耕地“三位一體”保護制度的體系建構

摘要：一體推進耕地數量保障、質量建設與生態維護是新時代耕地保護的重要目標。以體系化理論審視現行制度，可以發現，耕地概念界定不清導致外部體系聯結不暢，耕地保護成本分配不當致使內部體系難以協調，這無法保障“三位一體”保護目標的充分實現。為此，在外部體系層面，應以糧食生產能力為核心構建耕地的一般概念，并基于耕地功能定位差異化匹配保護規則。在內部體系層面，須通過事權界分明確央地任務分工，立足空間功能定位分擔區際耕地保護成本，并基于保護地役權強化農戶權益保障。最終，以《耕地保護和質量提升法》和《國土空間規劃法》的起草為契機，完善耕地“三位一體”保護制度體系。

關鍵詞：耕地保護；三位一體；制度體系；耕地保護法

中圖分類號：D922.3" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）05-0078-009

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*基金項目：2024年度中央高校基本科研業務費項目（2024CDJSKPT06）：生命共同體理念下自然資源一體化治理研究（第二階段）

作者簡介：杜輝（1984—），江蘇徐州人，重慶大學法學院教授、博士生導師，主要研究方向：環境資源法學；楊景暉（1996—），云南保山人，重慶大學法學院博士生，主要研究方向：環境資源法學。

一、引 言

強化耕地數量、質量、生態“三位一體”保護是黨的十八大以來形成的耕地保護新理念和新定位［1］，這構成了耕地保護立法工作的著力點。現有研究指出，耕地“三位一體”保護是一個具有層次性和體系性的目標［2］。然而，當前耕地保護制度雖然數量多、分布廣，但實質上未形成體系合力。［3］基于此，有必要運用體系化方法建構耕地保護制度，穩步實現“三位一體”的保護目標。

那么，何為法的體系化建構？法律制度的體系建構旨在將復雜的規范和事實納入統一的秩序之中［4］，對內塑造一致性的價值評價，對外清晰呈現各項法素材，塑造法律秩序。其中，內部體系注重價值論維度的評價一致性，立足特定價值對沖突利益進行衡量。［5］外部體系則依托于內部體系確定的利益位階，選取、編排相關法律素材，將其凝練為概念和制度。基于這樣的問題意識，本文將從外部體系和內部體系兩個維度出發，結合《耕地保護法》（草案）（簡稱《草案》）對耕地“三位一體”保護制度的體系困境和完善路徑展開研究。

二、耕地“三位一體”保護制度的體系化審視

（一）現行耕地“三位一體”保護制度構造

耕地保護相關制度分散規定于多部法律、法規和規范性文件之中，包括耕地劃定、耕地調整和耕地質量提升及生態保護三類制度。

其一，耕地劃定是耕地保護的前提，關系到法律保護的物理范圍。耕地劃定制度的功能是在靜態層面確定耕地的總體數量。“多規合一”改革后，國土空間規劃成為劃定包括耕地在內的各類功能空間的載體。《土地管理法實施條例》要求，國土空間規劃應當劃定落實永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，明確耕地保有量。在判定上，耕地劃定的主要依據是地塊用途。根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，耕地是指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜、飼草飼料等農作物，每年可以種植一季及以上的土地。在此基礎上，永久基本農田的劃定則需進一步考量耕地的質量狀況和環境狀況。此外，根據《土地管理法》和《黑土地保護法》，重要農產品的生產基地、土壤狀況良好的黑土地和水利及水土保持設施良好的耕地應當劃定為永久基本農田。

其二，耕地調整制度是推動國土空間布局優化，在動態層面保證耕地數量及質量總體穩定的主要方式，具體包括三種情形。

一是因空間布局優化進行的耕地調整。中辦、國辦印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》要求通過生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界推動國土空間布局優化，并確保三條控制線之間不交叉、不重疊。永久基本農田與生態保護紅線交叉的部分，其處理原則是耕地保護相對優先。具體而言，生態保護紅線自然保護區核心保護區內，永久基本農田作為一般耕地保留在生態保護紅線內；核心保護區外，集中連片的永久基本農田和可長期穩定利用的耕地不應劃入自然保護地和生態保護紅線。［6］耕地與城鎮開發邊界線重疊的部分，其處理原則是耕地保護絕對優先。根據《自然資源部關于做好城鎮開發邊界管理的通知》（試行），城鎮開發邊界之內的耕地亦需嚴格保護。確需調出的，應確保耕地總面積不減少、城鎮建設用地規模不擴大和城鎮開發邊界倍數不擴張。

