現代公共法律服務體系建設與標準體系構建難點分析

蔣興清 彭逸凡 侯超華 楊玲

關鍵詞：公共法律服務，標準體系，供需矛盾，評價指標

0 引言

黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義法治體系日益完善，我國公共法律服務體系建設深入推進。為了貫徹落實習近平總書記“要緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，努力做好公共法律服務體系建設”的要求，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年印發《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，中共中央于2020年印發《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》，提出到2022年基本形成覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，保證人民群眾獲得及時有效的法律幫助[1]。2021年，司法部根據《“十四五”司法行政事業發展規劃》，制定了《全國公共法律服務體系建設規劃（2021-2025年）》，旨在形成與法治國家、法治政府、法治社會基本建成目標相適應的現代公共法律服務體系[2]。在司法部“十四五”規劃建設指導下，全國公共法律服務體系建設工作持續、穩步推進，如何在完善現代公共法律服務體系框架的過程中發揮好標準化的技術支撐作用已成為當前亟待探索研究的新課題。

1 現狀研究

公共法律服務工作是我國社會主義法治工作的重要內容，其中涵蓋的法律援助、律師、公證、司法鑒定、調解、仲裁等公共法律服務都是廣大人民群眾維護合法權益的主要方式和有效途徑。黨的二十大報告指出，建設覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念。這是完善政府公共職能，滿足全體公民基本法律服務需求，保障和改善民生的重要舉措。

目前，我國覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系已基本形成，為基層人民群眾及時、就近獲得必需的法律服務提供了基礎保障。自2022年開始，我國以加快建成覆蓋全業務、全時空的公共法律服務網絡為目標，不斷完善法律服務機構布局，持續推進公共法律服務實體平臺建設工作，逐步優化升級“12348”公共法律服務熱線平臺和網絡平臺，積極促進三大平臺深度融合，推進智慧法律服務建設。同時，深化公共法律服務供給側結構性改革，以均衡配置城鄉法律服務資源為核心任務，著重加強革命老區、民族地區、邊疆地區，以及脫貧落后地區的公共法律服務建設[3]。此外，充分發揮律師、公證、法律援助、司法鑒定、仲裁等基本項的職能作用，從不同領域橫向拓展法律服務范圍，組建法律服務團，開展專項法律服務，力求以高質量法治服務保障經濟社會高質量發展。近年來，全國各地以完善頂層設計為引領，持續推進現代公共法律服務體系建設。為了適應公共法律服務新格局，各省市結合地方特色聚焦現代公共法律服務體系建設中不適應新時代要求的共性問題和關鍵問題進行了有益探索，從逐年增設服務平臺到不斷豐富和拓展服務內容、服務范圍，積極延伸公共法律服務為經濟社會發展服務和為人民群眾服務的觸角，在服務方式上改革創新，在統籌管理上規范細化，在不斷解決問題的過程中提升現代公共法律服務體系的建設水平。

“十四五”時期是推進全面依法治國，建設法治國家、法治政府、法治社會的新時期，也是以滿足人民群眾追求優質公共法律服務的需求為導向，不斷提高公共法律服務質量的重要節點。隨著人民群眾對規范、便捷的公共法律服務需求的增強，以標準化助力現代公共法律服務體系建設勢在必行。現有的公共法律服務體系存在總體水平不高，地區之間、城鄉之間以及法律服務各行業之間發展不平衡不充分等問題，這都需要充分運用標準化的原則和方法，發揮標準化的功能，從點到線再到面，不斷優化現代公共法律服務體系建設，系統性地推動公共法律服務向精細化、科學化和規范化發展。

2 標準體系構建的重點、難點分析

2.1 標準體系應適應多元化、多維度的現代公共法律服務體系

在“十三五”期間，司法部已牽頭建立公共法律服務體系建設部際聯席會議制度，統籌推進改革，公共法律服務體系建設在各方面都取得了新的成效，包括：法律援助法頒布出臺，律師參與公益服務規范化、制度化水平不斷提高，事業體制公證機構、合作制公證機構改革持續深化，司法鑒定管理體制、登記范圍、程序規定不斷健全完善，推動構建以人民調解為基礎的大調解工作格局，推進仲裁制度改革，建立實施國家統一法律職業資格考試制度等[2]。以此為基礎，標準體系構建的頂層設計更應兼具靈活性和開放性，以適應現代公共法律服務體系多元化和多維度的本質特征。

