新時代基層治理六大趨勢

胡耀男 蘇祖勤

［摘 要］基層的和諧穩定直接關系到經濟的平穩發展與社會的有序運行，只有基層得到有效治理才能筑牢國家健康發展的基石。回顧新時代我國基層治理實踐，我國基層治理呈現六大趨勢：治理主體趨向多元、治理重心不斷下移、協商民主形式不斷豐富、智慧化治理水平不斷提升、“三治融合”不斷深化、網格化治理不斷加強。這些趨勢一定程度上是對基層治理實踐的經驗總結，對我國今后的基層治理工作具有一定的參考價值。

［關鍵詞］新時代；基層治理；三治融合；網格化治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.17.052

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）17-0185-05

0? ? ?引 言

黨的十八大以來，黨中央對基層治理始終保持非常高的關注度，始終致力于提升基層治理的水平與成效。因此，認真研究基層治理的走向或趨勢，對今后我國基層治理工作的推進和完善有重要意義。擇其大端，本文認為我國新時代基層治理有以下六大趨勢。

1? ? ?治理主體趨向多元

隨著時代的進步和社會的發展，之前政府作為唯一的國家治理主體已無法適應當今社會發展的需要，2019年黨的十一屆四中全會明確提出要努力構建黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。①由此進一步強調了政府不應在基層治理過程中大包大攬，應將無法負載的社會職能、經濟職能等轉交出去，充分發揮社會組織、企業、公眾的主觀能動性，鼓勵其加入到基層治理的隊伍中［1］。

中華人民共和國成立以來，我國城市社會治理經歷了單位制、街居制階段，基層社會治理長時間是政府一元主導，政府直接下達行政命令，通過自上而下的官僚制結構對基層社會的經濟、政治、文化等方面進行全面管控［2］。如今，城市基層治理面臨的問題日漸復雜，人民群眾對于物質需求、精神需求提出了更高的要求，社會利益也在不斷的分化過程中，在基層社會治理領域，事事由政府親力親為顯得捉襟見肘。現實需要加上頂層推動，社會組織、社區組織和市場組織承擔起中介者和服務者的責任，提供公共服務、公共產品以滿足社區居民的需求，成為城市基層社會治理的重要角色。黨的十八大之后，由基層黨組織、基層政府、社會組織、社區自治組織以及城市居民等構成的多元治理主體格局逐漸形成，開啟了城市基層治理新局面［3］。

自1984年以來，我國“鄉政村治”的農村基層治理格局逐漸形成。其基本特征是，鄉鎮政府是我國最基層的行政組織，代表國家權力在鄉村社會實施行政管理，村民通過村民委員會這一群眾自治組織依法完成自治，兩者形成“上下分治”的結構特征，村民委員會在鄉鎮政府的指導下完成工作［4］。如今，鄉村公共事務日漸復雜，僅僅依靠鄉鎮政府與村民委員會應對鄉村治理工作無法達到預期效果，農民群眾、村莊精英、社會團體、農民合作組織等逐漸參與到鄉村治理的過程中，形成了多元主體合作共治的格局。這一格局的形成一是基于鄉村社會當下的需求，黨中央多次提出構建多元主體參與的社會治理體系；二是源于我國自古以來就有村民自治的傳統；三是隨著人們物質生活越來越豐富，村民的政治參與意識被喚醒，越來越多的群眾希望參與到鄉村治理與建設中［5］。

2? ? ?治理重心不斷下移

黨的十九大報告提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。②黨的十九屆三中全會也明確指出“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層”。③

改革開放以后，我國城鎮化進程明顯加快，進入21世紀后，城鎮化率更是穩定在年均1.3個百分點上下，城市里流動人口的增多帶來公共服務需求的增加，城市治理中的新問題不斷顯現，提升城市基層治理效能成為一個亟待解決的重大現實問題，而治理重心下移為解決這一問題打開突破口［6］。城市治理重心下移是治理資源的重新調配和優化，通過切實轉變政府職能，將人力、物力、財力等資源下沉于基層社區，以期更好地服務群眾，保障民生。其中“干部下沉”是治理重心下移的重要舉措，例如在新冠疫情期間，一些領導干部下沉至基層社區，在落實疫情防控政策的同時，保證居民正常生活，確保復工復產的實現，從而保障了社會的穩定發展。

