降費背景下基本養老保險基金可持續的綜合改革方案探析

摘要：2019年降費綜合方案的出臺和2022年全國統籌的實施對基本養老保險基金的收支將產生長期而深遠的影響。采用2020年第七次全國人口普查的最新數據，使用城鎮職工基本養老基金收支精算模型，對2021—2070年城鎮職工基本養老基金的收支狀況進行預測，并提出一攬子綜合改革方案以實現基本養老基金的長期收支平衡。結果顯示：未實施任何政策，基本養老基金在預測期內收不抵支且累計結余將于2028年耗盡；適時推進一攬子綜合改革方案，包括從2025年起男女一起每兩年延退一歲，2025年劃轉國有資本10%且2035年再次劃轉20%，以及每年補貼財政收入5%的一攬子改革方案，如此基本養老基金在五十年里基本能實現收支平衡。

關鍵詞：基本養老基金；延遲退休；國有資本劃轉；財政保障責任

中圖分類號：F840.67" " " "文獻標識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2024）12-0104-10

一、引言

2019年4月1日國務院辦公廳印發《降低社會保險費率綜合方案》，規定城鎮職工基本養老保險的單位繳費比例下調至16%，同時配套調整單位繳費基數，由上年度城鎮單位在崗職工平均工資調整為上年度城鎮單位就業人員平均工資。這一降費綜合改革是我國社會保險制度改革上的重要事件，對于城鎮職工基本養老保險基金的收支將產生長期而重要的影響。2021年5月11日公布的第七次全國人口普查公報顯示，2020年我國總人口14.43億，60歲及以上人口占比18.7%，其中65歲及以上人口占13.5%。最新公布的2023年底人口數據顯示，60歲及以上人口占比已達21.1%，其中65歲及以上人口占15.4%，①人口老齡化程度在快速加深。第七次全國人口普查數據同時顯示，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，人口老齡化疊加少子化的發展會進一步加劇人口老齡化的程度。在現行“統賬結合”養老保險制度模式下，如此龐大的老年人口規模，致使中國面臨著巨大的養老金支付壓力。為保證養老金的正常按時發放，中央及地方的財政補貼額從2002年的408.2億元增加至2020年的 11720億元，年均增速高達20.5%。

實現基本養老保險制度的可持續發展始終是我國養老保險制度改革的重要內容和目標。2017年11月18日國務院決定將10%的國有資本進行股權劃轉，用于彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口。2018年7月1日開始建立職工養老保險基金中央調劑制度，上解比例從3%起步，2020年上解比例達到4%，2022年1月宣布正式實施全國統籌。與此同時，黨的二十大、二十屆三中全會均多次提出“穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革”；2024年9月13日《國務院關于漸進式延遲法定退休年齡的辦法》正式獲批，漸進式延遲退休年齡的改革正式開始實施。此外，2021年5月31日我國開始實施“三孩政策”，2024年10月28日提出“推動建設生育友好型社會”，多孩政策的出臺對于我國人口年齡結構的長期發展必將產生一定影響，對未來較長時期內我國城鎮職工基本養老保險基金的收支也會產生深遠影響。

在當前多層社會經濟背景下，再次根據當前面臨的新形勢來預測未來城鎮基本養老保險基金的收支狀況及其對財政的支付壓力具有重要意義。因為即將到來的人口老齡化高峰期將持續很長的一段時期，為盡可能多地預測未來一段時期的情況，本文在2020年人口普查數據的基礎上選取50年（2021—2070年）的時間，同時，在此基礎上引入一攬子綜合改革方案，包括漸進式延遲退休、國有資本劃轉和全國社會保障基金適時補充、確定而持續的財政補貼，對改革后的基本養老基金收支狀況及財政保障責任進行預測，據此探究提升基本養老基金可持續性的綜合改革方案。

