筑牢國家西南生態安全屏障的對策建議*

摘要：國家西南生態安全屏障具有顯著的國家代表性和生態重要性，是典型的社會—經濟—自然復合生態系統，切實發揮了生態文明建設在“五位一體”中的特殊作用。文中總結西南生態安全屏障的特征和作用，并分析其現存問題，包括與其他生態安全屏障的銜接不充分、國家公園建設滯后、橫向生態補償體系缺位、社會參與不足、人才培養和配套設施不盡完善、科技手段與專業資源開發落后等。在此基礎上，提出筑牢國家西南生態安全屏障的建議：1）完善頂層設計；2）加速建設國家公園；3）以生態系統服務價值為依據開展全（流）域橫向生態補償；4）推動全社會參與的治理共同體的有效形成；5）完善各項配套機制；6）培養與整合在地專業資源。

關鍵詞：生態文明；生態安全屏障；社會—經濟—自然復合生態系統；生態補償；國家公園

中圖分類號：F124.5"""文獻標識碼：A"""文章編號：2096-9546（2024）03-0029-08

Building a National Ecological Security Barrier in Southeast China： Current State and Countermeasure

Li Ji^1，2

（1.School of Marxism， Ningbo University of Finance amp; Economics， Ningbo 315175，Zhejiang， China;

2.Committee of Theoretical Learning， Yunnan Provincial Committee of China Zhi-Gong Party，

Kunming 650031， Yunnan， China）

Abstract： The national ecological security barrier in the southwestern region is substantially representative and ecologically significant. As a typical integrated social-economic-natural ecosystem， it has played a specific role of ecological civilization in the five-in-all model， i.e.， integration of ecology， politics， society， economics， culture. The paper summarizes the features and roles of the southwestern ecological security barrier， and analyzes the existing problems such as the incomplete connection with other ecological security barrier， the lagging construction of national park， the lack of horizontal ecological compensation schemes for ecological system services， the insufficiency of public participation， the ineffective supplement of human resource and facilities and the under-developed sci-tech approaches and professional resources. In view of the problems， the measures to construct the southwestern ecological security barrier are put forward， including：1） Improving the top-level design; 2） Accelerating the construction and development of national parks; 3） Promoting the whole-region horizontal ecological compensation based on the value of ecosystem services; 4）Facilitating the effective building of shared community of governance featured with public participation; 5） Setting up all support mechanisms; and 6） Cultivating and integrating local professional resources.

Keywords： ecological civilization;ecological security barrier; integrated social-economic-natural ecosystem; ecological compensation; national park

2014年，中央國家安全委員會首次將生態安全納入國家安全體系，“十四五”規劃進一步提出了完善生態安全屏障體系的要求^［1］。作為具體舉措，2011年的《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》便明確云南的戰略定位之一是“西南生態安全屏障”（簡稱西南屏障）^［2］。西南屏障的地理范圍以云貴高原—橫斷山脈為主，涉及流域面積1 057 km²，承擔了生物多樣性保護、水土保持、水源涵養和跨境生態保護服務功能等主要功能^［3］，具有顯著的國家代表性和生態重要性，其中云南省為主要范圍和建設單位。作為我國3大特有植物分布中心的兩處交匯地（川西—滇西北和滇東南—桂西），云南省是我國植物種類最多的省份，也是栽培稻、蕎麥、甘蔗等作物的亞洲起源中心和分化中心；擁有植物19 365種，占全國植物種類的50.1%；脊椎動物達2 273種，占全國的52.2%；擁有國家重點保護野生植物172種和國家重點保護野生動物240種^［3-4］。建成的“中國西南野生種質資源庫”是亞洲第1的野生生物種質資源保護設施。高黎貢山國家公園候選區是全球僅有的2處生物多樣性熱點3地交匯地（東喜馬拉雅地區、橫斷山地區、印－緬地區）之一，被譽為“哺乳類動物祖先的發源地”“東亞植物區系的搖籃”“世界物種基因庫”^［5］。滇中南部的哀牢山國家公園候選區是世界上亞熱帶常綠闊葉林保存面積最大的地區，也是全球90%西黑冠長臂猿的棲息地、我國超過50%的綠孔雀的棲息地，以及2個國際鳥盟確立的重要鳥區，擁有沉積巖、變質巖和火山巖漿巖“三位一體”的古生物化石集群。瀾滄江（湄公河）號稱“東方多瑙河”，是世界第6大河、亞洲第2大河和東南亞第1大河。