二是因建設占用進行的耕地調整。《土地管理法》要求，建設項目占用耕地的，須補充與所占耕地數量和質量相當的耕地，確保耕地占補平衡。在執行層面，《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求補充的耕地應主要依靠土地整治獲取，并按照縣域平衡為主、省域調節為輔、國家統籌為補充的次序推進占補平衡。作為占補平衡思路的延伸，城鄉建設用地“增減掛鉤”制度使得地方政府可以通過將農村建設用地復墾為耕地的方式獲得新增城鎮建設用地指標，這激勵了地方推進土地整治的積極性。

三是因種植內容變更進行的耕地調整。為了防止耕地“非糧化”利用，自然資源部、農業農村部等聯合印發的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》要求建立耕地進出平衡制度。具體而言，耕地轉為林地、草地等其他農用地和農業設施建設用地的，地方政府應將耕地之外的農用地及農業設施建設用地整治為耕地，補足同等數量、質量的耕地。進出平衡制度首先在縣域范圍落實，縣域內無法落實的要在市域范圍展開，依舊無法落實的則需要在省域范圍內統籌。

其三，耕地質量提升和生態保護逐漸成為落實最嚴格的耕地保護制度的關鍵。在保障耕地數量的前提下，提升耕地質量和保護耕地生態是保障國家糧食安全、農產品質量安全和農業生態安全的基礎。一方面，推廣綠色耕作方式、推進耕地土壤污染治理等手段有利于改善耕地質量，提升耕地的宜耕性和可持續利用能力［7］；另一方面，岸坡防護、溝道治理等改善耕作條件的措施亦有利于發揮耕地生態系統在節水循環、防止水土流失等方面的功能，防止耕地荒漠化、鹽漬化［8］。

（二）耕地“三位一體”保護制度的體系困境

1.概念界定不清致使外部體系連接不暢

耕地的概念是耕地保護制度體系中的核心，但《草案》及現行制度對耕地的定義并不妥當。《草案》沿用了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》的定義方法，將耕地界定為“利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農作物，每年可以種植一季及以上的土地”。此種基于地塊利用現狀的定義方式無法體現耕地本體的構成要素，也難以得出耕地保護的規范導向，進而無法以“耕地”概念為基點聯結各項制度。

在耕地劃定層面，基于地塊利用狀態的定義方式導致耕地劃定范圍不清，且無法突出國土空間布局優化的總體目標。一方面，現有規定并未明確耕地界定是應基于當下的利用狀態還是潛在的農作物生產能力。事實上，國土空間“三調”采取的是“所見即所得”的認定方法，即根據實地現狀認定地類。此種方式雖然避免了新增耕地的弄虛作假，但忽視了對未種植糧、油等農作物但耕作層狀態良好地塊的保護。由于未明確將糧食生產能力確立為耕地概念的核心，那些未被認定為耕地但耕作層狀況良好的土地是否應確定為耕地后備資源亦不明確。這不僅導致耕地保護范圍變窄，也使得“耕地”與“耕地后備資源”兩個概念之間缺乏制度連接。另一方面，耕地劃定不僅是指標落實的過程，還作為空間治理的一環承擔著推動國土空間布局優化的任務。［9］正因如此，《中華人民共和國鄉村振興促進法》提出了“國家實行永久基本農田保護制度，建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區”的空間布局要求。然而，《草案》在耕地概念界定部分并未強調國土空間規劃對耕地劃定的約束作用，在永久基本農田劃定部分也未規定“糧食生產功能區”和“重要農產品生產保護區”內的耕地應優先劃定為永久基本農田，沒有充分體現空間主導功能對耕地保護的引導作用。

