低效用地再開發助力城市高質量發展的實踐研究

摘要：本文以泉州市為例，深入剖析了其盤活低效用地的創新實踐。泉州市的實踐具有顯著成效：一是推動“產城融合”，將低效用地轉化為產業升級與城市發展的雙重動力；二是實施科學合理的土地用途變更，最大化發揮土地資源價值；三是開展全域土地綜合整治，促進鄉村經濟可持續發展；四是挖掘鄉村旅游資源，強化城鄉融合互動，拓寬發展路徑。此外，泉州市還從政策探索、項目策劃實施及歷史遺留問題有效處置等多個維度，提出了切實可行的低效用地再開發舉措。

關鍵詞：低效用地；土地利用效率；城市更新；高質量發展

DOI：10.12433/zgkjtz.20243313

一、全國低效用地再開發試點的背景

2023年6月，自然資源部發布《關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》，強調要嚴控新增城鎮建設用地，加快盤活存量土地。隨著我國建設用地增量空間趨緊，盤活利用低效存量土地在保障經濟發展的用地需求方面發揮越來越重要的作用。

2023年9月，自然資源部發布了《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》，選取了北京等43個城市作為低效用地再開發試點城市，聚焦盤活利用存量土地，提高土地利用效率，促進城鄉高質量發展，探索創新政策舉措，完善激勵約束機制。

二、城鎮低效用地再開發的意義

（一）經濟發展與轉型的需求

低效用地再開發是適應經濟結構調整和產業轉型升級的內在要求。隨著中國經濟的快速發展，產業結構不斷調整升級，原有的工業區、商業區、住宅區等可能不再適應新的經濟發展要求[1]。優質區位土地的稀缺性，導致了土地使用成本不斷提高，促使多方主體對土地的再開發和高效利用；通過城鎮低效用地再開發再利用，可以有效釋放傳統產業轉型升級和新產業、新業態發展的用地空間。因此，我國步入新發展階段，推動經濟高質量發展、產業邁向中高端水平，必然導致用地方式由粗放擴張向高效節約利用的方向轉變。為適應經濟結構調整和產業轉型升級，需要對一些低效利用的土地進行再開發，以滿足新興產業的需求和發展。

（二）城市更新的推動作用

城市更新活動不僅豐富和延伸了城鎮低效用地再開發的內涵，而且兩者之間有著密切的聯系。城市更新的目標之一就是對城市中某些衰退的區域進行拆遷和改造，這與低效用地再開發的目標相契合[2]。在一些城市，高樓大廈林立、現代氣息濃厚的同時，棚戶區、城中村夾雜其中，通過對城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地進行再開發，可以有效緩解這一壓力。通過低效用地再開發和城市更新改造，發揮土地級差收益，在優化土地結構布局的同時，又能有效改善城鎮居住環境，通過修繕、興建城市公益基礎設施，保護歷史文化建筑和街區，使城市產業結構、環境品質、文化傳承等得到全面提升，從而提高了老百姓的獲得感和幸福感。

（三）環境保護與生態修復的需求

低效用地再開發是統籌保護資源保障發展的必然選擇。破解保護資源和保障發展的矛盾，關鍵在于高效節約利用資源。我國土地資源十分寶貴，發展需求依然強勁。通過盤活低效存量用地，可以釋放出有效的用地空間，滿足發展的用地需求，避免城市發展開發邊界不斷外延，減少對農用地特別是耕地的占用，做到保障與保護的同步，經濟與生態的兼顧。一些老舊工業區或污染嚴重的地區需要進行環境整治和生態修復。低效用地再開發不僅關注經濟效益，也注重環境改善和社會效益，以實現綜合效益的最大化。通過再開發，不僅可以提升土地價值，還能改善城市環境，增強城市的競爭力和吸引力[3]。

三、盤活低效用地的泉州實踐

（一）盤活低效用地助力產城融合

老舊工業區就地轉型。泉州市建筑服務產業園位于泉州市中心城區，規劃用地面積約300畝，改造建筑面積約20萬平方米，新建建筑面積約40萬平方米。該園區前身為上世紀90年代建成的成洲工業園區，在完成其30多年的工業歷史使命后，原有工業建筑質量逐步變差，廠房破敗、老化、閑置，總體風貌較差，內部道路通而不達，配套功能欠缺，發展空間狹小，業態整體效益偏低，功能定位、經營狀態已無法滿足城市發展需要。

豐澤區融合“城區、社區、園區”三區為一體，貫徹老舊工業區就地轉型和低效用地成片開發提升理念，將老舊園區建設成泉州和豐澤最具產業黏性和活力的產業園區。園區根據實際情況，采用政府主導+國企建設+市場運營的運作模式，打造建筑服務業為核心、配套食堂、共享空間、餐飲購物、娛樂休閑、戶外運動等產業服務業態，持續優化交通秩序和營商環境，精心營造產業辦公、人才公寓、幼兒園、體育活動場所等多元、聚合、開放的公共空間，高品質建設“城區、社區、園區”三區融合的產業社區。遵循“舊房新用、以舊換新”原則，按照“留改提拆建”的城市更新思路，采用“高密度已建區采用改造提升”“低密度用地采用新建開發”兩種策略，既能保留城市的工業記憶，又能高質量推進產業園區建設，在中心城區留下產業、留下就業。

