新時期陜西省黃土高原地區淤地壩工程建設管理實踐與思考

吳冠宇 惠波 李長保 王鵬

［關鍵詞］ 淤地壩；建設管理；黃土高原地區；陜西省；新時期

［摘 要］ 截至2022年底，陜西省建成淤地壩35 049座，占全國淤地壩總數的58%，是淤地壩建設的主戰場。基于陜西省淤地壩建設發展現狀及成效，從病險淤地壩影響安全運用、地方配套資金不到位、林業占地手續制約水保生態治理項目實施的積極性、運行管理手段落后等4個方面，分析了淤地壩建設管理方面存在的問題，提出了完善頂層規劃體系、超前謀劃項目前期、加強建設管理、創新籌融資機制、提升運行管理效能、加大技術創新力度等6個方面的應對舉措，可為陜西省淤地壩高質量發展和打造黃土高原地區水土保持高質量發展先行區提供積極探索。

［中圖分類號］ S157.2? [文獻標識碼] C? DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.01.007

淤地壩工程是黃土高原地區獨有的經實踐檢驗具備特定功效的水土保持工程措施[1]。習近平總書記在“9·18”黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出：“黃河中游要突出抓好水土保持和污染治理。有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩等。”2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強新時代水土保持工作的意見》，提出“突出抓好黃河多沙粗沙區特別是粗泥沙集中來源區綜合治理，大力開展黃土高原高標準淤地壩建設，加強病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造”，這為今后扎實做好水土保持工作指明了方向，提供了根本遵循。陜西省多沙粗沙區面積占黃河流域多沙粗沙區面積的56%，粗泥沙集中來源區面積占黃河粗泥沙集中來源區面積的78%。特別是延安、榆林等地，受土質疏松、地形破碎、降雨集中等因素影響，區域土壤侵蝕強度大，水土流失特別嚴重，其淤地壩數量占全省淤地壩總數的98%，足以說明延安和榆林是全省淤地壩建設的核心區，更是全國淤地壩建設的主戰場。“十四五”以來，陜西省淤地壩建設迎來難得的歷史契機，投資規模大、建設任務重，唯有搶抓機遇，迎難而上，才能使陜西在全國生態保護和高質量發展進程中邁出先行一步。筆者在多年工作經驗基礎上，結合實地調研、檢查督導等，總結陜西全省淤地壩建設發展現狀及成效，剖析當前淤地壩工程建設管理過程中存在的主要問題，并提出相應的對策，以助力延安創建全國水土保持高質量發展先行區和榆林市生態文明示范區建設，為統籌謀劃陜西省黃土高原地區淤地壩高標準建設和高質量發展提供參考依據。

1 建設發展現狀及成效

多年來，在黨中央、國務院高度重視及各級領導干部的共同努力下，黃土高原地區淤地壩工程建設有了長足發展，特別是陜西省已建成淤地壩數量占全國淤地壩總數的58%。依據《2022年陜西省水利統計年鑒》，截至2022年底，全省共建成淤地壩35 049座，其中大型（骨干）壩2 895座、中小型壩32 154座。已建成淤地壩取得了顯著的經濟、社會和生態效益，累計攔泥58億t，淤地5.73萬hm2，年均增產糧食3億多kg，現有淤地壩保護下游耕地面積2.4萬hm2。

1.1 攔泥保土

黃河泥沙90%來源于黃土高原地區。修建于各級溝道中的淤地壩，通過級聯調控，構成了溯源開始的第一道防線，從源頭處形成了一道人工生態屏障，對黃河安瀾起到重要作用。依據中央農村工作領導小組辦公室和水利部水土保持司等6家單位組成的聯合調研組完成的《2003年黃土高原地區淤地壩專題調研報告》，淤地壩每淤積1 hm2壩地平均可攔截泥沙量分別為大型壩13.08萬t、中型壩10.08萬t、小型壩5.15萬t，特別是成熟的淤地壩壩系，攔泥作用更加明顯。據調查，延安市年均入黃泥沙從過去2.58億t減少到目前的0.31億t［2］，截至2022年底全市已建成的11 615座淤地壩累計攔蓄泥沙達17億t，相當于全市54.8 a輸入黃河的泥沙總量。陜西全省年均入黃泥沙量從過去8.3億t減少到目前的2.68億t，個別年份陜西潼關水文站斷面入黃泥沙量已不足1億t，全省淤地壩共攔截泥沙量58億t，相當于全省21.6 a輸入黃河的泥沙總量。

