高等學校財務預決算差異性分析

和文岑

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，高等學校的預算收入持續(xù)增長，高等學校預決算差異日趨常態(tài)化。財政部對高校預算管理工作提出了更高實踐要求，明確要求各高校要進一步規(guī)范財務行為，全面實施績效管理。文章選取預算收支情況與決算收支情況的偏離度這一量化反映高校預算管理水平的重要指標，旨在分析高校預決算差異的現(xiàn)狀，剖析其產(chǎn)生的原因，并提出縮小預決算差異的建議，以期推動高校建立健全科學高效的預算管理體制，提升預算管理水平，安排好執(zhí)行好管理好教育經(jīng)費。

關鍵詞：預決算差異；偏離度；預算管理

2022年1月7日，在事業(yè)單位改革工作深入推進、財政改革新政策新舉措陸續(xù)出臺、新的政府會計準則制度逐步施行的背景下，財政部公布《事業(yè)單位財務規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）（財政部令第108號），旨在規(guī)范事業(yè)單位的財務行為，加強財務管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，保障事業(yè)單位健康發(fā)展。其中，合理編制單位預算，嚴格預算執(zhí)行，完整、準確編制單位決算報告和財務報告，真實反映單位預算執(zhí)行情況、財務狀況和運行情況是單位開展財務管理工作的主要任務之一。然而，受多種因素的影響，預決算差異卻是高校財務管理實踐中普遍存在的事實。如何從預決算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督等多個預算管理環(huán)節(jié)著手，采取有力措施，盡可能縮小預決算差異，是本文研究的重點。

一、高等學校財務預決算差異現(xiàn)狀

當下，在高校預算收支金額持續(xù)加大，收支預決算的把控難度也隨之加大，預決算差異在高校中普遍存在且已成為各類審計報告中經(jīng)常列示的問題。

在對預決算進行對比分析時，通常采用預算執(zhí)行率這一指標，指標值越大，預算執(zhí)行水平越高。但當決算大于預算時，預算執(zhí)行率不能科學反映預算水平，故本文選取預算偏離度這一指標，更準確地衡量財務預決算差異程度，量化反映預算控制能力。其計算公式為：

預決算偏離度=（決算－預算）/預算

收入預決算偏離度=（收入決算－收入預算）/收入預算

支出預決算偏離度=（支出決算－支出預算）/支出預算

當決算大于預算時，是正向偏離，當決算小于預算時，是負向偏離。

本文選取K大學2018-2022年收支預決算數(shù)據(jù)，并計算相應的預決算偏離度，具體分析如下。

（一）K大學收入預決算偏離度分析

如表1所示，近五年來，財政撥款收入決算均大于預算，預決算偏離均為正向偏離，偏離度在2019年有較小幅度下降，后呈持續(xù)上升態(tài)勢。這說明，財政對高校財政資金的投入不斷加大，且年度中間追加財政撥款資金調(diào)整財政撥款收入的額度逐年上升。

事業(yè)收入的預決算偏離度呈現(xiàn)出由正向偏離轉為負向偏離的態(tài)勢，且負向偏離度逐年縮小。這主要歸因于，自2020年起，占事業(yè)收入最大比例的高等學校學費收取方式由差額收取轉為全額收取，收入預算的額度增加、預算估計的難度也隨之增加。以上數(shù)據(jù)一方面可以說明，K大學財政專戶資金收入持續(xù)增加；一方面可以說明，雖然K大學對事業(yè)收入預算的把控能力不斷提升，但預決算偏離度仍處于較高水平，急需引起足夠重視采取有效措施。

其他收入在總收入中占比極小，其預決算偏離度基本無規(guī)律可循。這表明，其他收入預決算偏離度較大，預算編制的隨意性較強，影響收入實現(xiàn)的因素較為復雜，預算完成情況不理想。

（二）K大學支出預決算偏離度分析

如表2所示，近五年來，人員支出預決算偏離度呈穩(wěn)中向好態(tài)勢，在2022年度偏離度接近于0。這說明，K大學對人員經(jīng)費預算的把控能力有所提升，尤其是隨著財政預算一體化系統(tǒng)中人員信息庫的不斷完善，人員經(jīng)費預算的編制質(zhì)量日趨提升。