二、文獻綜述

近年來，關于城鎮職工基本養老保險制度可持續發展的研究不斷增多，大多數利用精算模型對長期養老保險基金收支缺口及其財政責任進行測算，并對近年來的改革政策對養老保險基金收支的影響進行了研究。從生育政策調整來看，曾益等（2016）、張鵬飛等（2017）、石人炳等（2017）均研究了“全面二孩”政策對養老基金收支及財政責任的影響，通過緩解人口老齡化進程，能夠改善基金財務狀況。[1]（p133-146）[2]（p104-115）[3]（p35-44）關于降費綜合方案對養老基金收支的影響，郭瑜等（2019）認為社?！半p降”政策對城鎮職工基本養老保險征繳收入產生擠出效應，會增加財政壓力，應盡快夯實繳費基數；[4]（p17-29）齊傳鈞（2019）認為降低繳費率會進一步擴大養老金缺口，須盡快落實劃轉國有股政策和及早實施延遲退休政策；[5]（p19-25）楊再貴等（2020， 2021）發現降費綜合方案比維持原狀的方案和只降低繳費率的方案都更合理；[6]（p68-78）[7]（p91-106）曾益等（2020）發現繳費率下調使得2032年的財政責任下降72.27%，2033—2050 年的財政責任上升10.93%-29.17%；[8]（p93-109）曾益等（2022）進一步發現從繳費遵從度和基金可持續視角來看養老保險降費是“一舉兩得”的政策；[9]（p19-34）賈洪波等（2022）認為費率和費基雙降使得個人賬戶反向引致社會統籌賬戶虧空的情況有所改善，補充個人賬戶缺口后社會統籌賬戶的基金缺口變小。[10]（p15-30）關于全國統籌對養老基金收支的影響，鄧大松等（2018）認為全國統籌條件下預測期內不會出現養老保險統籌賬戶基金收不抵支問題，延遲退休年齡政策能有效緩解未來收支失衡問題；[11]（p133-143）曾益等（2021）認為全國統籌下如果中央不采取嚴格監管措施，地方政府征收行為將改變，并通過征繳率的下降使得全國統籌下的財政負擔提高。[12]（p34-48）

為了進一步改善養老保險基金的可持續狀況，學者們從不同改革視角分析了應對措施及政策建議，包括延遲退休年齡、生育政策調整、社保征收體制改革、國有股權劃轉等。關于延遲退休，劉學良（2014）認為提高退休和領取養老金年齡、降低養老保險替代率能起到顯著降低養老金缺口的作用，而提高養老保險投資收益率、提高生育率等措施作用有限；[13]（p25-37）王翠琴等（2017）發現生育、退休政策調整對“新人”養老金支出規模的影響要高于“中人”，政策的調整將養老基金短期和長期赤字出現的時間分別延緩到2053 年和2060 年以后；[14]（p27-34）楊釩（2020）提出“女先男后”、 女工人優先、最后實現 65 歲同齡退休的延退方案；[15]（p91-101）劉萬（2020）發現從2025年起以“每4年延遲1年”的節奏延遲退休，將為2050年爭取近25%的制度贍養比下降空間，在短中期每年的收支缺口減少40%—70%，養老壓力高峰期大大推遲；[16]（p105-127）曾益（2021）等測算了不同步幅的延遲退休政策對養老基金收支和財政責任的影響，發現每年延遲退休6個月是降低財政責任較為理想的方案。[17]（p102-115）關于社保征收體制改革，鄭秉文（2018）認為社會保險費征繳體制改革可使城鎮職工基本養老保險政策繳費率降低9%；[18]（p12-21）曾益等（2019）發現實施征收體制改革養老基金開始出現累計赤字的時點可向后延遲1—11 年，進一步延遲退休年齡，出現累計赤字的時點向后延遲1—5 年；[19]（p108-118，173-174）曾益等（2022）進一步分析發現實施漸進式延遲退休年齡與全國統籌的垂直管理模式能夠有效提高養老基金可持續性。[20]（p84-98）關于國有資本劃轉，景鵬等（2020）發現國有資本劃轉能否破解降費率“不可能三角”不僅取決于繳費率下降幅度，還依賴于財政補貼力度；[21]（p80-95，128）董克用等（2020）測算了不同國有資本劃轉比例下養老保險降費的幅度；[22]（p141-151）曾益等（2021）認為劃轉10%國有股使基金開始出現累計赤字的時點延遲，如果結合社保征收體制改革和延遲退休政策，國有股最低劃轉比例可由10%降低至0.56%—4.68%，并實現基金收支平衡目標。[23]（p28-34）曾益等（2023）探討了全國統籌下養老保險基金財政壓力的化解路徑，包括擴大覆蓋面、延遲退休年齡、提高征繳率等參量改革，劃轉中央企業國有資本充實社?；?，全國統籌調劑制度調整為上繳累計結余，以及同時實施以上改革對財政責任的影響。[24]（p116-129）

