“一帶一路”背景下反腐敗國際合作機制的完善

肖軍　郭一丁

［摘 要］ 在“一帶一路”倡議的背景下，我國反腐敗國際合作機制的拓展同全球治理體系已形成深層次的互動。我國同沿線國家反腐敗合作機制的構建雖取得一定成果，但仍面臨著國際、國內、時代變革等多重因素的挑戰。在全球發展的新階段，“一帶一路”背景下的反腐敗治理應以“廉潔絲路”倡議下的多元法治為指引，推進國際國內反腐敗合作貫通，運用制度與技術手段進行雙重規制。

［關鍵詞］ 一帶一路 反腐敗 國際合作

［中圖分類號］DF979? ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1008—3642（2023）05—0100—09

引言

2023年是“一帶一路”倡議提出的十周年，我國將舉辦第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。十年來，“一帶一路”合作國從初始的64個逐漸發展到100多個。2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇首次設立了“廉潔之路”分論壇，發起了共建“廉潔之路”的倡議。近年來，“一帶一路”雖面臨著新型冠狀病毒疫情的沖擊以及逆全球化、經濟增長乏力的影響，但仍在穩步發展，為世界經濟復蘇注入了新活力，一系列新的倡議和發展規劃與時俱進，“一帶一路”在走向世界、惠澤全球的腳步中行穩致遠。“一帶一路”作為一項經濟項目，首要目標是促進經濟的發展。“廉生潔，潔生明，明生力”，“廉潔之路”倡議體現了我國高質量建設“一帶一路”的長遠目光和打擊腐敗犯罪的決心。“一帶一路”背景下經濟高質量發展需要加快國內的紀檢監察體制建設，構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機制，同時還需要加強反腐敗國際合作，形成國際反腐敗的合力。然而，“一帶一路”由于橫跨世界上的發達國家、發展中國家以及最不發達國家，不同類型的國家面臨的國際反腐敗的重心存在偏差；同一類型的國家由于政治體制和法律體制等的差異，對跨國腐敗的處理方式也不盡相同，“一帶一路”反腐敗國際合作機制因此構建緩慢。黨的二十大報告強調，堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰。國內紀檢監察體制改革在逐步推進，反腐敗國際合作作為其中重要一環在目前背景下已經刻不容緩。自《聯合國反腐敗宣言》發布實施以來，我國從反腐敗國際合作的邊緣走到了舞臺中央，近年來，互聯網的發展使國際追逃追贓面臨新挑戰。綜上，以“一帶一路”為平臺開展新型反腐敗國際合作機制研究尤為必要。

一、我國與“一帶一路”沿線國家開展反腐敗國際合作的基礎

（一）“一帶一路”與全球治理體系的互動

我國與“一帶一路”沿線國家開展反腐敗國際合作的基礎在于“一帶一路”倡議與全球治理體系的互動。近年來，我國積極推動全球治理體系改革，提出了一系列全球性倡議，如“一帶一路”倡議、全球安全倡議、全球發展倡議等，旨在促進全球治理體系更加公正、合理、有效。

《全球安全倡議概念文件》提出了“共商共建共享的全球治理觀”，強調各國應該攜手應對全球性問題，如地區爭端和恐怖主義、氣候變化、網絡安全、生物安全等，多管齊下、綜合施策，完善規則，尋求長遠解決之道，防范化解安全難題［1］。反腐敗國際合作作為全球治理體系的重要組成部分，是“一帶一路”建設的重要內容。在全球安全倡議搭建的合作機制下， “一帶一路”背景下的反腐敗國際合作圍繞信息分享、安全技術合作、網絡空間治理等方面，將向更大范圍、更寬領域、更深層次拓展。