隨著社會經濟的發展，城鎮化進程不斷推進，部分農村空心化、物質匱乏、教育落后、交通不便等問題愈發凸顯，僅僅依靠村民自治顯然無法解決。對此，2013年習近平總書記提出“精準扶貧”的重要思想，2017年黨的十九大提出“鄉村振興”重大命題，為實現這兩大重要戰略，國家積極推進治理重心向農村基層下移——派駐第一書記及駐村工作隊承擔起引導村莊治理、助力產業發展等任務。更多的人才、服務以及資源注入鄉村社會，大大助力了鄉村振興的早日實現［7］。2020年11月，832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽，此外在政治建設、經濟建設、基礎設施建設、鄉村風貌、精神文明建設等方面也取得較大進步。治理重心向基層下移，有效提升了基層黨組織活力、整合了鄉村內外關系網絡資源，加強了國家權力與基層社會的互動，回應了鄉村社會中的深層次問題［8］。

3? ? ?協商民主形式不斷豐富

協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。2012年“協商民主”一詞第一次被寫入中央一號文件，一年后的十八屆三中全會進一步提出“推進協商民主廣泛多層制度化發展”［9］。經過十年的積極探索，協商民主已植根于中國土壤，全國各地都努力探求最適合自身發展的協商民主形式，黨的二十大報告對此實踐做出肯定的同時，也指出基層協商關系到廣大人民群眾的切身利益，是人民民主運行和實踐的最廣泛、最基本的政治形式。①

社區作為城市發展和治理的基本單元，是開展公共服務、解決社會矛盾的基本落腳點，如何在社區更好地推動群眾自治制度，如何提高社會組織參與治理的積極性，同時平衡多元治理主體，協商民主的構建無疑為解決上述問題提供了切入點。從“管理”到“治理”，從“行政命令”向“協商民主”的過渡，體現了國家城市基層社會治理范式的轉變［10］。當前我國城市社區協商民主呈現以下三個特點：一是協商民主覆蓋面不斷擴展且形式豐富，當前在北京、上海、江蘇、浙江、廣東、湖北、山東、江西、安徽、四川、海南等省市的城市社區都結合當地實際實施并創新協商民主實踐，較為典型的實踐形式有居民議事會、社區民情理事會、分層協商議事制度等。二是協商民主涉及內容不斷深化。歷經二十多年的發展，社區協商的議題由最初僅涉及個人、家庭、物業的“小事情”發展到公共事務性的“大事情”，如開展社區群眾自治、舉辦社區重大活動、協商資金的用途以及探討協商民主制度本身的修訂和完善。三是協商民主發展載體日漸豐富。由以傳統協商會議為主要協商平臺向以信息網絡為重要信息征集、發布平臺轉變，QQ、微信、社區微博、公眾號等成為主要網絡議政載體［11］。

我國自古以來就有村民自治的傳統，協商民主制度是對村民自治的補充和完善，將協商民主的理念和制度注入農村社會，促進了農村民主化建設發展，提高了鄉村治理效能［12］。當前農村基層治理中的民主協商形式較為豐富，例如四川省成都市的村民議事會，該會議將“議事”作為治理村莊公共事務的核心，并創建了“村民議事六步法”；河南省鄧州市“4+2”工作法即“四議兩公開”，是為解決村兩委工作“兩張皮”的問題而創立的，是新形勢下重要的村級公共事務治理機制；浙江省德清縣的“鄉賢參事會”是村兩委通過整合與吸納鄉賢等社會力量而形成的民主協商形式，該形式可以更好地將正式協商制度與傳統鄉村社會治理手段相結合，強調將民主協商機制嵌入村民自治的現實路徑，從而激發村民自治制度內生動力［13］。協商民主在調動村民參與鄉村公共事務的積極性、提升鄉村治理效能、實現共建共治共享等方面取得顯著進步。