1.2 淤地造田

淤地壩將坡面及其上游泥沙就地攔截形成壩地，其富含大量有機質，養分肥沃，水分充足，抗干旱能力突出，形成了良田。據了解，延安市延川縣賈家坪鎮馬家灣大型淤地壩已攔截泥沙650萬t，淤成壩地面積55.33 hm2，每公頃壩地玉米年產量12 t，相當于梯田的2～3倍、坡耕地的5～8倍；延安市寶塔區碾莊溝壩系淤成壩地260 hm2，近幾年為延安市提供建設用地100 hm2。高標準、高質量的壩地，為優化農村土地利用，調整產業結構，促進鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接創造了條件，也為將壩地納入“占補平衡”做出了積極的探索。

1.3 滯洪減災

以小流域為單元，梯級建設的淤地壩，具有層層攔蓄、削峰、滯洪等作用，能有效遏制洪水泥沙對下游溝道等造成的災害。在子洲、綏德縣2017年“7·26”暴雨洪水期間，據調查，子洲縣小河溝淤地壩系攔蓄洪水246萬m3、泥沙210萬t，新淤成壩地13.33 hm2，確保了下游480余人及生產生活設施的安全［3］；依據綏德縣無定河流域支溝韭園溝流域和裴家峁溝流域實測資料，未治理的裴家峁溝出口斷面最大含沙量為382 kg/m3，洪峰流量為126.10 m3/s，已治理的韭園溝（淤地壩系小流域）出口斷面最大含沙量為170 kg/m3，洪峰流量為36.14 m3/s，相比較，韭園溝出口斷面最大含沙量減少了55.50%，洪峰流量減少了71.34%。淤地壩蓄洪滯洪、削洪減沙、減蝕固溝作用顯著。

1.4 提質增效

陜西省近90%的淤地壩以壩代路，極大地改善了農村交通條件，架起了通往致富的新路；高產穩產的壩地，解決了農村基本糧食需求。據統計，陜西全省有481座淤地壩發展高效農業、600多座淤地壩解決當地數十萬人的人畜飲水水源問題、400多座淤地壩利用蓄水灌溉耕地2 000多hm2、600多座淤地壩發展水產養殖[4]。淤地壩建設為優化產業結構、鞏固退耕還林還草成果、發展多種經營探索了經驗，促進了農村經濟轉型提質增效和高質量發展。

2 存在的主要問題

2.1 病險淤地壩影響安全運用

陜西省的淤地壩約90%以上由群眾自發修建于20世紀六七十年代，缺乏科學規劃設計，質量標準低，加之長期運行、除險加固投資不足，半數大中型淤地壩存在病險問題。據2009年黃土高原地區淤地壩安全大檢查資料，陜西省共有中型以上病險淤地壩6 524座，其中大型（骨干）壩1 720座、中型壩4 804座；2016年水利部印發的《黃土高原地區中型以上病險淤地壩除險加固工程實施方案》中，累計列入陜西省中型以上病險淤地壩2 892座，其中一期名錄包括病險壩902座（骨干壩471座、中型壩431座），二期名錄包括病險壩1 990座（骨干壩760座、中型壩1 230座）。2016—2023年，國家安排對陜西省1 994座中型以上病險壩進行了除險加固，占陜西省中型以上病險淤地壩數量的30.56%，病險淤地壩除險加固任重道遠。

