加強安徽省科技創新政策“鏈條化”的相關對策建議。

關鍵詞：科技創新;政策鏈;績效

黨的二十大報告指出“完善科技創新體系，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。”當前安徽省正處于科技創新發展的戰略機遇期，《安徽省“十四五”科技創新規劃》進一步明確了未來五年科技創新高質量發展的重點方向、重要舉措和重大任務。科技創新政策鏈是政府基于創新活動要素，政策鏈之間存在著相互依存的邏輯關系，有利于實現政策的完整性和連貫性。雷鳴、周國華和馮天久（2012）[1]提出為了解決科技與經濟“兩張皮”現象，政府在進行管理時要樹立鏈條式思維，完善科技管理體制，完善缺位、錯位的政策法規、服務中介。唐欣等人（2020）[2]基于政策鏈—創新鏈—產業鏈—價值鏈的互動視角，評價軍民融合產業協調發展水平，從四個角度梳理政府的政策鏈，分別是軍民融合投資政策完善度、軍民融合法規政策執行水平、政府支持協同創新研發投入金額、政府研發投入金額占財政支出總額比率。賀艷和李中（2021）[3]基于科技成果轉化難題的視角，探討政策鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈和產業鏈的融合發展。地方政府應結合自身特點統籌相關政策及配套措施，以建設科技創新平臺等暢通科技成果轉化的政策鏈。陳雄輝和陳銘聰（2021）[4]等人對創新鏈、產業鏈、金融鏈、政策鏈之間的融合發展進行分析，認為政策鏈是根據科技創新發展的規律，為了提升企業和區域創新的能力，制定并實施的一系列相互配合、支撐的政策體系，按照性質劃分可分為研發、財稅、信貸、人才、環境政策等。盛朝訊（2022）[5]提出全球產業發展競爭已經進入“鏈時代”，分析了全球范圍內產業政策和產業鏈政策，認為要加緊推動產業政策向產業鏈政策轉化，產業鏈政策是從產業鏈視角出臺的政策，要具備鏈式思維，從某一環節、產品到整個產業鏈優化升級的政策支持。面對新時代新要求，科技創新能力的提升有利于激發原始創新動力，促進安徽加快創新驅動高發展步伐。因此，安徽省科技創新政策鏈的研究對于科技創新能力的提升以及經濟社會的發展，有重要的理論意義和現實意義。

一、安徽省科技創新政策“鏈條化”的現狀

（一）安徽省科技創新政策總體情況

利用北大法寶政策數據庫對2017—2022年以來安徽省出臺的科技創新政策進行檢索，對科技創新政策樣本進行處理，檢索出51項科技創新政策文本。安徽省始終把科技創新擺在發展全局的核心位置，堅定下好創新“先手棋”，各部門共計出臺51項科技創新重要政策，逐步形成具有安徽特色的科技創新政策體系，技術和產業、金融和資本、平臺和企業、制度和政策四大創新支撐體系也正加快構建。2014年初，省政府辦公廳印發了《實施創新驅動發展戰略進一步加快創新型省份建設配套文件的通知》，簡稱“1+6”政策，2015年修改完善為“1+8”政策，2017年修改完善為“1+10”政策，形成覆蓋創新驅動發展全鏈條政策體系。

（二）安徽省科技創新政策制定主體協同分析

安徽省自2017—2022年頒布的各項政策中，涉及安徽省人民政府、安徽省科技廳、安徽省財政廳等16家頒布主體。單獨頒發政策占比為77.1%，其中安徽省政府辦公廳單獨頒發16項，安徽省科技廳單獨頒發7項，在單獨頒發政策主體中占主導地位。在聯合頒布的政策主體中，安徽省財政廳參與的有7項，安徽省科技廳參與的有7項，是主要的聯合頒布主體。從政策制定主體協同性分析的過程中，可以得出安徽省科技創新存在政策主體單獨頒發的比例較高，發文政策主體太過集中，協同程度較低等情況。科技創新政策制定主體單獨頒發政策的情況嚴重，會導致科技創新政策鏈難以銜接，執行力度下降。例如在科技創新人才政策方面需要與人社廳配合，但在實際政策頒布過程中，人社廳參與的政策數量僅為3項。

