“共建共治共享”治理理念下的民辦高校多元主體共治探究

王堅　吳朦朦

［摘 要］為提升民辦高校治理水平，探索多元主體共治體系，文章在“共建共治共享”治理理念的指導下，運用利益相關者理論分析民辦高校的各利益相關者并對其進行分類，探究內外部利益相關者共同參與民辦高校治理的機制。相關研究發現，民辦高校的多元主體共治體系往往存在外部治理主體多以政府為主、其他利益相關者為輔且現實中容易被其自身及高校管理者所忽視，內部治理機構不完善和權益訴求機制不健全等問題。基于此，民辦高校應更好地發揮政府政策引導、管理、監督、評估、支持等職能；社會團體參與治理需制度保障、高校認可及增強自身權益意識；民辦高校要完善內部組織機構，合理分配內部責權利，完善內部治理主體的權益訴求機制。

［關鍵詞］共建共治共享；民辦高校；多元主體共治；利益相關者

［中圖分類號］ G647 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 2095-3437（2023）18-0018-05

習近平總書記在黨的十九大報告中提出并詳述了“共建共治共享”（以下簡稱“三共”）治理理念，并在黨的二十大報告中提出健全“三共”社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。高校治理是國家治理體系的重要組成部分，其治理水平事關我國教育質量、人才培養質量及治理能力[1]。民辦高校是我國高等教育的重要組成部分，可在“三共”治理理念引導下構建多元主體共同治理體系。“三共”治理即相關治理主體共同參與建設和治理并共享治理成果[2]，其以“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”為治理架構[3]，有助于實現社會可持續治理，并達到責權利的動態平衡[4]。民辦高校治理應從私人性走向公共性，構建多元主體共治的格局[5]。當前民辦高校的內部治理主體主要包括舉辦者、管理者、教師、學生等[6]，外部治理主體有政府、中介組織、學生等[7]。我國民辦高校辦學普遍起步較晚，有的民辦高校治理存在產權不夠明晰、規章制度不夠完善、監督機制不夠健全、機構運行不夠規范等問題[8]。有的民辦高校內部治理存在權責邊界模糊、治理結構不完善的現象[9]，其外部治理除了政府政策指導及行政監管等，社會力量的參與往往不算多，其實施多元主體共治存在諸多現實困難。本研究以“三共”理論為指導，運用利益相關者理論分析探討民辦高校多元主體共治機制，以提升其治理的水平和能力。

一、民辦高校“三共”治理的內涵

民辦高校的共建是內外部治理主體共同建設民辦高校，其主體既包括民辦高校內部的舉辦者、各級管理層、全體師生等，也包括其外部的行政部門、社會團體等[10]。共建對象涵蓋學校基礎設施、規章制度、文化、師資等。民辦高校的共治是指董（理）事會領導、校長負責、黨委政治領導與監督、師生民主參與、社會協同、法治保障的治理體系[1]，其中必然會涉及各主體間在權（決策權、行政權、監督權、參與權及合同賦予的權力等）、責（崗位職責、部門職能及約定的責任等）方面的“碰撞”，需通過法治加以協調與維系。民辦高校的共享是指成果（利益）由全員共同享有。民辦高校的成果，不僅包括發揮教書育人、科研等功能所獲得的成果，也包括因這些成果或參與社會活動所產生的社會效益。因此這些成果不僅僅由內部治理主體所享有，社會、地方政府也可享有，比如服務地方已成為大多數民辦高校的辦學目標，此外還有校企合作和智力孵化等。“三共”治理理念豐富了高校的治理理論，民辦高校應按照共建和共治的原則優化治理，做強做大產出成果，努力在提升社會效益上下功夫，實現成果由全社會共享。

二、民辦高校利益相關者理論

弗里曼提出利益相關者理論，認為企業發展離不開利益相關者，企業治理也須充分考慮利益相關者的訴求，以實現整體利益的最大化[11]。利益相關者的分類辦法主要有多維細分法和米切爾評分法[12]。本文采用米切爾評分法對內部利益相關者與外部利益相關者進行分類。米切爾和伍德根據利益相關者所需具備的合法性（是否被法律賦予對民辦高校的相關權益或管理職責）、權利性（是否有影響民辦高校決策的地位、能力和相應手段）和緊迫性（能否立即引起民辦高校管理層的關注）分為確定型、預期型和潛在型的利益相關者[13]。

（一）我國民辦高校的利益相關者——治理主體

我國民辦高校的利益相關者包括政府、舉辦者、管理者、教職工、學生、社會團體等，近年來，各利益相關者積極參與民辦高校治理活動，有利于促進民辦高校的發展，加強了利益相關者之間的聯系與合作。我國民辦高校利益相關者的利益及參與形式如表1所示。