全球發展倡議重申了構建新型國際關系和人類命運共同體的理念，回答了“建設一個怎樣的世界和怎樣建設這個世界”的問題。“一帶一路”作為致力于共同解決發展、貧困等全球性問題的實踐，與全球治理的邏輯相契合［2］。在硬件基礎設施領域，作為以經貿領域為主的合作項目，“一帶一路”工程將技術、標準帶往海外；在軟件基礎設施領域，作為國際合作新秩序的平臺，“一帶一路”將原則、規范、理念、合作機制等嵌入現有的治理體系中［3］。反腐敗國際合作作為“廉潔之路”建設的重要組成部分，在體現新的發展愿景、呈現新的特點的同時，仍在原有的全球治理框架下運行。2020年，國家監察委員會在對未來工作考慮中提出了“推動構建更加公正合理的國際治理體系、積極參與反腐敗全球治理”的目標要求［4］。這表明我國將以更加主動的姿態參與全球腐敗治理。從“一帶一路”法治合作國際論壇到“一帶一路”規則標準國際研討會，一系列的多邊合作框架正在搭建。“一帶一路”沿線國家的反腐敗國際合作正是以《聯合國反腐敗公約》為基礎而搭建的國際合作新平臺。

（二）“一帶一路”建立自身機制、標準、話語權的現實需求

建立自身機制、標準、話語權的現實需求是我國與“一帶一路”沿線國家開展反腐敗合作的內生動力。重新審視反腐敗國際合作的發展歷程，我們不難發現，原有的合作機制是以發達國家為中心建立起來的、以《聯合國反腐敗公約》為基礎的反腐敗國際合作機制，是以美國海外反腐敗活動為核心發展而來的，同西方國家主導的許多全球治理模式近似，體現出鮮明的新自由主義特征。與舊有的合作機制不同，“一帶一路”著眼于提高沿線各國的治理能力，加強企業自律和腐敗風險防控，為全球反腐敗治理提供新的方法和路徑。然而，現實背景下，“一帶一路”沿線多為欠發達國家或地區，多依附于舊有的發達國家機制和標準，在國際話語體系中處于弱勢地位。“一帶一路”作為新的全球治理模式，未能按照聯合國《2030年發展議程》的要求朝著包容、平衡、和諧的方向發展。目前需要有新的機制、標準、話語權來突破舊的機制、標準、話語權。與此同時，世界銀行也表示愿意在打擊商業欺詐和賄賂、促進企業合規經營、構建廉潔營商環境等方面分享經驗［5］。作為全球新秩序的體現，“一帶一路”以“共商、共建、共享”三原則為核心，承載著人類命運共同體的理念，體現出多元、包容、平衡的特征。在傳統反腐敗合作機制框架下創新反腐敗合作機制，是更多國家參與全球治理的現實要求，為反腐敗國際合作注入了新的活力。

（三）我國與沿線國家高質量發展建設的內在需要

“一帶一路”重在實現“五通”，經貿合作的重點集中在基礎設施建設、國際投資、政府采購等領域，這些領域本就容易滋生腐敗，加之沿線多為欠發達國家或地區，反腐敗形勢不容樂觀。根據透明國際數據顯示（2022年的數據），“一帶一路”沿線國家的腐敗感知指數（CPI）平均得分為39.75分，比CPI搜集數據所覆蓋國家的平均分（43分）低了約7.5%，雖然較之過去數據改善明顯，但腐敗形勢依然嚴峻［6］。以20世紀美國海外援助為例，援助資金有相當一部分流入了官員和企業管理者的口袋，對援助國的經濟發展助益有限卻助長了援助國的腐敗勢頭。加強反腐敗國際合作機制建設，一方面能夠提升我國與沿線各個國家的腐敗治理水平，消解腐敗的“溢出”效應，另一方面也有利于打造廉潔工程，實現“一帶一路”項目的高標準與可持續發展。