4? ? ?智慧化治理水平不斷提升

信息化發展戰略是我國重要戰略，各行各業的發展離不開信息技術，融入大數據、云計算、人工智能等先進信息技術的治理手段被稱為智慧化治理。大數據時代，社會、經濟、環境等各個領域發生重大變革，為了適應社會發展的需要，基層治理需要信息化的支撐，“智慧社區”“智慧鄉村”等建設成為社會治理的重要內容［14］。

城市智慧化治理水平直接關系到社區治理成效。我國大部分城市社區存在工作人員少且任務量大的窘境，按照傳統的社區網格服務和信息收集方式無法實現服務全覆蓋，矛盾糾紛無法及時調解［15］。當前，一二線城市的部分社區已采取建立社區大數據庫、智慧化指揮協商服務中心等手段，搭建網格人員手機App、居民微信小程序終端、智能化人臉識別系統及微信公眾號等智能化平臺，實現社會治安、矛盾糾紛、居民需求征集、政務服務、民主協商、志愿服務、商圈服務等“智慧服務”，變人腿跑為數據、網絡跑，尋找居民、商家滿意與社區服務的最大公約數。

《數字鄉村發展戰略綱要》于2019年5月由國務院辦公廳頒布，該文件指出了鄉村振興的戰略路徑，即提升鄉村智慧化水平，實現鄉村社會數字化、信息化、網絡化［16］。經過兩三年的積極探索，智慧化治理模式已在我國農村地區逐漸鋪開。例如浙江省衢州市龍游縣，村干部根據鄉村治理的需要，借助專家力量，研發了龍游“村情通”線上平臺，同時將該App與網格化治理相結合，極大地提高了治理效能。行政部門與村組織可將各種信息數據上傳至平臺，并且開發了“村長信箱”“緊急發布”等群眾交互功能，村務信息、鄉村動態、村民訴求都可第一時間發布在平臺上。此外，國內類似的案例還有上海的“農民一點通”、湖南瀏陽的“智慧高坪”等。將信息化、數字化與鄉村治理相結合，既提升了治理效率，也給村民帶來極大的便利，同時也有利于自治、法治、德治理念的傳播和鄉村社會和諧氛圍的營造［17］。

5? ? ?“三治融合”不斷深化

黨的十九屆四中全會提出，將自治、法治與德治相結合才能夠打開基層社會治理的全新局面。將三者相結合的治理方式被稱為“三治融合”，能夠使中國基層社會治理成效得到顯著提升。“三治融合”發源于浙江桐鄉，是對地方基層實踐的經驗總結，并且獲得國家的認同與推廣［18］。隨后多個城市地區開始結合自身特點，借鑒“三治融合”鄉村治理經驗，將自治、法治與德治融入社區治理過程中，形成了各具特色的“三治融合”社區治理模式。

目前，國內大部分城市社區結合自身情況，大膽開展“三治融合”的積極嘗試。湖南省邵陽市邵水橋社區，采取網格化與樓棟長相結合的自治模式，分片管理、責任到人；充分利用宣傳欄、社區講堂、線上視頻等形式積極開展普法宣傳，同時網格員與志愿者也走入網格片區傳播法治思想與法治理念；將現有的樓道文化、書屋文化、網格文化與德治教育相結合，以文“化”人、以文“養”德。江蘇省淮安市淮安區首創“三有三不出”的社區治理模式，“三有”是指“有事大家議、有話大家說、有忙大家幫”的“大家庭”互助機制，邀請志愿者代表、群眾代表等，對社區重要工作進行聽證議事，提高居民自治技能；成立民主法治工作領導小組，制定了法治宣傳教育制度、民主協商制度、聯防協作制度和居民公約等，推動民主法治工作制度化、經常化；圍繞周恩來精神、文明城市、家風家規等9個主題，打造樓道文化，為社區渲染出明禮崇德的溫暖底色，征集社區居民的家風、家訓、家規，助推和美家庭建設［19］。