（二）我國民辦高校利益相關者的分類

民辦高校利益相關者的分類，既可讓利益相關者明確各自的利益屬性及訴求途徑，又能幫助高校管理者清楚其利益相關群體，調動各方參與治理的積極性，提升治理水平[14]。我國民辦高校利益相關者的分類如表2所示。

現代化治理不僅需要內部治理，還需要面向外部，構建開放型治理體系。民辦高校往往力量相對比較薄弱，資金和實物支持渠道不多，實行多主體共同參與治理可以壯大辦學力量，提升其治理水平。在充分考慮各類利益相關者且穩固確定型利益相關者治理群體的前提下，盡量加大預期型利益相關者治理群體力量，這樣既可以維持內部治理的穩定性，也能吸引外部力量參與治理，壯大外部治理力量。

三、“三共”治理理念指導下的民辦高校多元主體共治

（一）民辦高校多元主體共治機制

民辦高校多元主體共治機制注重調動內外部各利益相關者的參與積極性，形成合力，共同推動民辦高校治理水平的提升和實現學校的發展壯大（如圖1所示）。

實現各利益相關者參與治理需要相關組織機構的支持、規章制度的指導、合同的約束等，這些是實施多元主體共治的重要保障，也是實施法治化治理、提升治理水平的應有之義。就外部而言，政府多以宏觀政策參與治理，供給企業、合作院校、合作企業、用人單位等按照合同約定參與治理活動；行業協會、社會評估機構既需要有完備的組織結構和相應的規章制度加以調節，同時也需要相應的合同約束；校友及捐贈者近年來大都是通過民辦高校內部組織機構來提供支持，比如高校設立校友會，知名校友參與董（理）事會、高等教育發展基金會等組織。在內部主體中，舉辦者憑借董（理）事會發揮決策權，校長憑借行政機構行使行政權，黨委書記憑借黨團組織行使政治領導、監督、參與決策等權力，教職工通過教代會、工會、學術委員會、監督機構等實現民主管理、民主監督，學生群體通過學代會參與學校民主管理。

在民辦高校的實際治理過程中，多元主體共治存在一些現實困難。比如，外部主要以政府為主導，政府身兼多職，集管理者、評估者、監督者、支持者等于一身，其他社會群體參與治理的地位顯得有點尷尬，有時不僅不被民辦高校所重視，其自己也容易忽視自己在民辦高校治理中的地位及作用。內部治理在一定程度上存在內部組織機構不完善、不同部門功能重疊等現象，利益相關者的訴求有時難以在機構中得到積極回應或有效解決，這就影響到主體參與治理的積極性。個別學生在對學校某些規范不滿或訴求得不到積極回應的情況下，要么越過學校直接向行政部門投訴，要么將不滿情緒發布到網上，甚至采取極端方式予以應對，激發校生矛盾，誘發校園安全事件，影響學校形象以及學生對學校相關工作的滿意度。

（二）建立健全民辦高校多元主體共治機制的建議

1.外部治理

一是更好地發揮政府治理職能。政府部門要在擴大民辦高校辦學自主權的前提下更好地發揮政府職能。一方面，民辦高校因其具有靈活性等特點而獲得更多辦學自主權；另一方面，擴大辦學自主權并不意味著脫離政府，而是要更好地發揮政府行政職能。政府除了提供政策指導，還應根據《民辦高等學校辦學管理若干規定》要求開展相關工作。省級及其以下政府的職能包括辦學、招生等方面的管理，教育教學活動及日常運行等方面的評估監督，專項資金支持等。政策引導方面，我國民辦高校發展在很大程度上依賴于國家的政策調整及政策指導，充分體現了教育公益性與堅持社會主義辦學方向的有機結合。當下就民辦高校治理而言，應將多元主體共治機制納入制度化、法治化軌道。管理方面，擴大民辦高校的辦學招生自主權，學費標準遵循政府最低限價、學校自主定價及市場調控相結合的原則。政府的最低保護價給予民辦高校較大的自主定價權，充分保障民辦高等教育的市場供給，同時需要市場的調控，以實現民辦高校的優勝劣汰，達到供需平衡的狀態。監督評估方面，帶頭引導構建合理有效的民辦高校評估體系，充分發揮社會評估機構在民辦高等教育評估中的作用；構建輿情監管機制。引導和支持民辦高校結合地方發展實際需要服務地方，辦出應用型專業特色。