在耕地調整層面，缺乏對耕地質量狀況和生態狀況的可量化描述，導致調出耕地與補劃耕地的質量相當性難以保證。質量相當性的判斷需要借助制度層面的量化標準，然而，耕地概念中沒有考量耕地的質量狀況和生態狀況。“進出平衡”制度缺少保障質量相當性的詳細規定，“占補平衡”制度則強調同類型耕地之間的對應，即“占水田補充水田”、“占黑土地補充黑土地”、“占永久基本農田補充優質農田”。（1）此種規定方式無法周延涵蓋耕地調整行為，且未能實現制度之間的有效銜接。例如，遵循類型對應的邏輯，占用高標準農田后，補充的耕地是否需要在基礎設施層面也達到高標準農田的驗收要求？又如，《耕地質量等級》標準基于耕地地力、區位、污染狀況、基礎設施等要素進行了十個等級的質量劃分，這一分級是否以及如何適用于“質量相當性”的認定？缺乏質量層面的可量化約束，導致耕地調整過程中產生大量重數量而輕質量的現象。

在耕地質量提升和生態狀況改善層面，耕地質量改善的對象和耕地生態價值的內涵尚未得到清晰界定，這在一定程度上制約了耕地管護的力度和耕地生態價值的凸顯。一方面，現行制度沒有對耕地的構成要素進行界定，并未強調耕地是由耕作層土壤和耕作基礎設施構成的統一體，致使耕地質量提升制度存在重設施建設而輕土壤質量的問題。以高標準農田建設為例，該制度是提升耕地質量、改善耕地生態的重要手段。根據《高標準農田建設通則》，完善農田基礎設施和改進耕地土壤狀況是高標準農田建設項目的兩類重要內容。然而，現行制度在管護階段缺乏對耕作層土壤質量保持的相關要求。具體而言，農業農村部印發的《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》僅強調地方應建立高標準農田建設項目建后管護長效機制，而地方出臺的高標準農田管護辦法僅就農田基礎設施的管護責任進行規定，將高標準農田管護等同于農田工程設施管護。（2）

另一方面，《草案》并未界定耕地生態價值的內涵，這使得地方政策無法正確識別耕地生態保護的對應行為。根據《生態保護補償條例》，耕地是一項重要的生態環境要素，被列為財政縱向補償的對象。但《草案》中僅創設了綜合性的耕地保護補償制度，并未規定專門的耕地生態補償制度，由此帶來耕地保護補償制度是否將一并發揮耕地生態補償功能的疑慮。事實上，部分地方的政策表達中已經將耕地生態補償等同于耕地補償［10］，并未單獨強調耕地的生態價值，混淆了耕地生態補償與傳統資源性補償［11］。

2.保護成本分配不當致使內部體系難以協調

制度體系的建構不僅需要從外部塑造周延、清晰的概念體系，還需要在內部層面對相關主體的利益沖突進行協調。耕地保護中的價值沖突是由耕地本身的多用途性決定的。在糧食種植收益相對較低的背景下，地方將耕地保留為農業用地以及農戶將耕地用作糧食種植，須同時承擔機會成本和管護成本。因此，有必要妥善分配中央政府、地方政府和農戶各自所應承擔的耕地保護成本。但是，當前制度體系對這一問題的回應并不充分。

首先，央地之間的耕地保護事權及支出責任的界分并不清晰。根據《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，耕地和永久基本農田保護監管為央地共同事權，由中央與地方共同承擔支出責任。然而，現行規定只強調地方政府在高標準農田建設、農田水利基礎設施建設、耕地集中連片建設中的主體責任（3），這造成中央領導責任的弱化。

其次，地方之間的耕地保護成本分擔機制存在資源轉移低效的問題。允許地方之間針對建設用地增減掛鉤結余指標和補充耕地指標進行交易，目的在于公平分擔區際耕地保護成本，提升地方財力與耕地保護負擔之間的適配性。［12］對于增減掛鉤制度而言，為了保持建設用地指標供給的稀缺性，只有“三區三州”及其他深度貧困地區的建設用地增減掛鉤結余指標可以由國家統籌展開跨省域調劑［13］，其他地區的增減掛鉤項目主要在市縣范圍內落實。然而，部分市縣經濟發展相對落后，缺乏充足的財力投入拆舊項目，且因城市建設增速放緩缺乏對新增建設用地指標的需求，這降低了增減掛鉤制度對地方政府的激勵性。［14］對于占補平衡制度而言，只有在耕地指標無法實現縣域自平衡的前提下，地方政府才可逐層向上申請跨區劃指標交易。此種分級設置的交易模式加大了供需主體之間的交易成本，且因市場規模受限而不利于形成統一的交易規則和充分的競價機制，難以通過價格形式有效反映指標稀缺性。