日常公用支出預決算偏離度一直為負向偏離，偏離程度較高但近年來略有好轉。這說明，K大學在安排預算時對教學科研行政辦公等日常教育教學工作的保障程度較高，但實際支出水平并未達到預期。

項目支出預決算同樣也是一直處于負向偏離狀態(tài)，且預決算差額在逐年增加。這一方面說明K大學資金較為充裕，在安排預算時對項目支出的保障程度較高，同時也說明，K大學項目評審及預算編制工作不到位，項目申報、評估論證、招標、年度資金需求測算、績效目標設定等基礎性工作亟須完善。

二、高等學校財務預決算差異產(chǎn)生的原因

（一）預算編制不完整、不準確

1. 預算編制原則難以把握

《高等學校財務制度》要求，“收入預算編制應當積極穩(wěn)妥。支出預算編制應當統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約。高等學校預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。”在收入預算編制過程中，根據(jù)完整性原則，要全面完整地估計收入；根據(jù)謹慎性原則，要保守客觀地估計收入。因此，收入預算編制是“積極”還是“穩(wěn)妥”，既取決于外部客觀環(huán)境對實際收入水平的影響，又取決于預算編制人員在實際工作中對完整性和謹慎性的把握理解和權衡考量。

收入預算編制是高校整體預算編制的起點，收入預算編制的完整性、準確性、科學性將直接影響支出預算編制質(zhì)量。因此，對預算編制原則的把握程度是影響高校財務預決算差異的基礎性因素。

收入預算編制一直是K大學預算編制的重點和難點。高等學校學費是K大學的最重要收入來源，約占年度總預算收入的70%。然而，受經(jīng)濟發(fā)展水平、大眾受教育水平以及對學歷需求水平、學校辦學質(zhì)量、宣傳力度、同行業(yè)競爭等多種因素的影響，開放教育招生規(guī)模變動較大，再加上招生涉及范圍廣、周期長等原因，學費收入很難準確預估。近幾年，K大學高等學校學費收入的預決算偏差率約為15%，是造成K大學預決算差異的重要因素。

2. 高校的經(jīng)濟活動具有特殊性

高校肩負著向社會輸送人才、推動科技創(chuàng)新的使命，經(jīng)濟活動類型日益復雜，經(jīng)費來源渠道日趨多元。為更好地實現(xiàn)創(chuàng)造最優(yōu)化社會效益推動國家可持續(xù)發(fā)展的辦學目標，高校教學科研活動中存在很多不確定的和無法事前設定標準的事項。基于此，高校經(jīng)濟活動的特殊性以及隨之產(chǎn)生的不確定性，都使預算編制難以達到要求的細化程度，造成預決算差異。

K大學存在很多較為特殊且收支規(guī)模難以估計的事項，如不同類型培訓的組織開展情況，受政策安排、師資力量、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等多種內(nèi)外部因素影響，需出國考察的科研項目，受疫情防控政策、出國手續(xù)審批等多種非可控因素影響；學生發(fā)生人身事故等校園突發(fā)事件，更是難以預計。

3. 預算編制方法不科學

《中華人民共和國預算法》是預算編制的綱領性文件，對于高校預算編制工作而言，缺乏針對性和指導性。高校財務人員對預算編制的政策內(nèi)容普遍了解不夠深刻，貫徹不夠徹底，這導致預算編制的科學性和準確性不高，也為預決算出現(xiàn)偏差埋下了伏筆。

零基預算法是較為科學的預算編制方法，也是財政主管部門一直在倡導推廣使用的預算編制方法。但由于零基預算法耗時耗力且缺乏科學可行的標準，在絕大多數(shù)情況下，高校仍采用基數(shù)加增長的預算編制方式。基數(shù)預算法默認，學校各項教學科研工作開展較為穩(wěn)定，且經(jīng)費開支會隨著學生及員工增長等相應增加。按經(jīng)驗比例增加來編制預算，使預算的準確性、合理性、公平性難以保證，還會產(chǎn)生“馬太效應”，導致校內(nèi)各部門有錢的更有錢，沒錢的就一直沒錢。如此循環(huán)往復，預決算之間的偏差必然日漸擴大。