（三）安徽省科技創新政策文本內容分析

1. 科技投入政策

科技投入政策是指支持科技創新的基礎研究、技術研究開發等促進科技創新發展的資金支持。安徽省科技投入政策包括自然科學基金、企業創新經費、科技發展資金、科技機構運行經費等，目前由安徽省科技廳和安徽省財政廳、安徽省國資委單獨或聯合制定出臺了《安徽省科技重大專項項目管理辦法》《安徽省科技成果轉化引導基金投資管理暫行辦法》《安徽省中央引導地方科技發展資金管理實施細則》《安徽省自然科學基金管理辦法（修訂）》《安徽省科技成果轉化引導基金項目庫管理辦法（試行）》《安徽省省屬企業科技創新專項資金管理辦法（暫行）》《安徽省支持科技創新若干政策專項資金管理辦法》等相關政策，其惠及范圍集中在企業研發、科技成果轉化等服務體系建設的資金支持，對省內科技項目、承擔國家重大專項、研發項目的單位投入和獎勵。此外安徽省出臺實施全國首個創新型省份建設促進條例，推行科研項目經費“包干制”試點。

2. 安徽省科技人才政策

科技創新人才政策是指政府為了滿足科技創新活動的需要，對科技人才進行的培養、開發、利用等措施。安徽省把扶持高層次科技人才團隊在皖創新創業作為建設創新型省份、實施創新驅動發展戰略的重要舉措。因此近年來，安徽省出臺了多項科技創新人才政策，從政策補貼、綠色通道、創新創業、人才服務等方面予以支持，目前共發布了《降低企業引進高科技人才成本實施細則》《關于合肥綜合性國家科學中心建設人才工作的意見（試行）》《安徽省扶持高層次科技人才團隊在皖創新創業實施細則（修訂）》《關于實施新時代“江淮英才計劃”全面夯實創新發展人才基礎的若干意見》《“創業江淮”行動計劃（2021—2025）》《安徽省關于建立引進海外高層次和繼續緊缺人才職稱評審綠色通道的指導意見》《安徽省推進科技特派員創新創業五年行動（2020—2025年）》7項相關政策，涵蓋了人才引進政策、人才創業政策、人才使用管理政策，但是可以發現安徽省人才流動和人才培養方面缺乏相關政策支持，并且在科技創新人才引進后的服務保障方面，存在政策不配套問題。

3. 安徽省科技創新稅收政策

科技創新稅收政策是指鼓勵和促進企業科技創新創業的各種稅收優惠政策。安徽省共出臺了《關于加快建設制度和政策創新體系的實施意見》《安徽省人民政府關于印發支持機器人產業發展若干政策的通知》《安徽省扶持高層次科技人才團隊在皖創新創業實施細則（修訂）》《安徽省稅務系統辦稅服務十項制度》4項服務于科技創新活動的稅收優惠政策，涉及個人所得稅、企業研發費用加減扣除、特定領域企業的稅收優惠、以及稅收的服務政策等。安徽省以執行國家稅務總局和中央的稅收優惠條款為主，目前服務于科技創新的稅收政策分散，主要分布在稅收實體法中的零散條款和國家稅務總局、安徽省稅務局相關制度中。

4. 企業創新政策

企業創新政策是為了激發科技型企業創新的積極性，解決企業在科技創新過程發展中所遇到的困難和問題而出臺的政策措施。安徽省科技企業創新政策主要針對科技型初創企業、民營企業、高新企業、專精特新中小企業，圍繞企業培育、研發獎補、融資支持、成果轉化、人才引進，出臺了《關于支持民營科技企業創新發展的實施意見》《安徽省高新技術企業加速成長行動實施方案》《支持科技型初創企業發展若干政策》《支持中國聲谷創新發展若干政策》《中國聲谷創新發展三年行動計劃（2021—2023年）》《安徽省專精特新中小企業倍增行動方案》等相關針對性的政策支持。特別是2022年出臺了專門針對專精特新中小企業的政策安排，對于科技創新效能的提高大有裨益。但企業創新政策對不同生命周期企業支持存在偏差，對成熟期企業支持偏多。