西南屏障不僅為我國進一步推動可持續發展提供了重要的生態資源保障，也為全球的生物多樣性保護事業作出了不可忽視且不可替代的貢獻；但目前關于西南屏障的研究依然有限。因此，本文將對西南屏障的特征、作用及現存問題進行總結，并提出相關建議，以期進一步推動西南屏障的構筑與可持續發展。

1"西南屏障的特征

2015年，聯合國《2030年可持續發展議程》提出了由17個具體目標構成的“可持續發展目標”（sustainable development goals，SDGs），并將生態安全與社會發展結合，提出生態安全是人類社會持存的關鍵影響因子。這與馬世俊等^［6］提出的“社會—經濟—自然復合生態系統”的概念相契合。“社會—經濟—自然復合生態系統”強調3個子系統內部的結構與功能應維持穩定，但更突出社會的科技、經濟、文化發展與自然的生態系統功能間的內在沖突，尤其重視來自自然的負反饋約束和調節。對此，我國生態學家和經濟學家進一步開展了很多具體研究^［7］，而西南屏障的特點也驗證了該系統的有效。云南的資源生態位和環境生態位很高^［8-9］，但社會與經濟發展普遍滯后。傳統的社會經濟發展模式將對生態系統穩定性和多樣性造成顯著的脅迫，在西南屏障的建設中應重視發揮自然對社會與經濟的負反饋作用并發掘正反饋作用，以實現人與自然的和諧共生，并最終實現社會—經濟—自然復合生態系統的穩定可持續。以國家公園建設為例，中共二十大報告提出在2035年基本建成世界最大的國家公園體系^［10］。云南是我國（統計未包括港澳臺地區）最早探索國家公園社會發展模式的地區，早在1996年迪慶藏族自治州便設立了普達措國家公園（市級，現已更名為“香格里拉國家公園候選區”），并于2016年被國家林業局列為10個國家公園體制試點單位之一。為保護本底的自然子系統，該地區僅對3%的實驗區進行經濟開發，并首次引入公司化經營模式開展生態旅游等商業活動，不僅為當地居民創造了工作崗位，還設立教育基金為原住民高中生和大學生提供學費補助以支撐社會穩定，其產生的經濟效益還支撐了面積占比97%的核心區和緩沖區的日常運作。在經濟子系統和社會子系統的支撐下，不僅緩解了對自然子系統的顯著脅迫和負反饋，更促進了“社會—經濟—自然”良性循環的可持續，形成了穩定的復合生態系統。

1.1"自然環境子系統

作為西南屏障的主體區域，云南省是我國平原面積比例最低的省份，存在巖溶、干熱河谷、高山、雨林等多種自然地理環境，地勢起伏變化顯著，垂直海拔落差巨大（76～6 740 m），境內有各種垂直氣候帶和北熱帶、南亞熱帶、中亞熱帶、北亞熱帶、南溫帶、中溫帶和高原氣候區7個氣候類型^［11］，年平均降水量4 820.8億m³，以4.1%的國土面積覆蓋了除海洋和沙漠外的所有生態系統類型。云南素有“動植物王國”和“物種基因庫”的美譽，根據《云南省生物物種名錄（2016版）》記載，其擁有脊椎動物、高等植物、大型真菌和地衣共25 434 種，超全國半數。云南是重要的物種起源和分化中心之一，《云南省生物物種紅色名錄（2017 版）》記載的中國特有種和云南特有種分別為5 682 和3 432種^［12］。但與此同時，云南現有3 625 種生物種處于受威脅狀態，含891種云南特有種；國家重點保護動、植物分別為242和151種，占全部數量的57.1%和41.0%；被《中國植物紅皮書》和《危野生動植物物種國際貿易公約（CITES）附錄》列入的珍稀瀕危植物和珍稀瀕危動物分別為154種和192種；已有112種動植物被云南省列入極小種群物種^［11］。同時，物種入侵顯著，28%的濕地存在嚴重問題，全省范圍存在400余種農業入侵物種，約占全國農業入侵物種的2/3^［13］。此外，如云南省文山壯族苗族自治州等部分區域依然存在嚴重石漠化現象^［14］。總體上，云南的資源生態位和環境生態位較高，為復合系統的穩定發展提供了資源保障。