二、“一帶一路”背景下的我國反腐敗國際合作的現狀

（一）我國同“一帶一路”沿線國家的反腐敗合作較少

2022年10月，十九屆中央紀律檢查委員會向黨的二十大作了工作報告，報告在回顧十九大以來的工作時提到五年來“天網行動”追回外逃人員7089人［7］。2022年10月14日出版的《中國紀檢監察》雜志稱，自2014年以來（截至2022年6月），我國共從120多個國家地區追回外逃人員10365人，追回贓款422.41億元人民幣，其中“百名紅通人員”61人，追回贓款100多億元［8］。“一帶一路”倡議參與的國家在我國“紅通人員”出逃目的地國家中只占很少一部分。我們對國家監察委員會發布的消息以及相關網站報道的消息梳理后發現，截至2023年1月，上述“百名紅通人員”61名到案人員中，近半數是從美國或者加拿大追回；剩余的39人中，逃往美國的最多，其次加拿大、新西蘭各有6人，藏匿在美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭四國中的人員占比85%以上。歐美等西方發達國家之所以受到外逃人員的“青睞”，一方面是由于優越的生活條件，另一方面也由于上述國家出于政治、經濟等原因對逃入本國的人員予以庇護。我國同有些國家尚未簽署雙邊引渡條約也是原因之一。這從側面反映出我國目前同“一帶一路”沿線國家的反腐敗合作水平較低。在傳統的全球腐敗治理框架下，我國同“一帶一路”沿線國家雖已建立了合作機制，但由于協議大多屬于原則、倡議性質，可操作性不高，同時由于雙方缺乏實踐經驗，我國與“一帶一路”沿線國家的反腐敗合作成果較少。

（二）我國與“一帶一路”沿線國家政策溝通程度穩步提升

我國在“一帶一路”倡議下同發達國家或地區簽署的文件數量較少，倡議參與國主要集中在亞洲、非洲等欠發達地區，這使得“一帶一路”同以往的反腐敗國際合作相比呈現出不同的特點。基于“共商、共建、共享”的原則，“一帶一路”沿線國家的反腐敗國際合作既要在傳統機制的基礎上構建追逃、防逃、追贓的一體化機制，又要打造廉潔工程、服務于沿線各國高質量發展，這需要政府、企業和國際社會的共同努力。截至2023年1月6日，我國已同151個國家和32個國際組織簽署了200余份共建“一帶一路”合作文件；其中我國與部分沿線國家達成了反腐敗合作協定，先后與白俄羅斯、老撾、越南、阿根廷、澳大利亞、泰國、菲律賓、哈薩克斯坦等國家反腐敗司法執法機構簽署了反腐敗執法合作諒解備忘錄。與此同時，“一帶一路”倡議提出以來的十年間，由我國發起并推動的反腐敗合作成果也在不斷涌現。第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間發布的建設成果報告《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》以及我國與世界多國共同發起的《廉潔絲綢之路北京倡議》均把廉潔作為絲路建設的標準（表1）。在國際交流領域，“一帶一路”法治合作研修項目、反腐敗研討班以及與相關國際組織多次聯合舉辦的企業合規培訓班均在有序開展。在工程建設領域，為確保建設項目的廉潔運行和工程建設的公開、透明，我國探索出了富有特色的中老鐵路廉潔建設合作機制。在國內立法層面，2021年出臺的《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）細化了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）關于反腐敗國際合作的規定，明確了在追逃追贓的過程中國家監察委和地方監察委職責的劃分，同時將反腐敗國際合作中的實踐經驗予以確認，為反腐敗國際合作在“一帶一路”領域的順利開展提供了法律制度基礎。

三、“一帶一路”反腐敗國際合作目前存在的問題

2013年，習近平主席代表我國正式提出了“一帶一路”倡議，我國先后于2017年、2019年舉辦了兩屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。在2017年的“一帶一路”高峰論壇上，我國同多個國家發出了“廉潔之路”的倡議。2018年，監察體制改革后，原來的監察部國際合作局改為國家監察委員會國際合作局，繼續承擔國際反腐敗合作的職責。2019年12月以來，新型冠狀病毒疫情在全球蔓延，影響了反腐敗國際合作的正常開展。隨著世界逐漸從疫情的陰霾中走出，國際反腐敗合作將繼續深入推進。2023年是“一帶一路”倡議提出的十周年，我國將舉辦第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。目前，我國同“一帶一路”沿線各國的反腐敗合作機制出現一些新的問題。

（一）“廉潔絲路”倡議落實阻力重重

反腐敗國際合作是“一帶一路”倡議參與方共建“廉潔之路”的必然要求。“一帶一路”作為以經貿合作為主的合作項目，需要沿線各國共同打造廉潔高效的現代營商環境。同我國參與的其他區域間經濟合作組織（如金磚國家、G20等）不同，“一帶一路”作為我國主導的最大國際合作項目，在經濟、社會、政治、文化、環境等方面同我國以往達成的反腐敗國際合作機制存在較大差異，未來可能面臨更高腐敗風險。我國在與沿線各國落實反腐敗倡議、原則等方面困難重重，反腐敗合作機制的完善還有很大空間。