自治是“三治融合”的基礎，在實現基層治理法治化與現代化的同時，進一步挖掘中華民族優秀傳統文化，將傳統文化底蘊與法治基礎注入鄉村社會，大大推進了鄉村治理的創新與發展。浙江桐鄉“三治融合”的載體是“一約兩會三團”，其中“一約”是村規民約，鄉賢參事會與百姓議事會被稱為“兩會”，“三團”為百姓服務團、法律服務團和道德評判團。“一約兩會三團”是自治、法治與德治的綜合運用，形成了基層善治新格局。甘肅省武山縣以脫貧攻堅和鄉村振興為契機，在自治方面，不斷完善自治制度，優化村“兩委”人員結構，修訂村規民約，提升村級服務能力；在法治方面，加快法治鄉村建設，以信息化與數字化平臺為載體，拓展法治宣傳與法治教育的新陣地。在德治方面，深化思想教育引領，持續推進移風易俗活動，開展文明創評活動，豐富群眾文化生活［20］。

6? ? ?網格化治理不斷加強

網格化治理是精細化治理的具體舉措，前提是多主體權責分明，利用大數據資源庫的建立與信息共享平臺，實現全方位、全天候、動態化、智能化地掌握治理區域內的人、物、事等情況。①該過程同樣強調將治理資源向基層傾斜，動員社會各方力量參與以網格為單位的社會基層治理，從而實現治理體系的高韌性、多維度、全方位。

網格化治理在我國有近二十年的發展歷史，2004年年初，北京東城區將整個行政區域劃分成若干網格單位，率先開始了單元網格治理的探索，并且修訂了城市部件管理法，提供制度上的保障，此舉措很快取得成效，社區治理效能顯著提高［21］。此后，湖北宜昌的“一梯三化”模式、上海的浦東模式、南京棲霞“城鄉一體化”模式及江蘇蘇州網格化綜合治理聯動模式等也涌現出來，成為網格化治理的標桿，全國各地結合當地實際開始了效仿與創新，極大地豐富了網格化治理的案例庫。截至2022年，在黨中央的號召與推廣下，全國各縣市區的中心城區基本實現網格化管理全覆蓋，呈現出“無網格，不治理”的城市治理趨勢。

基于網格化治理在城市治理實踐中獲得的較好成效，這一治理模式逐漸推廣至農村地區。農村的信息化水平相對較低、自然條件限制性大，居民居住得比較分散，但隨著城鎮化、社區化、自治化水平的提高，網格化治理手段在鄉村治理過程中的優勢逐漸顯露［22］。早在2008年，浙江省舟山市先是在城市場域實施“網格化管理、組團式服務”治理模式，社區秩序得到明顯改善，居民幸福感顯著提高，于是將此模式進行調整，應用于農村地區，成為提升農村社區治理效能，優化公共服務的有效手段［23］。之后全國多個農村地區結合自身發展現狀開始網格化治理的實踐探索，并且形成了許多有代表性的地方模式。山西省平遙市在全域范圍內開展“四級網格化”管理模式的探索，為基層群眾提供更為人性化、精細化的便民服務，同時不斷優化政務服務平臺，耐心回應群眾訴求，民眾對政府的滿意度大幅度提升。開展網格化治理的典型代表還有四川的合江縣，該縣結合當地情況，經過兩年多的實踐探索，總結出了“1551”網格化治理模式，成為全省的基層治理亮點，全縣網格化服務管理工作得到了群眾的認可，村民幸福感得到進一步提升［24］。隨著農村網格化治理的深度推進，部分農村地區已構建融黨建工作、社會治理、村民服務及疫情防控于一體的網格化治理體系。

7? ? ?總 結

治理主體趨向多元、治理重心不斷下移、協商民主形式不斷豐富、智慧化治理水平不斷提升、“三治融合”不斷深化、網格化治理不斷加強六大趨勢是在中國共產黨的領導下，地方政府積極探索的經驗總結，凝聚著人民群眾的智慧與汗水。值得注意的是，每一個趨勢中都包含著不同地區的不同做法與治理經驗，但各地的實踐都著力踐行了以人民為中心的服務思想。規律的總結從來不是一蹴而就、一勞永逸的，而是要在實踐中不斷修正和完善的。只有在實踐中不斷總結，在總結后不斷實踐，才能探索出符合客觀發展規律的治理之道。

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