最后，在行政給付框架內構造耕地補貼制度，難以實現農戶利益的充分補償和耕地保護措施的精準匹配。現有制度主要通過補貼手段彌補農戶因糧食生產承擔的機會成本，以及因農田管護承擔的額外負擔。然而，在法律性質上，相關補貼發放的理由并非是對耕地使用權進行限制后的補償，而是為實現公法目標所進行的行政給付。在行政給付框架內，補償標準及發放對象等關鍵問題屬于內部行政行為，受償主體缺乏決策參與渠道。［15］此外，給付手段只能對耕地使用者提供正向激勵，無法為中低產田改造、污染耕地修復等政府主動介入耕地質量保護和生態改善的行為提供權利基礎，這導致政府難以根據地塊實際精準匹配治理手段。

三、基于糧食生產能力和耕地功能定位塑造

外部體系

（一）以糧食生產能力保護為核心構造耕地概念

法律概念的功能并非描述客觀的社會事實，而在于規范人的行為。［16］客觀事實只有經過建構并以意義的形式進入法律系統之后，才構成法律上所關注的問題。［17］因此，除了客觀描述之外，法律概念還必須進行規范描述，將規范承載的價值和所欲達致的目標闡釋出來。這也是內部體系的外在表達。在價值導向的輔助下，法律解釋者得以將概念的適用場景具象化，判定此概念與彼概念之間的意義關聯，進而獲得完整的、可供操作的法律規范。［18］

就耕地保護制度而言，黨的二十大報告明確指出，耕地保護的目標是“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，《關于＜耕地保護法（草案）gt;（征求意見稿）的說明》也強調糧食安全的極端重要性是《耕地保護法》的出臺背景。可見，糧食安全保障是耕地保護制度體系的核心目標，該目標應充分貫徹到耕地的定義之中。基于此，耕地的定義不能簡單移植地類判定的技術規則，還必須進一步明確耕地保護的實質就是保護耕地的糧食生產能力。

耕地的糧食生產能力受氣候、土壤、地貌、水文、基礎設施等多維因素影響。［19］其中，氣候、地貌、水文等因素主要取決于耕地資源的地理區位和先天稟賦，受人類活動影響相對較小。而耕地的土壤狀況和農田基礎設施狀況則不僅直接影響耕地的糧食生產能力，且主要與耕地利用方式、耕作方式和建設投入等人為因素相關。因此，作為法律概念的“耕地”應著重強調耕地是由耕地土壤和耕作基礎設施構成的統一體，這暗含了改善耕地土壤狀況、完善耕地基礎設施進而提升糧食生產能力的規范路徑。以糧食生產能力保障為目標，以耕地土壤和耕作基礎設施為支點的概念界定方式有助于澄清耕地數量保護、質量保護和生態保護的應有之義，并在不同制度工具之間形成有機聯結。

在耕地劃定層面，以糧食生產能力保障為目標的概念界定方式重申了耕地指標的剛性約束，擴充了耕地后備資源保護制度的內涵，在實質上強化了耕地保護的力度。一方面，在谷物基本自給、口糧絕對安全的目標導向下，“2030年耕地保有量不低于18.25億畝”和“永久基本農田保護面積不低于15.46億畝”［20］的任務設定是綜合考量現有糧食產能、糧食需求等多重因素后作出的政治決斷，必須強調指標的逐層分解和責任壓實。另一方面，糧食生產能力保障目標不單聚焦耕地當前的種植狀況，更強調耕地的可耕作性，即穩定、持續產出糧食作物的能力。因此，對于被劃定為耕地的地塊，保護性休耕、糧肥輪作等短期內不種植糧食作物但長期內有利于提升耕地地力的手段應被提倡。同時，糧食生產能力保障目標有利于避免防治耕地“非糧化”的相關管制手段的僵化，允許在不破壞耕作層土壤的前提下適度放寬對種植內容的管控，當糧食供應緊張時及時恢復糧食生產。［21］對于未被劃定為耕地但具備糧食生產的土地，應將其劃定為耕地后備資源，并采取手段維持、提升其可耕作性。現有的耕地后備資源劃定制度強調的是地塊的可開墾性，忽視了地塊的日常維護。在糧食生產能力保障目標下，耕地后備資源應被理解為在極端情況下可以調整農業生產結構快速投入糧食生產的土地。［22］因此，對后備耕地的保護應擴充到日常使用過程中，即雖不要求地塊用于糧食生產，但禁止以破壞耕作層土壤的方式使用耕地后備資源。后備耕地使用者采取措施提升土地地力、改善土地質量和生態狀況的，亦應享受耕地保護相關補貼。