（二）科學合理變更用途，發揮資源最大效益

泉州市被評為“世遺城市”后，來泉旅游的人數驟增。為持續提升旅游住宿接待能力和服務水平，鯉城區正式出臺《旅游住宿載體擴量提質工作方案》，全力加快住宿載體在建項目。其中就有通過利用古城范圍內國有閑置低效資產、可進行功能置換的資產，開展國有資產改造住宿類項目。針對已納入城鎮低效用地數據庫的工業（倉儲）用地，允許土地使用權人按照泉州試點工作方案規定申請改變土地用途為商業、商務金融、娛樂、餐飲、旅館等不可分割銷售商業服務業用地（商品住宅除外）。自然資源主管部門委托有資質的評估公司按正常市場價格進行評估，確定應補繳的土地價款后，按程序進行規劃用途變更，與土地使用權人簽訂土地出讓合同的合同補充條款或重新簽訂土地出讓合同。

（三）全域土地綜合整治，促進鄉村發展可持續

德化縣采取“土地綜合整治+”的模式，將土地綜合整治與城鄉建設用地空間騰挪、林耕布局調整、耕地補充、高標準農田建設、流域生態治理等結合在一起，將縣域土地要素空間重組、耕地保護、城鄉產業協同發展、城鄉生態基礎設施網絡共建等統一到全域土地綜合整治的工作框架中。一是順應城鄉人口流動趨勢，對農村閑置宅基地、集體建設用地和廢棄工礦用地進行騰退、復墾，綜合運用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策，在保持縣域城鄉建設用地總量不增加和保持城鎮開發邊界歸本基本穩定基礎上，騰挪建設用地指標。二是探索林耕布局調整，整體推進農田基礎設施建設、低效林園地整治、高標準農田建設等，增加耕地數量、提高耕地質量、改善農田生態，按照“宜林則林、宜耕則耕”的要求，在農用地內部，對耕地、園林、林地、未利用地的空間布局進行整體優化調整，通過開展農用地整治、村莊整治、生態保護修復，將優質現狀耕地、新開發高質量耕地納入永久基本農田儲備區。

（四）挖掘鄉村旅游資源，推動城鄉融合發展

實施“旅游興鎮”戰略，充分發揮鄉村特色和生態資源，推進旅游休閑集鎮、戶外拓展訓練基地等優質旅游項目建設。德化縣通過瓷都茶具特色小鎮、潯中鎮仙境村古驛道提升等項目，形成功能多樣、業態豐富、利益聯結緊密、三產融合的產業格局，打響了“千年古樟”“仿古火車”“大美龍湖”等旅游品牌。晉江市針對梧林“空心村”問題，就地保留132棟歷史建筑，在延續傳統村落肌理基礎上，打造集成電路大師工作室，策劃文化體驗、休閑娛樂活動，為集成電路高端人才提供靈感交流場所，讓歷史文化和現代生活融為一體。帶動傳統村落所在社區及周邊社區700多戶發展家庭式旅游業態，村集體經濟年收入從5萬元提升至50萬元。

四、泉州市低效用地再開發的可行舉措

（一）政策探索方面

首先，總結提煉案例，相互學習借鑒。通過聘請相應領域的高水平專家學者，以“案例成效+專家點評”的方式，圍繞試點工作中的難點堵點、政策運用與創新突破，總結提煉試點工作的亮點、示范點和相關建議，推廣宣傳學習。去其他試點城市充分調研，學習先進做法，因地制宜在本地推廣執行。

其次，細化實施方案，保障項目落地。以盤活低效用地為抓手，規劃新質生產力產業片區，圍繞當地主導產業開展精準招商，推動傳統產業轉型升級，壯大新興產業發展，深化土地節約集約利用。結合試點工作實際，找準試點工作與政策、經濟發展趨勢的連接點，精準切入、選好課題，委托高水平的技術團隊，深入開展研究，形成針對性和操作性都強的實施方案。通過充分論證后，細化實施方案，扎實穩步推進項目落地落實[4]。

最后，優化審批機制，提高盤活效率。認真梳理各類型試點項目在“批、供、用、管”等相關環節需求與現有管理政策的矛盾，分類制定具體清單，采取“多評合一模擬審批”“變串聯審批為并聯審批”“整體設計、分期實施”“同步編制、同步論證、同步公示”等方式，進一步優化簡化規劃審批程序，最大限度縮短審批時限、提高審批效率，加快項目落地過程精準服務，促進項目落地、開工、建設、投產全面提速增效。暢通審批綠色通道，持續開展全方位、多層次、多渠道的惠企政策宣傳，不斷提高相關部門及涉地企業對政策的知曉率和支持率，從監管式服務轉向服務式監管。