二是社會團體參與治理。首先，需要民辦高校管理者從觀念上認同社會團體參與民辦高校治理的必要性和重要性。就社會團體參與治理的效益而言，民辦高校能夠在教育教學資源擴充、人才培養、治理水平提升、資金來源增加等方面獲益，而社會團體多以契約形式參與，這就使其參與治理具有合法性。此外，民辦高校管理者鼓勵本校內部各部門或個人積極與社會團體開展溝通合作。其次，社會團體自身應認識到與民辦高校交流合作或參與治理可以獲得相應的權益，愿意積極參與。比如用人單位若想招到符合自身發展要求的人才，可以通過與高校合作育人，將人才招聘前置到人才培養中，實施訂單式培養；精通高校管理的科技信息企業，其在民辦高校信息化建設過程中會有很多發展空間；根據分類管理、分類指導及分類評估要求建立權威且滿足民辦高校實際需求的評估體系是社會評估機構的職責所在；院校間加強交流合作有助于共促發展；校友間可以依托母校平臺加強交流互動；捐贈者可以通過民辦高校設立的教育發展基金提供資金支持。最后，從制度上保障社會團體能夠參與民辦高校的治理。民辦高校的有效治理需要社會團體穩定有序的參與，因此需要相關規章制度提供助力，既使社會團體參與治理活動有制度支撐，又能實現多元主體依法有序治理，以此充分發揮社會團體參與治理的優勢。

2.內部治理

完善民辦高校內部治理，需要健全董（理）事會、黨政各部門、學術委員會、教代會、學代會、工會等組織機構，充分發揮其職能，暢通各主體權益申訴機制，充分調動各主體參與治理的積極性。

一是完善內部組織機構。董（理）事會是民辦高校重大事項的決策機構，其決策會影響到各主體的利益，故應完善其成員結構，按《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（2021年修訂版，下文簡稱2021年版《條例》）第二十六條規定，董（理）事會成員應由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責人、教職工代表等共同組成，鼓勵吸收社會公眾代表。2021年版《條例》第二十七條規定，應設立由黨的基層組織代表、教職工等組成的監督機構。黨政部門是學校決策的貫徹執行機構，應保障黨組織能夠發揮政治領導核心作用及參與決策監督的職能，維護校長的行政管理權威，加強黨政校院管理間的有效溝通，實現權責合理分配。比如成立黨政聯席會議，邀請各相關利益者的代表就相關事宜進行協商，以實現高效的黨政管理。不少民辦高校學術整體水平往往相對薄弱，會在一定程度上影響到學術委員會治理話語權的有效行使，可聘請教授或專家學者組建學術委員會，發揮教授或專家學者治學治教作用。完善教代會、工會和學代會機構，發揮民主管理職能，在治理過程中充分體現民主，以此調動師生參與治理的積極性。

二是完善內部主體權益訴求機制。首先，民辦高校制定校園章程及其他相關規章制度，實現依規章制度治校，以明確和維護各主體的正當權益。其次，將各主體的權益訴求與其他相關組織機構進行有機結合。個體權益的表達離不開其組織機構，組織機構職能發揮也離不開其主體的參與。例如董（理）事會作為民辦高校利益綜合體，若想制訂出科學合理的決策，就離不開利益相關主體的有效參與，而教職工的權益訴求也離不開教代會、學術委員會及工會等組織機構。最后，要建立學生訴求傳導機制，除了要發揮好學代會的職能，還應建立學生輿情監管機制，重視學生的訴求，做到及時掌握、及時解決。

四、結語

“三共”治理理念指導下的民辦高校多元主體共治實踐，豐富了民辦高校治理內容，帶有鮮明的現代化治理特征。運用利益相關者理論進行分析，對利益相關者進行分類，擴大民辦高校治理主體范圍、明確各主體的權益，便于管理者對學校各利益相關者進行識別及認可，對構建和完善多元主體共治機制有重要意義，有助于提升民辦高校治理水平。當然，構建和完善民辦高校多元主體共治機制存在諸多困難。外部治理中，政府身兼多職，而社會團體或個體的治理地位往往較為尷尬，有時會被忽視；內部治理往往存在機構不夠完善、權益訴求機制不夠健全等不足，會在一定程度上影響利益主體參與治理的積極性。對此，可首先從完善法律、制度入手，調節好各主體間的責權利關系，引導構建和完善民辦高校多元主體共治體系，規范治理活動，實現有序有效治理。然后針對存在的問題，從內部和外部兩個層面加以解決。就外部而言，轉變政府職能，以更好地發揮政府治理職能；社會團體參與民辦高校治理應得到民辦高校管理者的認同，使其在參與的過程中既能夠享有一定權益，同時也能夠有效促進提升民辦高校的治理水平。就內部而言，完善內部組織機構，充分調動各利益主體參與的積極性，部門內及部門間廣泛協商，實現民主共治。此外，暢通權益訴求渠道，特別是學生的權益訴求渠道，要做到及時掌握、及時處理學生的合理訴求，保障民辦高校穩定有序發展。

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［責任編輯：龐丹丹］