綜上所述，當前已有較多文獻利用精算模型分析了降費政策、社保征收體制改革、延遲退休年齡、生育政策調整對基本養老保險基金收支狀況或者財政責任的影響。但是大多研究是針對一個或少數幾個改革措施來分析對其養老基金的收支狀況或者財政責任的影響，較少提出一攬子綜合改革方案分步實施來實現基本養老基金的可持續發展。本文在上述研究的基礎上，以2020年第七次全國人口普查數據為基礎，以2019年降費綜合方案和2021年全國統籌為背景，綜合生育政策調整、延遲退休、國有資本劃轉與全國社會保障基金適時補充、確定而持續的財政補貼政策等一攬子改革措施來測算2021—2070年人口深度老齡化時期的我國城鎮職工基本養老保險基金的收支狀況及其財政保障責任，探討實現基本養老保險基金可持續性的綜合改革方案。

三、精算模型與參數設置

以2020年城鎮基本養老保險基金收支狀況為基礎，預測2021—2070年城鎮職工基本養老保險基金收支情況。本文測算的基礎情況下基金收入僅為城鎮職工基本養老保險征繳收入，不含財政補貼及調劑金收入。2021年已實現全國統籌，即國家實行統一征收標準不考慮地區差異；職工連續在職直到法定退休年齡。精算模型的測算以年為單位，年內各參數保持不變，參保人員于年末繳納保費和領取養老金。

（一）精算模型

1.基金收入模型

根據養老保險基金收入基本規則，t年城鎮職工基本養老保險基金收入=法定繳費基數×參保在職職工人數×法定繳費率×征繳率，具體公式為：

[FIt=i=12x=aitbitWt?1×Nit，x×Rt×ft]

[" " " =i=12x=aitbitWt0×t=t0t?1（1+gt）×Nit，x×Rt×ft]

其中，t代表年份；i=1，2分別代表男性和女性；[ait]，[bit]分別代表t年第i類人參加工作的年齡和退休年齡；[Wt?1]代表以t-1年度的社會平均工資1核定的法定繳費基數；[Nit，x]代表t年第i類x歲參保在職職工數；[Rt]代表繳費率即企業和個人繳費率的總和；[ft]代表t年的征繳率；[gt]代表t年工資增長率。

2.基金支出模型

自2005年基本養老金計發辦法改革之后，我國養老保險基金支出采取“老人”“老中人”“新中人”和“新人”四種計發模式，其中“老人”仍按照老辦法執行，中人包括“老中人”和“新中人”，需計發基礎養老金、過渡養老金及個人賬戶養老金，“新人”需計發基礎養老金和個人賬戶養老金。

（1）基礎養老金支出?；A養老金支出水平由基礎養老金計發基數、計發比例和增長系數決定。降費方案實施前退休的人員以退休前一年城鎮單位在崗職工平均工資為計發基數，實施后退休的人員以退休前一年全口徑城鎮單位就業人員平均工資和個人指數化平均繳費工資的平均值作為計發基數。具體公式為：

[FCt，b=k=14i=12x=bitcitNit，x×Bi，kt，x×ri，kt，x×s=t?x+bitt（1+pgs）]

上式中k=1，2，3，4分別代表老人、老中人、新中人、新人；[Bi，kt，x]代表t年x歲的i，k類職工基礎養老金計發基數；[ri，kt，x]代表t年x歲的i，k類職工計發比例；[pgs]代表基礎養老金增長率；[cit]代表t年i類職工最大生存年齡。