2.2 地方配套資金不到位

2020年，國家啟動了黃土高原地區淤地（攔沙）壩工程建設，列入了國家150項重大水利工程建設范圍。依據2021年水利部和國家發改委聯合印發的《黃河流域淤地壩建設和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》（以下簡稱《國家級實施方案》），“十四五”期間安排陜西省新建淤地壩和攔沙工程2 683座，總投資51.04億元，其中中央投資40.83億元，地方配套資金10.21億元。工程開工建設期間（2021—2022年），國家共安排資金23.2億元，需要地方配套5.8億元。由于有淤地壩建設任務的大多為貧困縣（區），縣級財政困難，除榆林市和個別縣（區）落實少量配套資金外，初步統計缺口資金達2.87億元，因此一些大中型淤地壩必備的水雨情和安全監測預警設施不能同步建設。同時，病險淤地壩為定額補助，大、中型病險壩國家分別補助90萬、50萬元/座，但地方配套資金緊缺，對項目建設影響較大。

2.3 林業占地手續制約水保生態治理類項目實施的積極性

水土保持生態治理類項目未納入森林植被恢復費免征范圍。黃河流域淤地（攔沙）壩、病險淤地壩除險加固等工程建設前期需要辦理林地占地手續，省市兩級手續辦理環節多、程序煩瑣、周期長，保守估計一般需要3個月左右，嚴重影響工程建設進度。若未辦理相關手續，林草部門（森林公安）將以違法毀林且未辦理林業手續為由，對項目法人及施工企業進行刑事處罰、行政問責，嚴重制約各地水保生態治理類項目實施的積極性。另外，辦理手續的同時還要繳納使用林地可行性報告和植被恢復方案編制費、大額的森林植被恢復費，2021年度僅榆林市12個縣淤地（攔沙）壩工程就需繳納森林植被恢復費多達5 010萬元。項目概算中未列入征占地補償費用，依據《黃土高原地區淤地壩工程建設管理辦法》《陜西省黃土高原地區淤地壩工程建設管理實施細則》，工程建設涉及的土地占用、搬遷及淹沒損失補（賠）償，由所在地縣級人民政府依法負責解決，不得使用中央預算內投資，而當前大部分縣區財政緊張，尤其對剛完成脫貧任務的縣更是難以支付此項費用。

2.4 運行管理手段落后

淤地壩工程大多位于偏遠農村，交通、通信等基礎設施建設相對滯后，缺乏現代化監測手段和監測預警系統，導致應急預警不及時、應急管理工作不到位。日常運行管理主要依賴當地村民人工巡查，缺乏專業管護人員，導致日常管護效率不高。依據近年來有關縣級政府公示的中型以上淤地壩防汛“三個責任人”名單，存在一名巡查責任人巡查多座淤地壩的情況，特別是建設在無人區的淤地壩，交通不便、通信不暢，單靠人工巡查難以及時發現安全隱患，造成汛期防洪壓力大。

3 工作舉措

3.1 完善頂層規劃體系

依據《國家級實施方案》和陜西省工作實際，盡快完成省級實施方案中期調整，細化實化方案，明確實施范圍、建設任務及有關要求。開展廣泛深入研究，在印發實施的《陜西省黃土高原地區淤地壩工程建設管理辦法實施細則》《陜西省淤地壩初步設計編制大綱（試行）》等基礎上，盡快修訂《陜西省淤地壩建設管理辦法》，進一步規范項目管理，提高項目前期工作質量、落實管護責任。嚴格落實水利部印發實施的《黃土高原地區淤地壩登記和銷號管理辦法（試行）》，借助大數據管理等實現淤地壩精細化管理。

3.2 超前謀劃項目前期

項目前期工作進度滯后已成為“十四五”淤地壩建設全面推進的瓶頸。要按照“建設一批、儲備一批、謀劃一批”的思路，制定項目前期工作計劃，明確責任主體，細化工作任務，上下統籌聯動，形成項目前期工作良性機制。加快項目保障要素辦理，積極主動協調發改、自然資源、林草等部門，提前介入，進一步優化、簡化辦理程序，提高審查審批效率，在政策允許范圍內減免森林植被恢復費等相關費用。建立項目前期工作質量責任體系，加強專家管理，制定工作規則，嚴格勘察設計、審查審批環節，提高項目前期工作水平。建立勘察設計單位“黑名單”制度，將設計質量差、超出資質范圍的單位納入誠信管理體系，必要時進行約談或通報。