K大學在編制預算時，明確要求校內(nèi)各部門強化零基預算理念，打破“基數(shù)+增長”固化思維，堅持“從實際需求出發(fā)，以零為基點編制預算”理念，根據(jù)工作任務和支出需求，逐項審核支出內(nèi)容和支出標準，取消無效、低效支出，把每一筆錢都用在刀刃上、緊要處。然而，就近幾年校內(nèi)各部門提交上來的預算來看，基數(shù)預算法仍為主要預算編制方法。各部門反映，零基預算需要打破常規(guī)，逐項考慮部門發(fā)展目標和工作計劃，工作量太大，執(zhí)行成本太高，效果也不一定理想。在零基預算法不被各部門采用的情況下，學校層面采用科學預算編制方法則成為空談。

（二）預算執(zhí)行不嚴格、不規(guī)范

1. 預算執(zhí)行剛性不強

預算執(zhí)行剛性是指預算經(jīng)法定程序審批通過后，在執(zhí)行過程中不能隨意調(diào)整，是維護預算絕對權威和執(zhí)行嚴肅有效的重要保障。高校應嚴格按照批復預算開展各類教育教學活動，并采取必要的制約手段加強預算執(zhí)行管理。實際上，預算執(zhí)行中的有些調(diào)整是必要的、難以避免的，但調(diào)整較多就會導致預算執(zhí)行過于松弛、效率低下，這也是目前高校預算執(zhí)行的常態(tài)問題。

以下幾個方面均會導致預算調(diào)整：一是年初預算編制不精準不科學，導致資金使用與年初規(guī)劃差異較大，需調(diào)整經(jīng)費項目較多；二是預算下達時間較晚，高校學期年度與會計年度劃分存在差異，導致部分經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生時預算未下達，部分經(jīng)濟業(yè)務還未結束時預算執(zhí)行期限已到，“年初爭預算，年底突擊預算”的現(xiàn)象較為普遍；三是高校缺乏嚴格的預算執(zhí)行制度，或是有制度但執(zhí)行不徹底，導致預算調(diào)整審批程序不規(guī)范，預算執(zhí)行彈性大；四是普遍缺乏對預算重要性和嚴肅性的基本認識，預算執(zhí)行剛性意識淡薄，在實踐中難以維護預算剛性。

K大學預算執(zhí)行剛性意識普遍薄弱，不僅體現(xiàn)在日常公用經(jīng)費的執(zhí)行中，在專項資金的執(zhí)行中也較為普遍；不僅是項目負責人，相當一部分部門負責人亦如此。他們認為，預算下達后資金歸部門（項目歸口管理部門）所有，可按部門（項目歸口管理部門）意愿決定資金的列支范圍、支付時間等。然而，很多情況下，部門（項目）預算編制粗放，沒有合理且詳細的規(guī)劃，執(zhí)行時又頻頻調(diào)整項目預算，這導致項目執(zhí)行質(zhì)量低，實際開支項目與預算安排列支項目不符；項目執(zhí)行進度慢，資金支出進度常落后于時間序時進度。近幾年，K大學預算中期調(diào)整較多，其中，2022年度年中調(diào)整預算十余次，涉及10個部門近30項經(jīng)費項目。

2. 缺乏科學有效的預算執(zhí)行考核機制

預算執(zhí)行結果評價考核是預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，大多數(shù)高校的預算執(zhí)行評價考核機制匱乏，主要體現(xiàn)在：缺乏預算執(zhí)行結果分析與評價機制，未對預算執(zhí)行情況與預算情況進行差異性分析，未探究差異產(chǎn)生的原因，不能有效推動預算執(zhí)行水平的提升；缺乏預算執(zhí)行考核制度，未結合預算執(zhí)行情況對相關人員的工作情況進行科學考核、合理獎懲，難以調(diào)動工作積極性、提高全面預算管理水平。

《K大學預算管理辦法》中明確規(guī)定，“學校實行預算績效管理，對預算編制、執(zhí)行和結果實施全面的追蹤問效、問責。績效評價結果將作為以后年度安排預算、加強和改進預算管理工作的重要依據(jù)。”然而，由于評價機制不健全，缺乏明確的考核標準，缺乏學校相關部門的支持，對預算執(zhí)行結果進行評價與應用幾近空談。