1.2"社會制度子系統

西南屏障與南亞、東南亞部分地區地理相連，擁有25個邊境縣^［15］，并與緬甸、老撾和越南接壤^［16］，存在周邊國家的社會制度的影響，需開展跨境治理合作。尤其是高黎貢山國家公園候選區是我國與緬北地區的界山，生態安全壓力巨大。例如，由于鄰近各國保留了焚燒稻稈等傳統農俗而成為全球最大的生物質燃燒地，受季風影響而對西南屏障存在顯著影響，甚至存在“進口火”的風險^［17］；對此，出現了邊境預警防控及跨境協助為主的滇緬合作，通過具體的跨境治理合作，在國內外建立了針對性的監測體系、技術指導、溝通聯勤和經濟幫扶等社會制度。同時，作為邊疆地區，西南屏障不僅有著跨境治理需求，還有更為顯著的民族治理需求^［18］。第七次全國人口普查數據表明，僅云南省內便擁有26個少數民族，占云南省人口總數的33.12%，包括15個獨有世居民族和11個“直過”（從原始社會直接過渡到社會主義社會）民族，其中人口總數最少的獨龍族僅6 735人。對此，《云南省生物多樣性保護條例》規定，“應當加強與生物多樣性保護相關的傳統知識、方法和技能的調查、收集、整理、保護”， 并開展民族文化與生物多樣性保護研究，設立遺傳資源及其相關傳統知識項目^［19］。在我國（未統計港澳臺地區）第1家農民自發成立村級生態保護協會的保山市隆陽區百花嶺村，其85%的人口為獨有世居的傈僳族，曾有刀耕火種和砍樹狩獵的民俗。目前，通過宣教其基本轉變了原來的“靠山吃山”的理念，樹立了“生在高山腳下，住在半山板板”“這座山是任何人都拿不走的，這就是我們自己的山，要保護好這座山”的生態文明新觀念，改變了傈僳族傳統生產生活方式。可見，社會制度子系統的完善和調整為復合系統的可持續發展提供了制度保障。

1.3"經濟發展子系統

云南已確定“三區三線”（“三區”即農業、生態和城鎮3個功能區，“三線”即永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界），嚴守“三屏兩帶”（“三屏”即青藏高原南緣滇西北高山峽谷生態屏障、哀牢山—無量山山地生態屏障、南部邊境熱帶森林生態屏障，“兩帶”即金沙江瀾滄江紅河干熱河谷地帶、東南部喀斯特地帶）和高原9湖為重點的生態保護紅線，并持續淘汰落后的“兩高”（高污染、高能耗）產業，重點發展適應自然地理條件的新興特色產業。但受限于歷史遺存和開發能力，產業結構仍有待優化，尚未建成充分體現可持續發展要求的經濟發展格局。例如，煙草業占用林地且對水土保持造成負面影響^［18］，但仍是云南產業強省的重點行業^［20］；被中央第八生態環境保護督察組曝光的昆明市晉寧縣“古滇名城”長腰山過度開發凸顯了構建國土空間開發新格局的不足。同時，依然存在保護與發展的矛盾。“落實“正確處理保護與發展的關系”并非一蹴而就，具體而現實的約束使得政策制定存在困難。在地方經濟發展特別是基礎設施建設方面，生態保護紅線區域仍與其存在沖突。例如，緊鄰人類活動密集區的高黎貢山國家公園候選區在當地政府的強烈要求下，勘界立標時并未設緩沖區，且最終將德宏傣族和景頗族自治州的盈江縣調出。“社會—經濟—自然” 復合系統中，經濟子系統為人與自然生命共同體以及人地關系和諧提供各種保障，有正面的影響，但同時也有負面的影響，其對其他子系統產生的影響及變化再反作用于經濟子系統。