1.“一帶一路”沿線國家的反腐敗法治程度低，腐敗風險高

如前所述，“一帶一路”沿線國家地區跨度大，不同國家或地區之間法治化程度差距大。“一帶一路”沿線多為世界上欠發達國家或地區，存在不少腐敗風險［9］。從政治環境看，我們對沿線國家可從兩個角度進行分析。一是政治清廉法治水平。從世界銀行發布的“一帶一路”沿線國家的法治與腐敗控制的數據評估以及透明國際的腐敗感知指數（CPI）可以看出，位于“一帶一路”沿線的撒哈拉以南地區、拉丁美洲以及中亞和中東地區，處于腐敗高發地帶，中亞五國中有4國的CPI指數的排名在180個國家中長期位于140名以下；其中索馬里、南蘇丹、也門、敘利亞等國被多次評為“世界上最腐敗的國家”。二是政治穩定程度。“一帶一路”同廣大亞非拉國家緊密聯系，沿線中有相當一部分國家處于不同民族與文明的交界處，政權更迭頻繁，社會長期處于激烈沖突與動蕩的狀態下。政治不穩定因素為腐敗的滋生留下了空間，也為反腐敗國際合作形成穩定的長效機制帶來了困難。商業環境中的腐敗風險同樣不容樂觀。根據世界銀行《2020全球營商環境報告》，“一帶一路”沿線國家在稅收征管、銀行信貸、財產注冊與執照辦理等方面表現參差不齊，加之經濟發展水平低、法治觀念與法治意識淡薄，很多企業為了獲取投資便利、降低生產運營成本、規避市場監管而通過賄賂等手段達成目的。“廉潔之路”倡議下達成的各項國際合作成果能否得到參與國的長期認可令人存疑。

2.對“走出去”企業的監管鞭長莫及，母國監管難度大

“一帶一路”的建設有賴于國內更多“走出去”企業積極參與，但我國對這些“走出去”企業的監管多是鞭長莫及。我國對“一帶一路”沿線的國際投資、國際招投標與工程承包、基礎設施項目建設等缺乏統一監管。“點多、線長、面廣”的特征對母國企業的監管提出了更高要求，這主要體現在兩個方面。一是國際反腐敗合作資源整合乏力，二是“走出去”的企業內部監管人員獨立性較差［10］。同時，母國與東道國之間法律沖突時有發生，東道國與母國間可能會發生司法管轄沖突。我國與沿線國家的刑事訴訟制度不盡相同，在調查取證方面差異明顯。腐敗控制機制的薄弱和沿線國家之間的反腐敗法律沖突對跨境追逃追贓和防逃合作機制的正常構建造成了影響。

3.反腐敗國際合作實踐經驗匱乏，實際操作成本高

如前所述，我國外逃人員的大多目的地是歐美發達國家，“一帶一路”沿線國家相對較少。隨著“一帶一路”沿線經貿合作的加深，各國人員往來和溝通更加頻繁，在基礎設施逐漸完善的基礎上，沿線國家的經濟也將逐漸步入發展新階段。由于國內反腐敗壓力的增大，“一帶一路”沿線各國成為我國公職人員腐敗滋生地和外逃目的地的風險會逐漸增加。我國同沿線國家反腐敗國際合作面臨著實踐經驗匱乏、專業人才緊缺、操作成本高昂的難題［11］。

（二）紀檢監察體制改革尚不徹底

《監察法》第50條規定，國家監察委員會統籌協調與其他國家、地區、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作，組織反腐敗國際條約實施工作。《監察法實施條例》在“反腐敗國際合作”一章中對工作職責和領導體制、國（境）內工作、對外合作作了更加細化的規定。其中最重要的一點便是明確了國家與地方監察委員會的職責，圍繞建立健全追逃追贓和防逃工作機制，國家監察委員會的職責可以歸納為“統籌協調、督促指導”，地方各級監察委員會則重在“落實辦理、協助配合”。