（二）項目策劃實施方面

首先，提高項目謀劃的針對性。一是堅持以項目試點政策、以項目探索政策、以項目生成政策，在自下而上報送項目的基礎上，根據國家賦予的試點政策方向，謀劃生成富有典型性、符合試點政策創新探索要求的試點項目，以自上而下的方式加強試點項目策劃的指導工作，雙向確保政策探索與項目實施緊密融合。在“打包”子項目申報省重點項目過程中，積極爭取要素指標、資金保障傾斜。二是優先選擇存量用地進行片區綜合開發，結合城市低效用地及現有凈地分布、片區收儲征拆進展等情況，優先選擇安全隱患房屋集中、基礎設施落后、民生改善需求較為迫切地區，對城市發展有結構性影響的城中村、老舊街區以及城市重要的門戶節點區域，經過充分論證，存量用地的改造方式為拆舊建新，選擇有條件的軌道站點開展周邊片區綜合開發，以重點項目帶動區域整體品質提升創新。

其次，加大項目統籌力度。一是利用龍頭企業的帶動力和集聚影響力，圍繞充分運用試點政策工作工具，規劃引領科學開發，深入挖掘先天資源潛力，注重高效低效融合，以增促存發揮龍頭效應，向龍頭企業供應增量用地，并以龍頭企業為牽引，帶動引導周邊存量低效用地盤活。二是將長期閑置的老舊廠房迅速升級改造，打造成現代化的高新技術產業園區；鼓勵民企通過轉讓或出租等方式，推動優質企業和新興產業集聚[5]。“騰籠換鳥”，為發展新質生產力“騰出”新空間。三是完善產業社區內教育、文化、休閑及就業創業等服務功能的配置，提升各類設施和公共空間的服務便利性，按照“工作即生活”的理念，周邊建設鄰里中心，辦公、商業、住宅、教育等生活配套應有盡有、一應俱全，實現以點帶面全面提升。

最后，完善收儲機制及做好資金平衡。對于難以獨立開發的零星地塊，可與相鄰產業地塊一并出具規劃條件，整體供應給相鄰產業項目用于增資擴產（商品住宅除外）。為避免今后出現零星地塊，需完善收儲機制，結合國土空間控制性詳細規劃，推動實施“統一規劃、統一儲備、統一開發、統一配套、統一供應”。一是完善國有土地收益基金制度，明確國有土地收益基金計提比例，專項用于土地儲備工作。二是創新項目融資方式，探索采用分標段滾動開發、投建營一體化模式，撬動大型央企、金融機構、財務投資人以及其他社會資本方參與。對于地理區位比較好的再開發項目，探索利益分享與共享機制，吸引投資；地理區位較差的再開發項目較難吸引到開發商投資，這類項目較依賴財政撥款，政府可探索補償開發商其他項目、容積率轉移等方式獲得投資。三是為保項目完整落地，注重全過程算賬，精準謀劃、精細管理，算好征遷成本、投資建設、運營收益、招商效益、資產資本“五筆賬”，進一步優化項目建設方案，實現投資成本與未來收益最優化。

（三）歷史遺留問題處置方面

通過全市摸底，全面清查低效用地，實現上圖入庫，報經省廳備案后納入國土空間規劃“一張圖”監管系統。結合摸底情況，提出處置方案。按照城市更新的思路，精細制定功能、開發強度、盤活模式等管控指引，以規劃線做好戰略統籌，以政策線做好實施保障，以實施線做好建設謀劃，系統化推動歷史遺留問題項目整體的空間建設。從城市空間布局優化和城市功能結構調整兩個維度對該項目進行功能引導[6]。

五、結束語

目前，城鎮低效用地再開發仍處于試點階段，依舊是摸著石頭過河，要以國土空間規劃為統領，以政策創新為支撐，推動城鄉發展從增量依賴向存量挖潛轉變。本文研究重點從泉州市的實踐案例展開，探討了盤活低效工業用地和全域整治帶來的經濟效益。未來研究將不斷深入，計劃從各地低效用地再開發試點案例中，提取共性，為更多的地區提供多元化、可供參考的低效用地再開發策略。

參考文獻：

[1]張延德，陳豹，張紅麗.城鎮低效用地再開發政策演進分析與優化策略——基于政策擴散視角[J].自然資源情報，1-7.

[2]宋建勇.杭州市臨平區堅持“三色”并舉譜寫低效用地再開發新篇章[J].浙江國土資源，2024（07）：12-13.

[3]侯純濤.國內外低效用地再開發經驗帶來的啟示[J].上海房地，2024（07）：59-62.

[4]查金忠.“騰籠換鳥”，為發展新質生產力“騰”出新空間[N].南京日報，2024-08-11（A01）.

[5]劉潘星.面向高質量發展的產業園區空間轉型發展策略研究——以閩清經濟開發區為例[J].城市建筑，2024，21（15）：40-43.

[6]柯善北.城鎮低效用地再開發刻不容緩[J].中華建設，2017（04）：1.

（作者單位：泉州市土地儲備中心）