縱觀各地多年來在公共法律服務領域開展標準化建設的經驗和成效，大多是將標準體系、平臺體系和制度體系一并納入公共法律服務體系建設中，標準化的助力作用也僅體現在公共法律服務范疇內的某一具體業務領域或公共法律服務體系建設的某一階段，這顯然都未能充分、有效地發揮標準化在現代公共法律服務體系建設進程中的引領作用和主導優勢。標準化的基本原理通常包括：統一、簡化、協調和優化，而公共法律服務體系建設正是一項多元主體共同參與和協商的活動。因此，將標準化的原理運用到現代公共法律服務體系建設中，首先是要統一界定和明確公共法律服務體系建設的內涵和外延，例如：建設覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡，一是要統籌考慮公共法律服務中心（站、室）和律師事務所、公證處、司法鑒定機構、仲裁機構、人民調節委員會等公共法律服務機構設置；二是要持續推進不同層級之間公共法律服務工作有效銜接；三是要著力于實現法律援助、法律咨詢、法制宣傳、人民調解、公證、鑒定和仲裁等“全科服務”標準化、規范化[2-3]。其次是要針對不同的建設內容在不同維度確定相對統一和優化的遵循。例如：要加強實體、網絡和熱線平臺之間的優勢互補，不僅需要對三大平臺分別進行標準化建設，還要考慮不同平臺之間如何通過標準化來實現融合發展，以及如何通過標準體系的有效運行將平臺的運營與管理有機結合起來，實現線上線下資源整合調配、信息搜集分析、統一協調指揮的建設目標，形成一體化數據、一體化服務、一體化監管的工作格局[3]。此外，構建標準體系還要考慮如何協調公共法律服務體系建設過程中橫向拓展的各大業務領域、縱向深入的不同層級，以及貫穿于縱橫交錯的服務事項中的各類參與主體之間的關系，力求通過標準體系的有效運行整合和重組不同的社會資源，規范各類平臺、機構的建設和運行，完善各類服務事項的辦理流程等。

2.2 標準體系應協調公共法律服務領域供給與需求之間的矛盾

人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，公共法律服務供給與需求之間的矛盾成為了該領域最主要的矛盾之一。公共法律服務工作是社會主義法治工作的組成部分，具有鮮明的政治屬性，同時公共法律服務業也是現代服務業的組成部分，具有一定的社會屬性。隨著社會經濟的發展，公共法律服務的供給方式和服務范圍正在發生變化，多元化的供給渠道雖然有利于解決公共法律服務領域供給與需求之間的矛盾，但也為規范公共法律服務工作增加了難度。因此，優化公共法律服務資源的多元供給渠道是提高公共法律服務質量的先決條件，也是標準體系構建需要考慮的一項重要因素。

構建標準體系需要對標準的系統構建方法進行創新。在現代公共法律服務體系建設過程中，標準體系要體現創新性和先進性就必然要考慮公共法律服務提供主體具有多層次結構這一特征。公共法律服務提供主體從性質類型上可分為公權力機關、一般法律服務機構、社會力量，從供給職責上可分為服務組織提供主體、服務直接實施主體、服務宏觀統籌管理和跨部門職能協調主體，且不同主體之間還存在行政委托、政府購買、特許準入等法律關系[4]。這些都是導致公共法律服務資源供給渠道變得多元化的直接原因，而供給渠道的多元化也決定了現代公共法律服務的三個維度，即：政府保障維度、政府指導和監督維度、社會參與維度。長久以來，推動公共法律服務不斷完善的主要手段都是不同階段的一系列政策性文件，而隨著供給渠道的多元化發展和服務性質的多維度拓展，要建立現代公共法律服務體系僅由政策性文件來支撐是遠遠不夠的，還需要靈活運用“綜合標準化”原理，將亟待解決的問題和對未來發展的預期融入到系統化的標準綜合體中，力求整體性地解決現代公共法律服務體系建設這一復雜的綜合性問題。總結以往的公共法律服務體系建設工作經驗，可以看出公共法律服務資源供給模式和公共法律服務各項規劃在實施層面均是通過政策文件的形式確立，因此可以將統籌協調機制、財力保障機制、公共資源整合機制等整合為政策體系納入到標準體系中，作為建立標準綜合體的基礎性、綱領性保障，也作為具體標準制定的指引和補充。此外，通過構建標準體系優化公共法律服務資源供給渠道主要在于全面分析、統籌協調四個方面的服務內容，即由國家機關組織提供的保障型、兜底型基本公共法律服務，國家政府定價的非基本公共法律服務，主要依靠市場化方式提供的公共法律服務和社會力量參與的公益化公共法律服務[4]。標準體系構建需要以“模塊化”“體系結構”的方法對其進行綜合分析，確定各方面服務內容的權利義務主體、事項范圍、服務模式、工作程序、服務要求等主要規范要素，以及協調好各項公共法律服務資源和各類提供主體之間存在的彼此獨立又相互合作、影響的關系。