（2）過渡養老金支出。只有中人需要發放過渡養老金，其規模由過渡養老金計發基數、計發比例、增長系數決定，以退休前一年社會平均工資確定為過渡養老金計發基數，h表示過渡養老金計發系數。參考社會平均水平，取過渡系數為1.2%，表示視同繳費年限每滿一年，過渡養老金計發比例增加1.2%。具體公式為：

[FCt，g=i=12x=max （t?1997+ait，bit）min （t?1998+bit，cit）Nit，x×Wt?x+bit?1]

[×（1998?（t?x+ait））×?×s=t?x+bitt（1+pgs）]

（3）個人賬戶養老金支出。中人、新人退休后可以領取的個人賬戶養老金為個人賬戶儲存額除以計發月數。[Jix]表示第x歲i類退休人員的個人賬戶養老金計發月數；[Rt2]為個人賬戶繳費率；br表示個人賬戶記賬利率；[RCt]表示個人賬戶返還性支出。具體公式為：

[FCt，s=i=12x=bitcitNit，x×12Jix×（s=aitbit?1Ws×Rt2×（1+br）bit?s?1）]

[×s=t?x+bitt（1+pgs）+RCt]

3.基金累計結余模型

養老基金累計結余為上年度基金結余資金的本息和，再加上本年度基金收入和支出的余額。當養老基金累計結余為負時需要財政予以補貼，若上年度累計結余為負值，本年度無須加上年度累計結余。具體公式為：

[Ft=Ft?1×1+i+（FIt?FCt）]

其中[Ft]表示養老基金t年的累計結余，i表示養老基金的保值增值率或投資收益率。

（二）參數賦值

表1對精算模型里的參數及其含義與取值進行了歸納。

四、綜合改革方案探析

（一）基礎情形：未改革情況下的基本養老基金運行情況

首先對城鎮職工基本養老保險在2021—2070年未實行其他改革政策下的運行情況進行預測，如表2所示。2021—2070年養老基金收入和支出一直處于持續增長的態勢，支出增長速度明顯快于收入增長速度，且統籌賬戶支出占基金支出比重較大。養老基金當期收支始終處于缺口狀態，2021年養老基金當期結余缺口達0.59萬億元，2070年當期結余缺口達58.85萬億元，缺口增長速度極快。累計結余也不斷減少，從2021年的4.6萬億元到2028年全部耗盡并出現0.31萬億元的缺口，只花了7年的時間，隨后累計結余缺口規模逐年快速增加。若由財政每年對基金的當期結余缺口進行補貼以保障城鎮退休人員養老金的正常發放，將產生377.15萬億元的財政責任現值，①為2020年財政收入的20倍?？梢?，我國城鎮職工基本養老基金未來將面臨較大的收支缺口，應當積極采取相應措施以應對未來的支付危機。

其次，對城鎮職工基本養老保險在2021—2070年未實行其他改革政策下的財政保障責任進行評估。要保證基本養老金的按時發放，財政每年需對養老基金收支缺口承擔兜底責任，用當年為保障養老金正常發放需要補貼的金額占當年財政收入的百分比來衡量財政保障責任。由于財政收入水平與GDP水平高度相關，通過對2002—2021年財政收入與GDP關系的分析，對2021—2070年的財政收入進行了預測。在全國統籌背景下，在不實施任何改革政策的情況下，城鎮職工基本養老基金從2028年開始需要財政承擔兜底責任，之后呈現逐年遞增的趨勢，2040年財政的兜底責任占到了當年財政收入的19%，2050年達到當年財政收入的41%，2060年上升至54.31%，2070年甚至高達65.82%。單純依靠財政來保障養老金支出顯然是不具有可持續性的，因此需要采取多種改革措施來提前做好準備，以應對未來的養老金支付責任。

（二）改革方案一：延遲退休政策

延遲退休從繳費年限、繳費人數、養老金領取人數等方面影響了基本養老保險基金收支，是改善我國養老保險基金收支可持續性的重要途徑，也是相對而言實施起來比較容易的改革措施，因此首先考慮延遲退休方案來減輕財政補貼責任。按照新的延遲退休政策規定，從2025年1月1日起，男職工和原法定退休年齡為55周歲的女職工，法定退休年齡每4個月延遲1個月，分別逐步延遲至63周歲和58周歲；原法定退休年齡為50周歲的女職工，法定退休年齡每2個月延遲1個月，逐步延遲至55周歲。本文假定從2025年開始延遲退休，設置了四種方案用以考察最優延遲退休方案。經過測算不同延遲退休方案下養老基金的運行狀況，如表3所示，發現四種延遲退休方案不同程度地改善了養老基金的收支狀況，降低了財政責任。