（三）預算監(jiān)督不全面、不徹底

1. 缺乏與預算管理相適應的內(nèi)部監(jiān)督體系

很多高校忽略了對預算編制及執(zhí)行過程開展實時控制監(jiān)督，導致預算編制和績效目標設置不合理，預算執(zhí)行質(zhì)量和效率不高，進而導致預決算偏離度較大。目前，大部分高校均由財務處牽頭負責預算編制、預算下達、預算運行監(jiān)控、預算績效評價等系列工作，審計處等相關部門缺位，監(jiān)督職能猶如紙上談兵，與預算管理相適應的內(nèi)部監(jiān)督體系尚未建立，很難起到減小預決算偏離度，提高資金利用效率的效果。

K大學的預算管理工作由財務處負責，在日常工作中，財務處的監(jiān)督職能體現(xiàn)在：一是對預算編制質(zhì)量進行審核，督促校內(nèi)相關部門及時規(guī)范上報；二是對預算執(zhí)行的合理性合規(guī)性進行審核，杜絕超范圍超標準支出；三是對財政撥款項目執(zhí)行情況進行監(jiān)控，執(zhí)行進度較慢的，予以提醒；四是組織項目歸口管理部門開展項目績效評價。由此可見，整個監(jiān)督過程是由財務處主導的，監(jiān)督職能停留在日常審核把關層面，且審計部門嚴重缺位，未發(fā)揮應有的作用，極大降低了監(jiān)督的質(zhì)量和效果。

2. 缺乏與預算管理相適應的外部監(jiān)督體系

外部監(jiān)督是監(jiān)督的重要組成部分，相比較而言，堅強有力的外部監(jiān)督體系對預算管理工作的影響更為深刻、長遠。部門預算均提交人大審議研究，但受限于時間，監(jiān)督職能發(fā)揮有限；高校預算監(jiān)管部門未實現(xiàn)全過程全方位監(jiān)督，預算執(zhí)行評價機制、激勵及責任追究機制均不完善，這不利于外部監(jiān)督職能的發(fā)揮，很難對預算管理水平的提高起到積極推動作用。

K大學的預算由省教育廳、省財政廳統(tǒng)一管理，對其預算管理工作的監(jiān)督職能體現(xiàn)在，一是對預算及決算編制情況進行審核指導；二是定期通報財政撥款項目的執(zhí)行情況，對執(zhí)行進度低于時間進度的項目進行跟蹤調(diào)度；三是組織開展項目中期績效運行監(jiān)控及項目結束后的績效評價。由此可見，監(jiān)督未涉及非財政撥款預算資金的執(zhí)行情況，并不全面；監(jiān)督未重點關注預算與決算的差異，并不徹底；對項目的績效評價僅停留在安排與組織，僅對評價結果進行小范圍抽查，反饋與指導嚴重缺乏，監(jiān)督作用收效甚微。

三、縮小高等學校財務預決算差異的建議

（一）統(tǒng)一預決算編制口徑，增強預決算數(shù)據(jù)的可比性

預決算編制口徑統(tǒng)一是獲取高質(zhì)量預決算數(shù)據(jù)，進而開展對比分析的基礎。建議對決算報表結構進行優(yōu)化設置，進一步完善決算報表體系，尤其要結合預算項目分類及填報情況，實現(xiàn)對項目類別、支出科目、支出金額等決算數(shù)據(jù)的分類填報及匯總統(tǒng)計，盡量做到與預算編報數(shù)據(jù)相互對應，切實增強預算編制信息與決算編制信息的匹配性與可比性。

為更好地開展預決算數(shù)據(jù)的對比分析，K大學將決算數(shù)據(jù)按照經(jīng)濟科目、項目類別等多種維度進行重新整理，數(shù)據(jù)可比性大幅提升，分析結果也更具實踐指導意義。

（二）加強預算編制管理，提高預算編制質(zhì)量

加強預算編制管理、提高預算編制質(zhì)量是縮小預決算差異的前提。高校要下大力氣，采取符合學校實際的措施，研究預算編制方法，規(guī)范預算編制程序，提升預算編制質(zhì)量。可按照事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與學校財力相匹配的原則，科學編制三年中期財政規(guī)劃，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束性和指導作用，推動預算編制的科學性、準確性。