2.3 標準體系應發揮對公共法律服務體系在實踐層面的指引作用

現代公共法律服務體系涉及公共法律服務類型與屬性的明確、產品內容的規范、供需雙方的平衡、組織機構和平臺架構的建設和評價監督機制的完善等內容，其多元、多維的架構決定了標準體系構建要應對高度的復雜性和不確定性。因此，要在實踐層面實現體系的動態調整，就需要通過標準體系來支撐、引領行之有效的激勵機制、制約機制和持續改進機制，將服務標準和評價指標體系有機結合起來，作為統一的標準化對象，才能使現代公共法律服務體系運行逐步達到整體效果最佳的目的。

如何將綜合標準化的方法運用到確立公共法律服務指標評價體系的過程中，助力其形成一套注入中國法治文化和法治建設方案先進成果的科學評價方法成為了標準體系構建的重點和難點。綜合標準化的目標是實現現代公共法律服務體系的良好運轉，由于公共法律服務評價指標既是監督服務標準落實又是標準解釋的工具，其本身在一定條件下也構成了標準的組成部分，所以構建科學、適用的公共法律服務評價標準體系也是保障現代公共法律服務體系良好運轉的關鍵環節。兩辦《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》提到“構建公共法律服務評價指標體系，研究制定以業務規范指標、服務效果指標和社會評價指標為主要內容，以基礎設施、人員配備、業務開展等方面量化考評指標及獎懲標準為重點的科學指標體系”。事實上，公共法律服務工作無論是從政治屬性還是從社會屬性來看，評價指標體系都無法獨立于服務要求和服務程序而存在。公共法律服務評價標準體系的建立需要明確評價對象、評價主體，給出評價標準、方法并明確評價結果的應用。由于公共法律服務具有過程性與結果的不確定性，所以重點評價指標不僅具有規范管理服務提供方的工具屬性，還具有將服務過程和服務結果盡可能量化呈現的數據屬性[4]。構建公共法律服務評價標準體系是運用綜合標準化的方法對評價目標進行系統分析，無論是針對不同的服務事項，還是針對不同的服務層級，都有不同的服務對象和服務程序，而評價指標的確立則需要以服務標準為基礎，根據不同類型的評價主體和評價對象確定不同的評價方法，例如：以服務標準來約束、規范服務行為和保障服務質量，決定其需要通過服務結果測算、人民群眾的滿意度調查和各類主觀評價等方法來反映服務過程中存在的問題。由此可見，公共法律服務評價標準體系建立的難點不僅在于要從不同維度平衡不同服務領域和服務機構之間的專業性和交互性，還要形成約束性指標和預期性指標、剛性指標和柔性標準的有機平衡。

3 結語

經過近幾年的發展，公共法律服務體系標準化規范化建設工作雖然頗見成效，但面對“十四五”時期公共法律服務工作的新形勢和新要求，還需要積極發揮標準化的技術支撐力量，幫助其持續完善公共法律服務供給體制機制、推進三大平臺深度融合發展、拓寬法律服務范圍、增加法律服務資源總量，解決法律資源配置不均衡、城鄉分布和地域分布差異明顯等問題。因此，要在公共法律服務領域發揮標準化的支撐和引領作用，在構建標準體系的過程中就應做到從宏觀上把握現代公共法律服務體系建設的多維度、多元化特征，從微觀上厘清公共法律服務事項、規范公共法律服務程序，并以此為基礎建立科學、適用的評價指標體系，才能有效解決公共法律服務供給側結構性改革過程中存在的問題，增強總體供給能力和水平。