5. 安徽省科技成果轉化政策

科技成果轉化政策是指促進科技成果轉化的資金投入、產學研合作、平臺建設等方面的政策支持，是科技成果轉化順利實施的保障。安徽省采取對企業、科研院所的科技成果轉化給予不同程度的獎補，引導產學研合作，建立科技成果轉化服務體系，鼓勵科研院所建立科技成果轉化平臺等政策措施。從2017年《安徽省促進科技成果轉化實施細則（修訂）》到2018年《安徽省促進科技成果轉化行動方案》，再到2022年《安徽省“十四五”規劃》，都大大增加了高校、科研院所與企業的聯合研發，加強科技成果轉化以及創新孵化等政策的鏈條化建設。

二、安徽省科技創新政策“鏈條化”欠缺的原因分析

（一）科技創新政策“鏈條化”效能不足

1. 政策鏈缺乏頂層設計

通過對安徽省科技創新政策鏈梳理過程中可以發現，在制定政策過程中，其未將政策鏈看作是相互影響的有機整體，雖然在科技投入、人才、稅收、企業創新、成果轉化、知識產權都出臺了相應的政策支持，但政策之間的協同度并沒有提高，這導致科技創新政策鏈在實際運行中“鏈條化”效能不足。比如安徽省科技投入持續增加，甚至在中部地區保持第一，但是在論文、專利數量等科技產出卻未達到相應的水平。

2. 缺乏從科技研發到產業發展的完整科技創新活動

企業在市場逐利的追求下主要以實用性、盈利性的創新研究為主，而作為技術創新的供給方和接受方，政策鏈在對接到企業科技創新過程中，出現政策鏈黏合性不強甚至政策的缺鏈，尚未貫通從科技研發到產業發展的完整創新活動。如政府用研發加計扣除等政策激發企業科技創新的活力，但是研發過程中的儀器和設備等基礎設施投入不夠，并且在科技成果轉化中也存在融資難、人才需求得不到滿足等問題，導致企業在科技創新重要環節上運行效率不高，成為持續創新的掣肘。

3. 缺乏對科技創新政策鏈的監督機制，科技創新監督制度不完善

2019年安徽省人民政府辦公廳發布《關于對真抓實干成效明顯地方進一步加大激勵支持力度》的通知，主要采取相關激勵措施支持政策落實，缺少政策執行不力的懲罰機制。2022年1月《安徽省政府督查工作實施辦法》才正式實施，并且安徽省委、省政府督察辦開展的政策落實督查中，多以臨時督查政策落實情況、聽取有關部門的匯報為主，監督手段比較單一，對科技投入的創新項目和資金使用監督不足，對重點激勵的科技創新主體和科研團隊的評估較少。

（二）科技創新政策鏈不完善

1. 人才政策缺乏配套保障措施

目前的人才政策比較重視人才和國內外創業團隊的引進，但留住人才的配套保障措施、激勵培養政策沒有及時跟上。比如：在人才引進后住房、子女入學、伴侶工作等方面存在政策不到位，難以解決引進人才的后顧之憂。政策偏向強調引進國內外高層次人才，對現有人才的開發利用缺乏足夠的重視和政策引導，對省內高校畢業生的就業去向關注度不高，導致安徽省各個高校的畢業生大量流入長三角及其他地區。這些都反映出安徽省人才引進存在頂層設計全，但底層配套不足的現象，在2021年發布的《中國區域科技創新評價報告》中，安徽省關于人均指標上落后于全國其他地區。

2. 科技創新成果轉化政策不完善

安徽省人民政府辦公廳在2017年出臺的《關于在全省企業中開展“四送一服”雙千工程的實施方案》提出引導高校、科研院所和企業有效對接，有針對性地促進科技成果與企業需求有效對接，推進產學研合作。不難發現政策支持主要著眼于科技創新成果產出后的轉化，在研發投入前未充分考慮科研后的成果何去何從。政府也缺少對現有科教資源、成果轉化的調查研究，很多科技成果在源頭上就缺乏市場轉化的基礎，導致大量科技資金投入到科研院所、高等院校的基礎研究后，產出的科技創新成果難以轉化，造成了資源的浪費和研究成果的擱置。

（三）科技創新政策制定主體協同性薄弱

1. 科技創新政策制定主體協同性欠缺

科技創新政策鏈的合理安排和有效銜接需要政府各部門之間的協調和合作，只有在科技創新政策制定中各部門形成合力共同制定政策，才能有效避免政出多門、政策鏈運行的斷裂。在科技創新發展中，區域科技創新政策頒布主體會涉及省政府、科技廳、財政廳、人社局、發改委等部門。但從安徽省科技創新政策發布的參與部門主體來看，頒布的政策主要集中在安徽省人民政府辦公廳、安徽省科技廳和安徽省財政廳，多年來一直由安徽省政府、科技廳獨立頒布政策為主，協同程度較低。