根據《監察法》與《監察法實施條例》的規定，監察委員會可以向國有企業派駐監察組實施監管。在監察體制改革后，對國有企業腐敗案件的管轄由原先的檢察機關行使偵查權改為監察機關行使調查權。在“一帶一路”背景下，國有企業的海外投資建設占據相當大的比例，是“一帶一路”反腐敗治理的“龍頭”。國際追逃追贓合作，從橫向職能劃分看，涉及國家監委與地方監委、國內各級紀檢監察機關與國外派駐紀檢監察組的關系；從縱向的司法體系看，涉及立法機關、監察機關、審判機關、公安機關等權力主體行使職權、協調配合的關系。在這一過程中，我們特別需要注意的是國內與國外在腐敗治理領域的司法銜接、價值沖突問題［12］。

在“一帶一路”背景下，隨著監察體制改革的深入，原先由檢察機關牽頭的國際追逃追贓合作領域逐漸由中央紀委和國家監察委員會發揮主導作用，更加強調集中協商與統一領導。在“一帶一路”沿線國家中，與我國簽訂引渡條約的國家并不多，主要集中在亞洲和歐洲的少數國家，大部分非洲國家未同我國簽訂引渡條約。2016年，我國與肯尼亞簽署的引渡條約已經初見成效［13］。從現有的追逃追贓國際合作來看，引渡作為追逃方式的成功案例極少，而勸返占據絕大多數。勸返有其方便快捷、成本低、操作難度低等優勢。隨著我國法治化建設與紀檢監察體制改革的深入，我們應逐步完善“一帶一路”沿線的追逃合作機制以彌補勸返法律制度的缺位，并豐富與沿線國家的追逃追贓合作機制，如資產分享、沒收財產等機制。一方面，這是“一帶一路”高質量發展的迫切需要；另一方面，能夠推進全球腐敗治理，探索欠發達地區反腐敗國際合作新機制，帶動沿線國家的文化交流與法治建設。由此可知，監察體制改革中的反腐敗國際合作在“一帶一路”背景下有廣闊的探索空間。面對目前追逃追贓工作進展緩慢、法治供給不足的問題［14］，我們要突出重點，集中處理好國內各權力主體之間的協調配合與制約關系，做到國內與國際協同發力。

（三）互聯網技術發展新形勢帶來的機遇和挑戰

在“互聯網+”時代，大數據分析與處理、人工智能等技術的應用使得經濟往來與社會信息深度融合，數據要素極速膨脹，在為反腐敗國際合作帶來挑戰的同時，也為追逃追贓領域的國際合作帶來了新的機遇。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習，習近平總書記強調：“大數據發展日新月異，我們應該審時度勢、精心謀劃、超前布局、力爭主動。”以往的反腐敗國際追逃追贓側重于執法合作，已不能適應信息技術發展的趨勢。為應對腐敗分子日益復雜的外逃與轉移贓款的新形勢，“一帶一路”反腐敗國際合作需要堅持系統思維與數據思維，不斷提升大數據分析與處理能力。以“百名紅通人員”中最新歸案的孫某為例，辦案機關正是借助對海量數據的比對分析才研判出孫某一家在境外的藏匿地址，從而在外方執法機關的協助下，一舉將外逃10年的孫某緝捕歸案；另一名“紅通人員”姜某某于2021年3月偷渡出逃，外逃到目的地后，她切斷了與國內的所有聯系，追逃工作以邊境消失的電話信號為抓手，最終鎖定姜某某的藏匿地點［15］。在“互聯網+”時代，傳統被動的職務犯罪調查模式正在向主動型調查模式轉變。借助數據要素的分析處理技術，調查模式日趨精準。誰掌握了數據，誰就掌握了主動權［16］。這一論斷在職務犯罪案件調查領域已形成共識。隨著信息化發展進入新階段，數據的收集將不再是問題，在海量的數據中進行關聯和篩選是紀檢監察機關發現線索、固定證據的重要手段，在反腐敗追逃追贓日趨智能化、隱蔽化、復雜化的背景下，辦案機關以數據為引導能夠贏得更多主動。