2"筑牢西南屏障的現行舉措

生態安全是西南屏障建設的首要目標，也是總體國家安全觀的重要構成，關注生態系統良性循環和環境風險有效防控。多年來，云南省針對生物多樣性保護、有害入侵生物防治、重要生態系統保護和修復重大工程實施、環境污染防治、生物安全管理和自然災害防御重點發力。同時，按照中共十八大報告的要求，筑牢西南屏障并非“為生態而生態”，而是自覺把生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設全過程，切實發揮了生態文明建設在“五位一體”中的特殊作用，為建設美麗中國、實現中華民族永續發展作出了云南貢獻。

2.1"提高政治站位、貫徹法治先行

云南省委、省政府保持高度的政治站位，按中央要求建立了由省長擔任總林（湖）長的省—市—縣—鄉—村的五級林長制，更設立了省委書記和省長擔任組長、省發展和改革委員會牽頭的云南省生態文明建設排頭兵工作領導小組，貫徹黨政同責和頂層設計。此外，高度重視生態環境領域的立法工作，率先頒布省級生物多樣性保護條例和國家公園管理條例，如近期云南省生態環境廳發布了《關于加強生態環境法治建設的實施意見（2021—2025年）》，為進一步加快構建生態環境治理體系、筑牢西南生態安全屏障提供政策法治保障。

2.2"推進產業升級轉型、助力西部大開發

為有效防控環境風險，云南省堅決放棄傳統的重污染和高能耗產業，堅持挖掘省內自然資源開發潛力，堅定推動產業升級轉型，助力西部大開發。例如，為保護環境資源并提高資源利用，對所有中小型水力發電站實施了關停并轉并建設特大型水電站，尤其是川滇交界處的總裝機量全球第2大的白鶴灘水電站創造了6項世界第1，2021年的交易電量占全社會用電量比率為全國第1；發揮云南日照時長和強度豐裕的特點，積極拓展光伏發電產業；挖掘高原特色農業優勢，通過“一縣一品”的評選積極開展“云藥”“云菜”“云花”和“云肉”等國家地理標志產品和綠色標志食品開發，尤其肉牛產業占全省第一產業產值的40%并成為我國6大肉牛基地之一，進一步維護我國糧食安全。

2.3"構建美麗鄉村、落實新農村建設

為實現生態系統良性循環，云南省結合新農村建設，提出了建設“最美麗省份”的目標，在保護的同時進行合理的開發與社會改造。一方面，夯實了美麗鄉村的建設。例如，將219國道瀘水市六庫鎮至貢山縣丙中洛村段建成“最美公路”，其間鋪設了機動車、自行車和步行道供自駕、騎行和徒步的游客使用，也為夾在高黎貢山和碧羅雪山間生活的山民提供了重要公共休閑場所。另一方面，積極開展綜合治理。例如，作為滇池水域水表水質修復的最佳區域，昆明市晉寧區興旺村渠東漁場受世界糧食計劃署資助，被改造為南滇池國家濕地公園。國家濕地公園管理委員會和村委會集中辦公，實現了恢復與保護、產業轉型、人居環境改善、居民收入增加和社會治安穩定（含防火防盜防獵）的綜合治理效果，提供了天藍、水清、花香、人笑的康養環境。

2.4"實現整體脫貧、提升文化素養

西南屏障豐富的自然資源得益于其獨特的地理條件，但也成為其經濟發展的限制因素。作為曾經的國家級貧困縣數量最多的省份，云南省的農村貧困人口數量曾高達933萬。在西南屏障構建及維護中，結合恢復與保護的相關工作，貧困家庭的現實經濟困難得到了切實解決，進而實現了整體脫貧。例如，獨龍族踐行“全面實現小康，一個民族都不能少”的指示，得到了習近平總書記的回信鼓勵^［21］；為保護環境及防范自然災害，怒江傈僳族自治州動員世居山區的村民集體搬遷至州府（六庫鎮）城郊結合部，并無償提供拎包入住的高層公寓以解決生態移民安置問題，為每個擁有健康成年成員的建檔立卡貧困戶提供1個生態護林員崗位，解決了31 000人的穩定就業問題，既滿足了巡護要求，又推動了全面脫貧。通過相關舉措，改變了大量農業人口和山區居民的傳統觀念（祖宅不可動、祖居不可離），形成了沿邊居民的人居新觀念（不離鄉土即是為國守邊）。