2. 政策制定主體“各自為政”，政策重疊和資源浪費嚴重

科技創新政策涉及科技創新活動的各個階段，安徽省政府辦公廳、財政廳、科技廳、人社局等各自從分管領域出臺政策，雖然政策制定在宏觀目標上都致力于安徽省科技創新水平和能力的提高，但是政府各部門按照職能領域分工，在實際運作中又缺少統一協調的共享和溝通交流機制，導致各政策主體各自為政，造成政策出發點和政策目標的差異。而這種政策目標存在的沖突，會影響安徽省科技創新政策鏈布局的總體協調，造成政策惠及企業時出現支持重復和資源浪費。

（四）科技創新環境有待優化

1. 科技創新政策服務不足

目前安徽省共出臺了兩項政策支持科技創新服務，即《安徽省推進科技特派員創新創業五年行動計劃（2020—2025年）》《關于在全省企業中開展“四送一服”雙千工程的實施方案》，主要是向企業提供“科技專員”技術服務和“送新發展理念、送創新項目、送生產要素、送支持政策”。科技創新政策鏈的運行缺少專門的政策服務平臺和政策宣講團隊，導致政策咨詢、培訓、服務等不完善。企業在實際科技創新過程中，由于缺少政策服務、咨詢等專業指導，出現了政府政策頒布后，企業存在不知情或不知如何申報等問題，以至于政策紅利惠及企業時存在時間的滯后性和手續復雜性。

2. 科技創新政策宣傳不足

政策宣傳渠道不豐富，未充分結合現代化新媒體手段，對科技創新政策的宣傳主要以政府官網發布和相關媒體報道為主。在實際科技創新政策鏈運行中，科技創新主體由于參與政策制定和執行的有限，政府和科技創新主體間存在信息不對稱和滯后性的問題，并且企業、高校、科研院所等科技創新主體對科技創新政策鏈的需求不同，對政策宣傳的針對性也有了多元化的要求，導致“酒香也怕巷子深”，好政策并沒有發揮好的政策效用。

三、“十四五”加強安徽省科技創新政策“鏈條化”的對策

（一）完善科技創新政策鏈各環節的銜接

1. 政府要突破傳統創新思維，樹立政策設計的“鏈式思維”

“十四五”安徽科技創新政策要以整體性和協同性作為政策制定的出發點，考慮科技創新過程中所需的基礎研究、技術創新、人才引進、招商引資、稅收優惠等政策關聯性，圍繞科技創新活動不同環節和企業需求制定相契合的政策。其次統籌內外部資源，考慮創新鏈上的節點，集中力量加速構建政策鏈條，形成以科技投入政策激發基礎研究;稅收政策降低企業創新成本，激勵企業加大創新投入;高科技人才政策促進原始技術創新;科技成果轉化政策支持科技成果走向市場化;知識產權保護政策營造有利的創新環境。

2. 加強政策儲備

“十四五”安徽省在針對未來創新的政策引導有待加強，政策出臺往往是新興技術進入市場之后才制定，但在科技創新發展高速的今天，新領域新興技術層出不窮，政府需要具有戰略性思維和長遠的眼光，洞察科技創新的方向，以科技創新主體的需求和解決科技創新難題為出發點，加強政策儲備，制定科技創新前沿的政策，完善科技創新支撐體系，從而打通政策鏈條。同時建立高水平、多層次智庫，吸納來自企業、高校、科研院所的精英，廣開思路聽取各方建議，服務科技創新政策的制定與完善重大決策。

3. 完善科技創新政策監督機制

科技創新政策鏈效能的實現，并不是單項政策得到落實執行的結果，只有綜合科技創新政策鏈各環節的資源，才能促進政策鏈的穩固運行。因此，在“十四五”期間，要建立政策鏈制定和執行的監督機制，借鑒國內外政策監督的有益做法，完善監督制度，不僅要對政策落實給予激勵更要約束政策執行不力的行為;另外還要形成有規律性的政策督查，克服形式主義作風，完善對政策鏈全過程的監督，保障政策合力發揮“鏈條化”的聯動效能。