在耕地調整層面，糧食生產能力保障目標決定了產能占補平衡和產能進出平衡應成為補充耕地的核心判斷標準。具體而言，耕地數量是糧食產量的基礎，滿足質量標準和生態標準的耕地才能穩定提供有健康保障的糧食產品和其他農產品。［23］基于此，無論是耕地開墾費用的繳納，還是新增耕地和補充耕地的驗收，都應基于耕地產能確定核算標準。在執行和監管階段，由于耕地產能無法直觀反映在地塊圖斑之中，該種耕地調整平衡方式對監管體系提出了更高要求。為此，一方面要充實現有制度，構建統一的耕地產能核算標準和核算方法，將耕地類型、地力、耕作基礎設施、生態條件和環境狀況等多種因素轉化為可量化的產能指標，據此確定耕地等級。同時，在現有的國土資源監管平臺中增加耕地產能管理，明確地塊產能信息。另一方面要設置可供執行和便于監管的制度節點，將抽象的產能平衡要求轉化為具象的行為規范。比如，在耕地調整過程中，設置耕作層土壤剝離和利用的強制要求，針對不同等級耕地設定數量層面的換算系數，對新增耕地和補充耕地所應具備的耕作設施條件進行規定，等等。

在耕地質量改善及生態保護層面，耕地生態保護的內涵及耕地質量改善與生態保護的路徑亦可借助耕地概念進行明晰。申言之，耕地的生態利益是在耕地使用過程中產生的衍生利益，其不能脫離耕地的生產功能而單獨存在。此種界定方式有助于防止耕地生態保護適用范圍的不當擴展，避免違規占用耕地綠化造林和超出規定范圍退耕還林還草。就耕地質量改善與生態保護的路徑而言，耕地質量改善和生態保護難以割裂進行，二者應基于耕作層土壤保護和耕作基礎設施完善同步推進。對于耕作基礎設施維護，應繼續按照現行制度強調屬地政府的監管維護責任；對于耕作層土壤改善，則需通過充分補貼、穩定的地權利用關系、推廣綠色耕作方式等多種手段引導農戶可持續利用耕地。［24］

（二）基于耕地功能定位匹配差異化保護規則

受地理區位、人口密集、地形地貌等因素影響，不同類型耕地承擔的生產保障、生活支撐和生態保護任務各有側重，對應的保護要求難以在單一概念中明確。因此，在明確耕地概念的基礎上，還有必要進一步區分不同類型耕地的功能定位，差異化設定耕地保護規則和用途管制規則，精準實現“三位一體”保護目標。具體而言，基于自然條件和國家發展戰略，有必要在國土空間規劃中明確糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和耕地后備資源區，并在生態環境分區管控方案中針對不同類型的耕地設定管控單元。

糧食生產功能區和重要農產品生產保護區應基于區位條件和法律規定劃定。就區位條件而言，耕地質量和耕地聚集性較高、水熱條件優良的區域應優先用于糧食及其他重要農產品的生產。就法律規定而言，《黑土地保護法》第5條明確規定黑土地應當用于糧食及油料、糖料和蔬菜等農產品的生產，因此，黑土地資源集中連片區域應當劃定為糧食生產功能區和重要農產品生產保護區。上述兩類功能區內的耕地應優先劃定為永久基本農田，集中開展高標準農田建設，著力進行耕地集中連片建設，并嚴格執行種植內容管制。同時，耕地保護相關補貼和糧食種植相關補貼應向這些區域適度傾斜。至于這兩類區域之外的耕地，在確保耕作層不被破壞和短期內可恢復種植糧食的前提下，可基于“大食物觀”的指引豐富種植內容，強化市場對種植內容的引導，回應公眾多樣化的飲食需求。［25］