3"筑牢西南屏障的現存問題

3.1"與其他生態安全屏障銜接不充分

《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》提出了7個屏障區，涉及西南屏障地理范圍的是青藏高原生態屏障區和長江重點生態區（含川滇生態屏障），但納入規劃的重點生態功能區僅有川滇森林及生物多樣性生態功能區和桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區，生態保護與修復重大工程僅涉及橫斷山區水源涵養與生物多樣性保護項目和長江上中游巖溶地區石漠化綜合治理項目。橫斷山脈是我國最長、最寬和最典型的南北向山系，水汽調節功能顯著，“春城”昆明得益于此；高黎貢山即為橫斷山脈的西緣，也是青藏高原的西南緣。現有規劃將川滇森林及生物多樣性重點生態功能區納入長江重點生態區（含川滇生態屏障），單獨組織重大工程，忽略了與青藏高原生態屏障區的生態廊道聯接，影響了西南屏障的構筑。由于青藏高原生態屏障區的主體責任方為西藏自治區，而西南屏障的主體責任方為云南省，兩個屏障區獨立建設，雖有省際聯席會議制度，但目前未充分發揮作用，且宏觀統籌協調不足。此外，仍舊存在本底調查不全面、不充分的情況。以高黎貢山為例，目前其綜合科學考察雖已完成，但核心區域怒江段的考察內容仍不全面，部分區域尚未進行實地研究。

3.2"國家公園建設滯后

構建以國家公園為主體的自然保護地體系是筑牢西南屏障的重點工作^［22］，但目前尚無建成的國家公園。國家公園建設面臨的主要困難是當地社會經濟發展和生態保護的協調發展格局仍未完全形成，尤其是權屬確定和補償等諸多現實問題仍需妥善處置。

3.3"橫向生態補償體系缺位

保護與修復工程耗資巨大，籌資難題影響了治理效果。當前的資金來源幾乎完全依靠縱向生態補償，且地方財力有限，主要依賴中央財政的專項經費，“十三五”期間僅獲得227.98 億的中央生態轉移支付資金^［23］。目前，退耕還林的生態公益林補償標準僅為每年240元/hm²（16元/畝），基層操作主要依賴行政強制。國家正鼓勵各地探索橫向生態補償，橫向生態補償體系的核心是生態系統服務價值的評估和定價。早在2011年，云南省已開展森林生態系統服務功能價值評估^［24］，普洱市同步發布GDP與綠色GDP數據多年，但相關數據至今未得到應用，橫向生態補償體系整體缺位。

3.4"社會參與不足

基于公眾參與的公眾科學已成為發達國家生態保護和環境治理的重要手段^［25］。2020年聯合國生物多樣性大會（COP15）期間，自然資源部發布的《中國生態修復典型案例》中，唯一由非政府組織（美國大自然保護協會）主導的案例即來自西南屏障的“云南滇金絲猴全境保護實踐”（其他17個案例均由政府組織推動），其通過公眾參與推動生態友好的社區發展，并初步建立了社會參與的生態保護與修復的可持續機制^［26］。總體來說，西南屏障仍舊采取自上而下的治理模式，雖有“學生河長”等具體創新，但公眾主要參與手段仍舊以傳統的環保熱線為主，參與渠道有限。此外，傳統文化和知識素養制約導致大量本地居民認識不足，對人地矛盾和人獸沖突的處置存在正確認知、集體認同和共同行動方面的不足。

3.5"人才培養和配套設施不盡完善

限于現有體制、機制的落后及資源的稀缺，在筑牢西南屏障的工作中，普遍存在基層人力資源匱乏和基礎設施不足的問題，存在產生突發重大事故的風險。例如，林區巡護的主力是兼職的生態護林員，人員專業知識和技能參差不齊且總體匱乏，且缺乏必要的專業設備設施。