3.3 加強建設管理

新建淤地壩、攔沙工程實行質量終身負責制，并參照建設基本程序進行管理。借助水利部組織開展的淤地壩工程建設質量專項檢查行動和淤地壩稽查，進一步督促建設單位加強對勘察設計、施工、監理、質量檢測、材料供應等參建單位的管理；優化施工流程，嚴格按照批復的設計進行施工，科學合理推進施工進度，確保年度投資完成率達到95%以上；完工項目要盡快組織竣工驗收，辦理資產移交手續，保證工程檔案資料的真實性、完整性、準確性、系統性，同時明確后續管護機構、人員、責任和經費，劃定工程管護范圍，確保工程效益長久持續發揮。另外，根據淤地壩工程的特點，探索創新工程建管模式，鼓勵采用以獎代補、先建后補、村民自建等模式開展工程建設。

3.4 創新籌融資機制

病險淤地壩除險加固是國家下達陜西省的約束性建設任務，事關人民群眾生命財產安全，要克服“等、靠、要”思想，在爭取中央投資補助的情況下，積極協調發改、財政等部門，拓寬投資渠道，建立穩定的良性投入機制。協調各級財政部門，安排一定比例的水土保持補償費用于病險淤地壩除險加固，根治隱患，確保安全運用；對新建淤地壩、攔沙工程，要主動協調發改、財政等部門，出臺地方配套資金籌措辦法，保障項目順利實施。要創新籌融資管理機制，加大坡耕地治理，形成高產農田納入耕地占補平衡試點；制定優惠政策，建立多元化的投資機制，吸引民間資本投入淤地壩建設。

3.5 提升運行管理效能

在總結淤地壩安全運行管護經驗的基礎上，逐步完善運行管護措施，探索和完善淤地壩工程產權制度改革和運行管護形式，深化承包、拍賣、租賃、股份制等多種形式產權制度改革，轉讓使用權、經營權，調動管護積極性，逐漸創建責、權、利相協調的運行管護長效機制。把淤地壩的安全管理放在核心地位，嚴格落實“四預”措施，落實防汛“三個責任人”責任，加強隱患排查治理，及時消除安全隱患，特別是對不能及時除險加固的淤地壩，要采取針對性措施，制定具有可操作性的應急預案，確保下游群眾生命財產和基礎設施安全。探索壩地高效利用技術，種植烤煙、葡萄、藥材等經濟作物，大幅提高壩地產能，不斷改善群眾生產生活條件，鞏固脫貧致富成果。

3.6 加大技術創新力度

注重數字賦能、創新驅動。持續推進黃土高原淤地壩信息管理系統在頂層設計、標準制定、數據庫建設、數字孿生場景搭建、淤地壩身份認證、系統共享等方面的建設，完善淤地壩數據庫，實現淤地壩信息快速查詢、多維統計、實時分析調度、“三個責任人”在線呼叫及與防汛會商系統共享等功能。加大與科研院所等技術單位深度合作，科學推進柔性溢洪道、納米復合材料、免管護淤地壩等試驗。

4 結束語

特殊地理位置和自然稟賦決定了陜西省在黃土高原生態屏障中的重要地位，淤地壩作為攔截泥沙、完善水沙調控的有效手段，新時期其建設必須堅持問題導向，從頂層設計、規范管理、資金保障、提升效能、科技創新等方面，突破現有瓶頸，科學有序推進，為黃河流域生態保護和高質量發展提供有力支撐。

[參考文獻]

[1] 惠波，王答相，張濤.關于新時期黃土高原地區淤地壩建設管理的幾點思考[J].中國水土保持，2020（2）：23-26.

［2］ 陳晨，張晨俊，姜辰蓉.“新潮”涌動：陜西推動黃河流域生態保護和高質量發展觀察［EB/OL］.（2023-10-20）［2023-10-25］.http：//www.sx-dj.gov.cn/dzqk/zk/2023n/d19q/1715300547113041922.html.

[3] 彭鴻，張武俊，劉順勤，等.發揮淤地壩系功能 支撐鄉村振興發展[J].中國水土保持，2018（4）：20-22.

[4] 馬增輝.陜北黃土高原地區淤地壩建設探析[J].現代農業科技，2021（8）：174-177.