若將“一帶一路”打造成高質量發展之路，“五通”建設的各方面都應當體現出高質量發展的特征，設施聯通應是廉潔項目、綠色項目，資金融通應是廉潔投資、綠色投資。“一帶一路”沿線的建設發展正處于“互聯網+”時代，高質量互聯互通的程度與方式也呈現出明顯的時代特征。不論日常監管還是追逃追贓，都在為實現高質量互聯互通與建設高質量的“一帶一路”保駕護航。在這一過程中，職務違法犯罪調查的線索在更加頻繁的信息溝通中轉瞬即逝，大數據分析共享的功能在“一帶一路”國際舞臺上會得到更加充分的展現。目前仍需注意的是，在對海外企業監管領域，實現海外企業信息資源共建共享存在現實難題，“數據壁壘”“信息孤島”等現象時有發生。以我國的政務處理領域為例，“一網通辦”的實現是國家推動政務信息整合和資源共享的結果。“一帶一路”背景下的反腐敗追逃追贓亦是如此。2018年出臺的《中華人民共和國國際刑事司法協助法》將國家監察委員會列為刑事司法協助的主管部門。相較于國內的政務信息化，反腐敗國際合作作為國家監察委員會的主管事項，需要在國際社會提供協助的同時，整合國內外各部門的信息要素、建立起專門的信息管理體制，這是擺在當前的現實課題［17］。

四、“一帶一路”背景下反腐敗國際合作機制的完善

（一）頂層設計：“廉潔之路”倡議下形成漸進式多元法治

如前所述，現有的“廉潔之路”倡議的落實面臨重重阻力。沿線國家的腐敗風險高、海外企業的監管難度大、反腐敗合作的實踐經驗少是癥結所在。達成更多的國際共識、逐漸掃清反腐敗國際合作的障礙，是破解合作困境、構建合作機制的先導。習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇中提到，“全球化的經濟需要全球化的治理”，“規則和信用是國際治理體系有效運轉的基石”［18］。“一帶一路”的法治化已成為各參與方的共識，如何實現法治化仍是需要討論的話題。

傳統的《國際法院規約》第38條將國際法淵源分成了國際條約、國際習慣與一般法律原則三類；然而由于缺乏形成大規模多邊機制的基礎，“一帶一路”倡議下的法治僅局限于傳統權威意義上法律淵源，難以滿足合作機制構建的現實需求。目前不可能在現行的法律機制上建立具有強約束力的硬法體系，以《聯合國反腐敗公約》為基石的國際反腐敗機制也面臨著相似難題，因此，法治的視野應進一步拓寬。國內部分學者認為，軟法治理是“一帶一路”國際合作融入全球治理的可行路徑。如韓永紅認為，“軟法的特質與‘一帶一路的不確定性高度契合”［19］；顧賓認為，“‘一帶一路的軟法治理有其實踐基礎，‘一帶一路軟法體系的搭建將進一步提升‘一帶一路的法治化與全球化”［20］。國際軟法在淡化文化分歧、靈活適應形勢變化等方面已經經過了實踐的檢驗，在歐盟治理、國際環境、國際金融等領域逐漸發展完善并衍生出新的標準與規則。在上述領域達成的軟法成果雖沒有強制約束力，但發揮了良好的社會效果。例如，在國際金融領域，《巴塞爾協議》雖不具備法律約束力，但已成為全球范圍內銀行資金與風險監管的標準。在國際反腐敗實踐中，作為非正式制度的采掘業透明度行動計劃（EITI）為全球范圍尤其是第三世界的采掘業制定了腐敗治理規范，在“一帶一路”背景下對我國企業的海外投資也產生了重要影響。

軟法的形式多樣。從參與主體上分，軟法可以是政府間的，也可以是非政府間的；可以是單邊、雙邊的，也可以是多邊的。從表現形式上看，軟法可以是政治宣言、國際倡議，也可以是指導原則、行動計劃、合作協議或諒解備忘錄，等等。就反腐敗國際合作領域而言，我們可以在《聯合國反腐敗公約》的框架下就礦產采掘、基礎設施建設、能源開發等“一帶一路”沿線建設的重點領域制定具體的反腐敗合作協議，明確合作方式，在具體的合作領域中成立機構并授權監管保證執行，并兼顧不同國家的具體國情，以軟法的形式推動“一帶一路”沿線國家達成更多反腐敗合作共識，形成“硬化國際軟法的合力”。在這一過程中，我們同樣可以借鑒“管理過程模式”與“開放協調機制”，從信息分享、利益激勵、聲譽激勵三個層面的制度設計來保障對軟法的遵守［21］。徒法不足以自行。不論國家的法治化進程還是“一帶一路”沿線的腐敗治理，都是多元治理的結果。軟法秩序的構建對“一帶一路”沿線的國際交流提出了更高要求。我國應發揮積極作用，同參與各方共商共建，以漸進式的多元治理格局推動“一帶一路”倡議的落實。