耕地后備資源區應發揮“藏糧于地”和推動耕地布局優化的雙重功能。一方面，耕地后備資源承載著在關鍵時期保障糧食生產的任務，其劃定數量和劃定范圍須根據地塊的糧食生產潛力、特定時期內的糧食安全保障目標等因素綜合確定。因此，中央應確定耕地后備資源的階段性保有數量，地方則須結合實際將耕作層土壤良好的土地劃入耕地后備資源。另一方面，耕地后備資源是耕地開墾的對象，其劃定范圍在很大程度上決定了新增耕地的布局。為了從源頭保障補充耕地的質量狀況和生態狀況，避免新增耕地因地形破碎、位置偏遠、耕作不便等因素產生撂荒風險，有必要進一步區分一般后備區和優先開墾后備區。例如，為了推動耕地集中連片建設，糧食生產功能區和重要農產品生產保護區內的宜耕土地應劃定為優先開墾的耕地后備資源區。同時，高層級政府應強化占補平衡和進出平衡的統籌管理，引導需要獲取補充耕地指標的主體從上述區域購買。

生態環境分區管控制度應對不同類型耕地的生態保護需求作出回應。根據《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》，不同類型農業區域的生態保護任務各有側重。優化發展區重在防止水土資源過度消耗和農業投入品過量使用，適度發展區重在推動資源高效利用和農地生態狀況改善，保護發展區則應在確保區域口糧安全的基礎上適度發展特色農業。地方政府應基于全國農業發展規劃的布局要求，結合地方實際，在生態環境分區管控方案中明確耕地生態保護的任務指標、行政主體生態環境保護職責和行政相對人的行為規則［26］，將農藥化肥控制、耕地生態修復、耕地污染防治、退耕還林還草等不同任務匹配到具體的分區管控單元之中。

四、圍繞中央、地方、農戶三元主體協調內部體系

（一）通過事權界分明確央地任務分工

就耕地保護事權界分來看，央地之間基于權力類型而非特定的耕地保護任務進行職責分工。具體而言，中央政府確定耕地劃定標準和耕地保護數量指標，地方政府將指標逐層分解落實，并具體執行耕地質量提升和生態保護任務。在這個過程中，中央通過約束和激勵兩種方式敦促地方積極作為。一方面，通過土地用途管控、新增建設用地指標控制、農地轉用分級審批、耕地占補平衡制度，來保障耕地數量；另一方面，對財力不足以完成耕地保護任務的地區進行轉移支付，并對完成任務的地區給予資金獎勵和建設用地指標獎勵。然而，由于中央政府的激勵資金無法有效覆蓋耕地保護的監管成本、建設成本和發展機會成本，地方政府的耕地保護動機并不充分。［27］加之，地方層級間的耕地保護職責劃分不明，這促使地方政府組成避責聯合體逃避中央政府的問責壓力。［28］在這一背景下，即便中央通過常態化的衛片執法強化信息獲取能力，也只能保證數量層面的監督，難以有效推進耕作層土壤剝離、產能占補平衡、耕作設施運維等需要借助于“地方性知識”方能完成的任務。為此，需要明確界分央地之間的耕地保護事權及支出責任，并以適配的執行監督機制保障其履行。

對于重要性程度高和影響范圍廣的耕地保護任務，應明確為中央和省級耕地保護事權。例如，高標準農田建設項目是改善耕地質量、保障糧食安全的重要事項。《農田建設補助資金管理辦法》規定省級政府承擔主要建設支出責任、中央政府承擔差別化補助責任。承襲這一思路，有必要進一步在立法中對層級政府之間事權和支出責任進行精準配置：中央政府承擔補助責任，省級政府承擔建設項目支出責任，并監督下級政府承擔設施管護責任。省級政府可以基于效率因素委托省以下地方政府推進高標準農田建設項目，但委托不改變其應承擔的支出責任。為了便于監督，委托事項應明確由某一級政府具體承擔。