在編制2023年度預算時，K大學要求各校內(nèi)部門堅持“從實際需求出發(fā)，以零為基點編制預算”的思路，系統(tǒng)梳理學校第三次黨代會確定的重點任務和“十四五”發(fā)展規(guī)劃，在此基礎上研究謀劃未來三年尤其是2023年度重點工作，按照任務清單逐項細化支出內(nèi)容，清晰反映支出需求，準確核定預算規(guī)模。明確這一思路和方法后，各部門預算編制人員不會無所適從，零基預算法的可應用性與預算編制質(zhì)量也隨之提升。

（三）加強預算執(zhí)行管理，提高預算績效水平

加強預算執(zhí)行管理、提高預算績效水平是縮小預決算差異的重要保障。高校要強化預算約束，突出預算權威，維護預算嚴肅性。要從嚴控制預算調(diào)整事項，切實避免預算和執(zhí)行、預算和決算“兩張皮”現(xiàn)象，對于確需調(diào)整、追加預算的，需按規(guī)定程序辦理。對于政府采購項目要及早報送政府采購意向，盡快簽訂采購合同并完成采購預算執(zhí)行，做到早謀劃、早決策、早申報、早采購、早支付。

K大學探索建立了預算執(zhí)行中期集中調(diào)整制度。即在年度中期，分析全部預算經(jīng)費使用和各項目實施情況，結合工作任務進展情況和工作目標完成情況，梳理測算確需調(diào)整的經(jīng)費項目，對校內(nèi)預算進行一次集中性的調(diào)整。調(diào)整的重點是收回已執(zhí)行項目的節(jié)約資金和部分執(zhí)行不到位的項目資金，向重點項目、資金缺口項目及臨時追加項目傾斜。中期集中調(diào)整制度進一步規(guī)范了預算管理行為，強化了預算執(zhí)行的嚴肅性和約束性，提高了預算安排的科學性和精準性，確保了預算資金的使用效益。

（四）發(fā)揮監(jiān)督作用，完善預決算監(jiān)督評價機制

建議由預算監(jiān)管部門建立適合高校的預決算監(jiān)督評價體系，對包括財政撥款、財政專戶管理資金等高校全部資金進行事前、事中、事后全流程監(jiān)督評價，對預算執(zhí)行過程和實施結果進行全面追蹤問效，且將其作為以后預算安排的重要參考。高校也應隨之建立內(nèi)部預決算監(jiān)督評價體系，明確預算編制及執(zhí)行主體責任、監(jiān)督主體責任、監(jiān)督方式、評價標準、評價結果應用標準等，使監(jiān)督落到實處，使預算管理實現(xiàn)從“重分配”到“重管理”的轉變，使預算和決算實現(xiàn)更好的銜接，切實提高預算資金的使用效益，充分發(fā)揮高校創(chuàng)造最優(yōu)化社會效益推動國家可持續(xù)發(fā)展的使命。

四、結語

本文梳理了高校預決算差異現(xiàn)狀，剖析了差異產(chǎn)生的原因，認為由于預算編制不完整不準確、預算執(zhí)行不嚴格不規(guī)范、預算監(jiān)督不全面不徹底等原因，高校預決算差異成為普遍事實。為將預決算偏離降低至合理范圍內(nèi)，高校管理者應切實提高對預決算差異的重視程度，從預決算編制、預算執(zhí)行、預決算監(jiān)督評價等各個環(huán)節(jié)著手，制定科學有效的措施，加強全過程預決算閉環(huán)管理，努力提升管理績效，提高資金使用效益。下一步，可以通過開發(fā)建設業(yè)財融合的一體化共享平臺，構建數(shù)據(jù)管理中臺，推動全過程預決算管理。一體化共享平臺將融合財務管理、資產(chǎn)管理、采購管理、學生管理、教學管理、人事管理等業(yè)務信息，在提高信息透明度和共享度的同時，提高預算編制、預算執(zhí)行、監(jiān)督評價等各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量，從而提高學校總體績效水平，保障高校實現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。

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＊基金項目：山東省教育會計學會2022年度課題項目“高等學校財務預決算差異性分析”（項目編號：sdjk2022117）。

（作者單位：山東開放大學）