（二）中觀執行：監察體制改革下反腐敗合作的內外貫通

“一帶一路”沿線國家軟法協議的逐步達成，將進一步推動多元治理格局，將腐敗風險高、監管難度大、區域協調性弱等難題逐漸消解，填補硬法規制的缺位；但同時，隨著我國近年來監察體制改革的深入推進，追逃追贓工作使國內與國外的反腐敗協調聯動關系日益密切，怎樣在監察體制改革的進程中實現反腐敗合作的內外貫通，是構建追逃、追贓、防逃機制的要求，也是監察法治的應有之義。

1.積極探索替代性解決措施

2018年，國家監察委員會從保加利亞成功引渡“紅通人員”（非“百名紅通”）、浙江省新昌縣原常務副縣長姚某某，這是我國開展“天網行動”以來成功引渡的第一案。《監察法》第52條第1款明確了國家監察委員會開展境外追逃的職權，《〈中華人民共和國監察法〉釋義》對此作了進一步闡釋，“開展反腐敗國際追逃，引渡是利用國際刑事司法協助開展境外追逃的正式渠道和理想方式，遣返、勸返、異地起訴等是引渡之外的替代措施”。

從前文所述的61名“百名紅通”人員的歸案方式來看（表2），無一人是以引渡方式歸案的。在“百名紅通”之外的姚某某是通過引渡歸案的，但就整體的歸案數據而言，引渡還是極其少見的。這一方面是受引渡適用的標準高、我國引渡法的立法滯后以及部分國家條約前置主義等因素的影響，另一方面也體現了作為替代措施的追逃方式因靈活與便捷而更具活力。在“一帶一路”背景下，我國與作為逃匿地的“一帶一路”沿線國家簽訂的引渡條約少，給我國海外追逃造成了很大障礙。積極探索替代性的解決措施尤為必要，其中勸返這一替代措施的效能尤為顯著。在“百名紅通”人員中，通過勸返方式歸案的人數約占總歸案人數的四分之三，這一比例大大超出其他歸案方式。不過，勸返在我國監察法治體系中的法律地位不明。我國應在2018年制定的《中華人民共和國國際刑事司法協助法》的基礎上，進一步加強跨境追逃合作法治建設，對勸返的相關主體、適用程序、歸國后的自首認定以及量刑承諾實現等方面作出具體規定。緝捕、遣返也是類似情況；同時，“一帶一路”沿線地區跨度大，辦案人員應當注意在采取替代性解決措施時，綜合考慮該地區的政治、法律、社會等多方面因素，盡量采取適宜逃匿地國情、有利于維護我國國際聲譽的措施。

2.完善國內法治配套設施建設

反腐敗國際合作涉及的法律法規眾多，主要包括《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國國際刑事司法協助法》《中華人民共和國引渡法》等，但這些法律法規尚未形成統一健全的監察法律體系。不同的法律在不同的階段頒布、實施、修訂，有著特定的時代背景和意義，這就產生了在反腐敗國際合作中法與法之間的銜接問題以及不同法價值之間沖突的協調問題。2018年，《中華人民共和國刑事訴訟法》增加了“缺席審判程序”，這是適應國家監察體制改革而設立的特別程序。2021年12月9日，鄭州市中級人民法院對程某某貪污案進行了缺席審判，該案是我國“缺席審判第一案”。為保障被告人的訴訟權利、審判程序的順暢，辦案人員積極探索程序適用的具體規則，法律文書依法送達程某某本人［22］。