（二）強化科技創新政策鏈

1. 完善科技人才配套政策，健全人才保障服務機制

“十四五”期間要著力完善科技人才在職務晉升、未來發展等激勵制度，關注所引進高層次人才的住房、子女讀書、戶籍、住房等需求，形成人才引進、人才流動、人才激勵、人才保障的配套措施，為人才扎根提供更多的便利。重視本省現有人才和高校生源的培養，建設人才培育基地，充分利用中國科學技術大學、安徽大學、合肥工業大學等高等院校和培訓單位，打造熟悉科技創新、項目管理、知識產權等領域的專業人才隊伍，提升科技創新活動的人才水平。

2. 優化科技成果轉化機制

在政策導向上推進產學研緊密結合，增強科技成果的可操作性和實用性，尤其要突出“產”即市場中企業的主體地位。充分利用中國科學技術大學、中國科學院合肥物質科學研究院等高等院校和科研機構資歷，暢通與企業之間科技成果供需信息交流渠道，鼓勵企業和科研院所、高等院校聯合攻關。不僅要讓高等院校、科研院所在科技成果產出后與企業進行合作，更要構建在科研前訂單式研發的成果轉化機制。構建政府也要發揮引導作用，調查研究現有的科教資源、成果轉化等情況，出臺配套政策激活這些資源，使科技研發和市場需求精準對接，真正實現“科創飛地”。

（三）加強科技創新政策主體間的協同合作

1. 完善科技創新政策主體的統籌協調機制

明晰科技創新部門主體的責任內容，破除各部門政策制定過程中的分割問題，確保不同視角出發的科技創新政策目標的統一性，避免出現政策重復支持等問題。安徽省科技廳作為科技創新發展的主管部門，應起到統籌的作用，加強同省財政廳、發改委、稅務局等政策制定部門的協作，落實省政府有關科技創新發展的政策與規劃，出臺微觀層面的配套政策和實施細則。

2. 在政策制定和執行的過程中，建立供跨部門協調的信息共享平臺

加強政府各部門之間的協調和交流，促進各部門之間的橫向協作，打破職能分工的壁壘，充分聽取各方面的意見。統籌科技投入、人才建設、成果轉化、稅收政策支持、企業創新等多領域發展特點和現狀，形成多部門高度協同、高效運行的政策鏈體制機制，使科技創新政策制定和執行部門的協作趨于常態化。從而凝聚科技創新政策合力，發揮政策“組合拳”優勢。

（四）優化科技創新環境

1. 利用現代技術，豐富科技創新服務內容和手段

“十四五”根據科技創新戰略規劃以及利用大數據、互聯網等現代科技手段建立科技創新服務平臺，培育科技創新中介服務組織，專門負責促進省內科技創新活動，從企業創新到研發投入再到產品生產全過程提供科技創新服務。并通過編制政策操作指南，簡化企業項目申報、資金申請、融資支持的繁雜手續，打通政策鏈服務的堵點和盲點，實現政策找人、一鍵申報。可以借鑒浙江省科技領域“最多跑一次”的改革，實現100%科技服務事項網上辦理、100%打通科技信息孤島、100%科技信息資源共享等。

2. 政府要增加政策宣傳的渠道建設

不僅要在政府官網發布，還要結合新媒體進行宣傳，使科技創新主體可以更好地獲取政策信息，避免因信息不對稱造成政策資源的浪費。政府也可以組建政策解讀隊伍，針對不同創新主體給予有針對性的宣傳，并且政府要始終堅持“用戶思維”，深入企業調研、溝通，了解科技創新主體需求，一旦發現政策鏈在推動企業創新中存在的缺鏈、斷鏈等問題，立刻采取解決措施，補全強化政策鏈條，確保科技創新活動的參與主體能夠了解到政府政策，提高政策認同感助力政策更好落地。

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基金項目：2020年度安徽省哲學社會科學規劃重點項目“長三角一體化背景下安徽混合所有制經濟高質量發展路徑研究”（AHSKZ2020D10）

作者簡介：鄒俊（1979- ），男，安徽工程大學人文學院教授，碩士生導師，經濟學博士，研究方向為產業組織理論、公共政策等。