對于需要借助信息優勢因地制宜落實的耕地保護任務，應明確為地方事權，并按照地方性事務的邏輯強化地方人大監督，避免變通執行。具體而言，可以地方人大對空間規劃的制定審議和執行監督為抓手，一方面，突出人大在規劃制定過程中的民意導入功能和利益協調功能，確保耕地劃定符合底線管控要求和地方實際，保障耕地數量，推動耕地合理布局；另一方面，督促地方政府落實不同耕地地塊的規劃功能，結合實際針對性地展開耕地質量改善及耕地生態保護措施。

（二）立足空間功能平衡區際耕地保護成本

現有的指標交易制度沒有充分考慮國土空間的整體功能定位。補充耕地指標交易制度在占補平衡屬地履行的邏輯下分層級展開，難以在大尺度空間內優化耕地布局；建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑制度承載著扶貧功能，這可能誘發指標流出地區過度開發農業用地。為了實現耕地“三位一體”保護目標的協調推進，地方之間的指標交易需要服務于國土空間的布局優化和空間主導功能的充分實現。在市縣層面，有必要基于資源本底和空間布局在規劃中明確優先用于開墾的耕地后備資源和可以進行增減掛鉤的區域及規模，尤其要明確糧食及重要農產品生產功能區的空間范圍。在此基礎上，國家和省級政府應強化對指標交易的統籌，引導可交易指標優先從糧食生產功能區和重要農產品生產保護區流出，以此推動宜耕土地復墾和耕地集中連片建設，強化糧食及重要農產品生產區的主導功能。此舉也有利于推動轉移支付資源向承擔糧食及重要農產品生產任務的地區傾斜。

空間主體功能的差異定位，意味著地方政府收入的水平參差，這集中體現為糧食及重要農產品生產功能區的“糧財倒掛”。在這一背景下，即使通過限制指標流出數量、設置最低交易價格等調控手段提高指標價值，地方政府亦會因指標交易收入的“一次兌現”而難以獲取穩定的收入來源，缺乏足夠財力持續推進耕地質量提升和耕地生態改善。基于此，國家和省級層面建立的糧食生產區利益獎補機制應發揮常態化的耕地保護利益協調功能。在實施階段，獎補數額應避免簡單錨定于耕地數量，而需以糧食及其他重要農產品的綜合生產能力提升為目標，將耕地質量和耕地生態納入補償核算標準。在此基礎上，還需進一步在區域協調發展維度探索地區之間的特色農業培育、人口遷移、園區收益共享等政策手段，從根本上提升糧食及農業生產功能區的可持續發展能力。［29］

（三）基于保護地役權強化農戶權益保障

農戶是耕地的法定支配主體。要求農戶將耕地用于糧食及特定種類的農作物種植，并承擔耕地質量及生態環境改善責任的做法，超出了財產權的社會義務，應當進行補償。在公法目標下引入私法機制，基于保護地役權將農戶納入耕地保護法律關系，是更好保障農戶利益、強化政府耕地質量改善和生態保護職責的路徑選擇。

保護地役權是比較法上平衡土地經濟價值和公共價值的手段，被廣泛運用于自然保護地、農地、文化遺產保護等領域。［30］與地役權制度類似，保護地役權屬于物權，本質是限制供役地當下及后續權利人的財產權。但區別在于，保護地役權的設立目的具有公益性。因此，該項制度的受益主體及范圍不確定，制度內容可以包括供役地權利人的作為義務與不作為義務，且法定保護地役權的設立不需以需役地的存在為前提。［31］我國在國家公園管理制度中引入了意定保護地役權制度，在《國家公園管理暫行辦法》中授權國家公園管理機構依照依法、自愿、有償的原則設立保護地役權，管理國家公園內集體所有的土地。

在保護地役權框架內構建耕地相關補償，有利于確保農戶利益的充分補償和耕地質量及生態的有效改善。其一，保護地役權設立后，相關補償的法律定位是供役人保護負擔的對價，故補償標準應錨定于保護負擔的市場價值，而非為完成公共目標所預設的財政投入。其二，保護地役權的設立遵循私法邏輯，具有協商性和靈活性，這不僅可以使農戶參與補償對價和保護義務的決定過程，也有利于地方政府根據耕地實際狀況設定差異化的耕地保護負擔。其三，保護地役權是物權。相較于在土地承包經營權合同中明確耕地保護義務的債權保護模式，供役負擔可同時約束耕地所有權人和使用權人，這避免了債權相對性下耕地保護關系的不穩定。