3.6"科技手段與專業資源開發落后

云南省科技資源與設施配置相對落后，現有科技手段不能滿足筑牢西南屏障的需求。例如，野外監測多依賴于中國科學院昆明分院下轄研究所和云南各高校課題組的設備，未形成聯網的全境實時監測體系，“三防”（防火、防越境、防犯罪）壓力大。在現有資源不足前提下，對專業資源開發也未及時改進，例如各項具體規劃和工程的科學決策咨詢過程未充分利用中國科學院的院地合作政策。

4"對策建議

4.1"完善頂層設計

1） 盡快開展第二次青藏高原科考補充調查。在第二次青藏高原科考計劃中增加高黎貢山和碧羅雪山的全域補充調查，摸清摸全本底數據，加強經濟與人文系統的調查。

2） 優化調整全國重要生態系統保護和修復重大工程規劃及細則。結合補充調查數據，重點針對與其他生態安全屏障的銜接及優化等重大工程規劃，實現筑牢西南屏障與全國整體規劃緊密結合。

4.2"加速國家公園建設

1） 強化省際協作。在現有與西藏自治區和廣西壯族自治區、貴州省的省際聯席協調會議基礎上，加強協作，協調高黎貢山國家公園候選區和西南巖溶國家公園創建區的相關工作。

2） 加快權屬確定和補償工作。充分利用云南省生態文明建設排頭兵工作領導小組和聯席會議制度，統籌協調相關工作，盡快完成權屬確定和補償工作，突破制約設立國家公園的瓶頸問題。

4.3"開展全（流）域橫向生態補償

1） 全面開展生態系統服務價值評估。在全省范圍內統一評估體系和標準，定期發布年度全省生態系統服務價值數據，率先成為全面正式采用GDP和GEP雙測算的省份。

2） 在省內外推行全（流）域橫向生態補償試點。總結現有成功案例經驗，并以生態系統服務價值評估數據為依據，開展省內和省際間全（流）域橫向生態補償，緩解經費短缺問題。

4.4"推動全社會參與的治理共同體的有效形成

1） 引進國際前沿治理理念。引入海外生態學研究和環境治理中的公眾科學理念，從科學教育、專業培訓、組織機制、資金保障和設備配備等多環節入手，將自上而下的大政府模式改為“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體模式。

2） 注重本土化適用。鑒于國情和省情的差異，海外的治理理念和實踐經驗并不完全適用，需關注本土化適用，形成適于西南屏障的公眾科學經驗，例如建立基于國情（國家安全）和省情（民智現狀）的政府主導的公眾參與模式。

4.5"完善基層的各項配套機制

1） 加強基層隊伍的素質建設。現有專職和兼職基層隊伍人數眾多，培訓壓力巨大，需進一步投入專人專款進行較高頻度的常規培訓，以全面提升基層隊伍的綜合素質。

2） 加大基層隊伍的“軟硬件”配套。補齊專、兼職護林員的勞動安全和社會保障短板，完善巡護工作所需的專業設備和設施，堅決貫徹“生命至上”理念。

4.6"培養與整合在地專業資源

1） 培養在地人才隊伍。依托中國科學院昆明分院下轄的昆明植物所、昆明動物所和西雙版納植物園以及云南大學的生態學專業（一流學科），整合云南省林業和草原科學院、云南省農業科學院、西南林業大學和云南農業大學等在地專業培養機構，規劃全省統一的專業人才培養計劃和培養方案，面向筑牢西南屏障的任務與目標，提供合格且充裕的人才梯隊儲備，并在引、育、用等人力資源開發的系列環節上出臺具體扶持政策，切實扭轉人才培養的長期窘境。

2） 整合在地智力與科技資源。設立科學技術顧問咨詢制度，將中國科學院昆明分院等在滇科研院所列入云南省生態文明建設排頭兵工作領導小組和聯席會議的成員單位，提高相關管理部門科學制定政策的能力；整合在滇科研院所現有的野外臺站等設備、設施，共享數據，盡快完成覆蓋全省的野外實時監測體系，為筑牢西南屏障提供最重要的基礎保障。

致謝：

感謝中共云南省委統戰部、中國致公黨云南省委員會、中國科學院昆明分院、云南省人民政府各廳、保山市人大常委會、怒江傈僳族自治州人民政府及下轄各級機關和各參與者的調研協作！

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