方案一假設男性女性自2025年開始延退，每三年退休年齡增加一歲，女性于2052年到達最高退休年齡60歲，男性于2037年到達最高退休年齡65歲。在方案一下累計結余耗盡時點推遲了10年，于2038年耗盡。養老基金收支情況較基礎情形有明顯改善，2021—2070年財政責任現值累計降低了約20%。

方案二假設男性女性自2025年開始延退，每兩年退休年齡增加一歲，女性于2043年到達60歲，男性于2033年到達65歲。由于職工整體退休年齡推后以及延退速度加快，實施方案二后養老基金收入增加、支出減少，2028年之后基金收入在覆蓋支出的基礎上還能產生正的結余。在方案二下養老基金的可持續性明顯改善，累計結余缺口于2045年才出現，但是，2045年后由于參保退休人員相比其他方案較多，養老基金可持續性逐漸降低，缺口增長較快。

方案三假設女性自2025年開始延退，每三年退休年齡增加一歲，2040年女性退休年齡到達56歲時男性開始延退，最終于2052年完成延退方案。在方案三下由于前期只有女性延退，養老基金收支狀況改善不顯著，僅僅推遲2年累計結余就出現了缺口，從預測前期來看累計結余缺口的增長速度還是比較快的，預測后期累計結余缺口的增長速度略微減速，預測后期方案三的收支缺口是四個方案中最少的。

方案四假設女性自2025年開始延退，每兩年退休年齡增加一歲，2035年女性退休年齡到達56歲時男性開始延退，最終于2043年完成延退方案。方案四與方案三相似，僅僅推遲2年累計結余就出現了缺口，從預測前期來看累計結余缺口的增長速度還是比較緩慢的，預測后期累計結余缺口的增長速度比較快。

通過以上四種方案的比較可以發現，延遲退休政策越早實行且延退步幅越大，養老基金收支狀況在短期內改善越明顯，財政補貼責任在短時間內也越小，甚至不需要財政補貼。在延退較早且快速的方案二中，在2030—2035年期間養老基金收支差額由負轉正，累計結余耗盡時點相比基礎情況推遲了17年，政策實施效果良好。然而，延退步幅過大的副作用就是后期退休人數過多導致當期基金支出壓力增大進而財政責任現值增加。

進一步考察四種延退方案下的財政保障責任，可以看到方案三和方案四在早期就出現了需要財政補貼的狀況，方案三的改善效果在預測后期才得以體現，方案二在2050年之前對養老基金的可持續性改善最大，且在2045年前消除了財政支付壓力。本文將方案二設定為最終延退方案，并以此為基礎繼續疊加國有股劃轉政策和財政補貼政策探究增強養老基金可持續性的綜合方案。

（三）改革方案二：延遲退休疊加國有資本劃轉充實全國社保基金政策

根據上述延遲退休方案二的運行情況，養老基金累計資金將于2045年耗盡，出現0.66萬億元的缺口，隨后養老基金缺口持續增長。2021年底全國社?；饳嘁婵傤~2.7萬億元，通過社?；鹄硎聲耐顿Y管理預計年收益率達到歷年平均年收益率即7.36%，到2045年全國社?；饘⒃鲩L至15.94萬億元。若首先采用這部分基金對缺口進行彌補，養老基金累計缺口的出現將推遲到2047年，財政責任現值降低到292.24萬億元。為了保障養老基金在預測期間的可持續性，還需要進一步劃轉國有資本來充實全國社?；稹８鶕秶鴦赵宏P于2020年度國有資產管理情況的綜合報告》，我國中央和地方滿足劃轉條件的國有資本權益共98.7萬億元。假設2025年底國有資本10%劃轉到全國社?；鹑嫱瓿伞?/p>