在具體實施層面，可通過法定耕地保護地役權和意定耕地保護地役權相結合的形式明確農戶的權利義務。對于農戶在耕地使用過程中所應承擔的普遍義務，如黑土地上的糧食種植義務、永久基本農田上的耕作層土壤保護、耕地閑置禁止、耕地地力培育等義務，應通過法定耕地保護地役權進行設定，并明確供役人獲取糧食種植補償和耕地保護補償的法定權利。至于需要因地制宜施加的保護措施，如輪作休耕、污染耕地治理、耕地地力提升、綠色耕作方式推廣等，則應授權地方政府通過設定意定耕地保護地役權的形式推進。最終，基于保護地役權制度實現補償類型、補償數額和耕地保護權利義務之間的清晰對應，并通過權利登記產生公示效力。

五、結論與展望

十四屆全國人大常委會立法規劃將《耕地保護法》和《國土空間規劃法》列為一類立法項目，全國人大常委會2024年度立法工作計劃進一步將《耕地保護和質量提升法》列為預備審議項目。耕地“三位一體”保護制度體系的立法構建應以上述兩部法律的起草為中心，帶動相關配套規定和地方立法的完善。

一方面，《耕地保護和質量提升法》作為推動耕地“三位一體”保護目標實現的基本法，在現有草案的基礎上，應進行如下完善：（1）完善耕地定義，在構造上明確耕地是由地表耕作層和耕作基礎設施構成的統一體，在功能上明確耕地是具備糧食及重要農產品穩定生產能力的土地。（2）以耕地糧食生產能力為旨歸，統籌考慮耕地質量因素和生態因素，建立統一的耕地等級評價制度，將各類耕地占用納入統一管理。評價標準和評價結論應統一用于耕地監測、補充、開墾、復墾、整理、建設、修復、補償發放等各環節。（3）在耕地劃定層面推動空間主體功能實現，規定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區內的耕地應當優先劃為永久基本農田，其中的宜耕土地應劃定為耕地后備資源并優先開墾。（4）在保護地役權框架內構建針對農戶的耕地保護補償，創設“法定+意定”的耕地保護地役權條款。通過保護地役權明確農戶的糧食生產、地力改善、耕地生態保護等義務，并明確相應的補償類型。（5）對央地之間的耕地保護事權進行界分，尤其須強調中央政府和省級政府在指標交易和耕地保護區級利益協調中的統籌職能。

另一方面，《國土空間規劃法》是確定空間功能定位、推動空間布局優化的基本法，對耕地數量劃定、質量改善和生態保護發揮著約束作用和引導作用。因此，除了在一般層面強化人大在規劃制定和規劃實施過程中的參與作用和監督作用之外，還可專門就耕地保護進行如下規定：（1）將耕地“三位一體”保護目標作為規劃編制的原則之一，并將糧食生產保護區和重要農產品生產保護區確定為農業空間的功能類型。（2）將耕地保有量和永久基本農田保護紅線作為規劃編制的控制線，并強調指標的逐層分解。（3）要求各級政府根據空間規劃確定的總體布局制定耕地保護專項規劃，對耕地、永久基本農田、耕地后備資源的空間布局進行明確，對高標準農田建設、耕地集中連片建設、耕地生態修復、輪作休耕等具體耕地保護任務進行規定。

注釋：

（1）具體規定參見《自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》《自然資源部辦公廳關于進一步加強黑土耕地保護的通知》《自然資源部辦公廳關于進一步加強黑土耕地保護的通知》。

（2）例如，《北京市高標準農田管護辦法》中缺乏對耕地土壤質量保持的相關規定、青海、南寧等地則僅就農田基礎設施管護進行規定，出臺了《青海省高標準農田建設項目工程設施管護辦法（試行）》和《南寧市高標準農田工程設施管護辦法（試行）》。

（3）具體規定參見《土地管理法實施條例》第11條、《鄉村振興促進法》第14條和《耕地保護法》（草案）第39條。

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（責任編輯 曹樹青）