除此之外，在國際追贓中違法所得沒收程序適用“第一案”的李某某案等，都在具體實踐中推動著反腐敗國際執法合作的內外銜接。作為“一帶一路”倡議的發起國，我國應當首先正視自身法治建設中的邏輯缺陷與法律漏洞，推動“一帶一路”反腐敗國際合作領域下的監察法治建設，提高配套制度的可適用性，進一步帶動沿線國家反腐敗水平的提高，解決好執法合作對話困難、法治發展差距大等問題。

3.健全專業化人才培養機制

反腐敗國際追逃追贓工作對辦案人員的專業素質提出了更高要求。首先，辦案人員應具備法治思維。辦案人員既要熟悉本國的法律法規，又要了解沿線國家的法律體系，熟悉相關的國際條約；其次，應當具有政治思維。辦案人員在辦案過程中要注意自身行為對所在國以及國際社會的政治影響；再次，良好的外語技能必不可少。掌握所在國家的法律、熟練運用外交術語有利于辦案人員與所在國公務人員的溝通協調。未來，我國應當注重培養和選拔三者兼備的專業人才，為“一帶一路”的腐敗治理提供人才保障。

（三）具體操作：“互聯網+”新背景下進行制度與技術雙重規制

隨著“互聯網+”、大數據、云計算、區塊鏈等新一代信息技術的快速發展，各國之間的反腐敗國際合作也逐漸從線下走向線上、從實體走向虛擬、從相對封閉走向全面開放。加強“一帶一路”沿線國家在腐敗治理中的法律規制，同時利用新一代信息技術建立追逃追贓信息平臺實現技術規制，是確保“一帶一路”背景下國際反腐敗合作的有效手段。

建立網絡信息平臺，可以更好地對外逃人員和贓款贓物進行追蹤。利用大數據、云計算等技術手段可對外逃人員進行數據分析并形成報告。在對數據進行分析時，有關機關應當首先將外逃人員的身份信息和行為等基礎數據錄入數據庫；其次是將可疑行為或線索錄入數據庫；最后是將最終處理結果錄入數據庫。針對不同人員采取不同方式，目的是為了使追逃追贓工作更加精準有效。建立統一的數據庫便于國際合作機構在全面掌握外逃人員信息的基礎上，有針對性地開展追捕工作，同時也便于國際組織及時跟蹤外逃人員的動向并采取相應措施，防止外逃人員轉移資產［23］。隨著《監察法》等相關法律法規的落地實施，監察機關、檢察機關、公安機關等部門可以整合資源為腐敗治理和反腐敗制度建設積累經驗：一方面建立動態的外逃人員數據庫，另一方面加強對官員收入、財產的監管，強化領導干部個人事項報告制度，完善官員出境多層審批制度和法定不批準出境人員報備制度，從而堵住出入境管理中的漏洞，堵死外逃的最后一個關口，充分發揮制度與技術的雙重規制效能，以“一帶一路”為平臺，構建反腐敗國際合作新機制。

結語

“一帶一路”沿線國家之間的反腐敗國際合作面臨著眾多風險和挑戰，其根本原因在于各國在反腐敗國際合作中對彼此的需求、價值和目標認識不清，反腐敗國際合作機制因此缺乏針對性和可操作性。隨著互聯網的發展，各國之間反腐敗國際合作正逐步從實體到虛擬、從相對封閉走向全面開放。我國在紀檢監察體制改革的推進中，也應順應這一趨勢，在全球范圍內構建一套新型反腐敗國際合作機制。這套機制不僅可以解決沿線國家之間目前合作中存在的諸多問題，也可以使我國能夠與沿線國家共同打擊腐敗犯罪，最大限度地防范腐敗問題對“一帶一路”沿線高質量建設造成的影響。構建創新性的“一帶一路”反腐敗國際合作機制具有很強的現實性和緊迫性，關系到各國能否真正建立起廉潔友好型關系，也是我國統籌國內法治與涉外法治，從全球治理“參與者”邁向“引領者”的必然轉變。

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責任編輯：曲崇明

*本文系2020年國家社會科學基金重大項目“新時代國家安全法治的體系建設與實施措施研究”（項目編號：20&ZD190）的部分研究成果。

收稿日期：2023－06－06

作者簡介：肖軍，西南政法大學國家安全學院教授、博士研究生導師，法學博士；郭一丁，西南政法大學智慧司法教育部工程研究中心研究人員。