在延遲退休方案二的基礎上，養老基金在2021—2047年基本保持了精算平衡，在這種暫不需要財政補貼資金的情況下，對國有資本進行劃轉，可以不進行國有資本的變現，而是對劃轉后的國有資本進行積極投資管理，用獲得的投資收益進一步充實全國社?；稹Ｈ绫?所示，在2025年劃轉10%的國有資本到全國社保基金后，包括全國社?；鹪趦鹊幕鸾Y余狀況有了較大改善，基于全國社保基金的積極投資管理，劃轉后的國有資本每年可獲得較為穩定的投資收益，這樣可使養老基金累計結余耗盡的時點延遲到2053年。這對于實現2021—2070年養老基金的可持續狀況仍顯不足，需要進一步劃轉國有資本。因此，本文設置國有資本劃轉的兩個方案，即在2025年劃轉國有資本10%的基礎上，方案一是在2035年再次劃轉國有資本20%充實社?；穑桨付窃?040年再次劃轉國有資本20%。如表4所示，兩種方案下養老基金累計結余出現缺口的時點分別再次推遲到2057年和2056年，越早劃轉國有資本，養老基金收支狀況改善越明顯。

進一步考察兩種方案下的財政保障責任，2035年再次劃轉國有資本20%時，養老基金將在2057年出現3.86萬億元的缺口，約占到當年財政收入的5%，次年迅速提升至40%左右。若推遲到2040年再劃轉國有資本20%時，養老基金將在2056年出現24.95萬億元的缺口，約占當年財政收入的34%。隨著人口老齡化的深度發展，預測后期養老基金支付缺口快速增長，國有資本劃轉后的投資收益雖然能在一定程度上補充養老基金，但還是遠遠不夠，支付缺口帶來的財政責任越來越大，對當年財政的沖擊也越來越大。為緩解這一沖擊，必須進一步采取措施以確保財政的穩定性，可以考慮實施一項長期的確定而持續的財政補貼政策用以補充養老基金，將基本養老基金的財政保障責任進行跨期分配。

（四）改革方案三：進一步疊加確定而持續的財政補貼政策

依據2011—2020年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》，中央和地方財政每年都會向基本養老保險提供財政補貼，并且補貼占當年財政收入的比重逐年上升，近年來更是達到了財政收入的6%左右。制定一項長期的確定而持續的財政補貼政策可以讓政府明確并承擔自己的養老責任，同時能進行基本養老保險財政保障責任的跨期分配。本文參照2020年及以前的財政補貼水平設置財政補貼方案，用于積累后應對預測后期的財政補貼責任。在以上延遲退休方案二和國有資本劃轉方案一的基礎上設定了兩種財政補貼方案，方案一為較低水平的補貼額，即每年財政收入的3%，方案二補貼額度稍高，達到每年財政收入的5%。

表5顯示了在實施延遲退休、國有資本劃轉后進一步疊加兩種財政補貼方案下的養老基金運行狀況。在每年補貼財政收入的3%的情況下，養老基金首次出現累計結余缺口推遲到2064年，缺口額為14.07萬億元，累計結余缺口的推遲使得財政收入需要提供兜底責任的時點相應延遲。在每年補貼財政收入的5%的情況下，養老基金到2070年首次出現累計結余缺口，意味著在此綜合改革方案下養老基金將在2021—2070年的50年間基本保持收支平衡。

進一步考察兩種方案下的財政保障責任，提前對財政補貼責任進行跨期分配，盡管只是較低額度的固定而持續的財政補貼，卻能在較大程度上化解養老基金預測后期巨大的財政兜底責任。特別是每年補貼財政收入的5%后，養老基金在2021—2070年都能保持收支平衡。且每年5%水平的補貼相比近年來的財政補貼處于適中水平，在有效遏制財政補貼增長趨勢的同時還能為未來缺口的彌補提供預備基金，因此該方案可行性較高。

五、結論與建議

本文以2019年降費綜合方案和2021年全國統籌為背景，以2020年城鎮職工基本養老基金收支狀況和2020年第七次全國人口普查數據為基礎，探究了能夠在2021—2070年實現城鎮職工基本養老基金收支平衡的綜合方案。研究發現：

第一，若未實施任何改革政策，養老基金在預測期內收不抵支且累計結余將于2028年耗盡，財政保障責任呈遞增趨勢。需要說明的是，本文以2020年數據為基礎進行測算，因受到新冠疫情的影響，城鎮職工基本養老保險基金收支出現缺口，當期缺口6925億元，2021年情況好轉，當期結余3974億元。因此，如果剔除疫情的影響后續分析的結果要更樂觀一些。

第二，任何單一的改革措施只能維持一段時間的收支平衡，不能維持較長時期的收支平衡。漸進式延遲退休是解決養老基金收支平衡的根本因素，從制度撫養比上改善養老基金收支狀況；延遲退休政策實施越早且延退步幅越大，養老基金中短期可持續性更強。國有資本劃轉及其投資收益是改善養老基金長期可持續的關鍵因素，能夠通過對養老基金的適時補充彌補缺口。制定一項長期的確定而持續的財政補貼政策可以讓政府明確并承擔自己的養老責任，同時能進行基本養老保險財政保障責任的跨期分配。

第三，為了保障基本養老基金的長期可持續性，需要適時實施包含延遲退休、國有資本劃轉、財政補貼在內的一攬子綜合改革措施：自2025年起男性女性同時開始延遲退休年齡，每兩年退休年齡增加一歲，直到2033年男性退休年齡達到最大值65歲，2043年女性退休年齡達到最大值60歲；與此同時，2025年起劃轉10%的國有資本、2035年再次劃轉20%的國有資本充實全國社?；穑酝顿Y收益來補充養老基金收支缺口；同時，每年實施一項確定而持續的財政補貼政策，即每年用財政收入的5%來充實養老基金。在以上綜合方案下，基本養老基金在2021—2070年基本能夠保持可持續性。

根據以上分析，本文提出以下建議：

第一，當前實施的延遲退休年齡政策能較大程度上緩解養老金支付壓力。相比本文設計的延遲退休方案，當前實施的延遲退休政策對不同人群的退休年齡進行了差異化，并且是階段化改革，沒有一步延遲到65歲，這樣的延退政策相對而言更為謹慎和更具有適應性。建議男性和女性退休年齡可以差異化，女性的退休年齡不宜過晚，因為女性常常承擔著照顧長輩或者孫輩的責任，設定60歲的退休年齡比較符合國情。在未來對老年照護、嬰幼兒照護制度完善、人均壽命進一步延長、工作人口減少的時候，可以進一步小幅延遲女性退休年齡，緩解未來養老金支付壓力。

第二，完善國有資本劃轉之后的投資管理。目前國有資本的劃轉正在進行中，需要進一步加快相關進程。將國有資本不斷劃轉到全國社?；穑瑢O大地增加全國社保基金的規模、豐富全國社?；鸬墓蓹嘟Y構，對全國社保基金理事會的管理能力也提出了更大的挑戰。因此，需要進一步提高全國社保基金理事會的管理能力，對劃轉過來的國有資本進行積極的投資管理，以確保其投資收益達到并超過全國社?；鸬钠骄找嫠?。

第三，進一步落實當前改革措施的效果，利用現代信息技術和大數據加強養老保險的精細化管理。比如，建立全國統一的社會保險信息平臺在中央和各省級、各地方政府之間搭建統一的信息平臺，促進全國統籌的順利實施。理順社保征收體制改革，進一步提高企業和職工參保率，夯實繳費基數，提高征繳率。進一步提高靈活就業人員的參保率，通過適當降低繳費率、維持適度高水平的個人賬戶記賬利率來鼓勵靈活就業人員參加職工基本養老保險。

第四，鼓勵生育、提高生育率，促進人口長期均衡增長要成為我國新時期的基本國策。人口老齡化的深度發展將使得建立在現收現付制基礎上的基礎養老金難以為繼，也不利于一國經濟的長期穩定增長。一國經濟發展才是支撐養老金制度可持續性的基礎。人口結構的轉變是一個長期過程，必須盡早做出戰略布局，實行新的人口政策，落實鼓勵生育的各種配套措施和改革。

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