檢察機關機動偵查權的運行困境與制度完善

摘要：2018年《中華人民共和國刑事訴訟法》在立法上限縮了檢察機關機動偵查權的適用范圍，但仍然為檢察機關保留了“機動偵查權”。實踐中，檢察機關行使機動偵查權存在權力運行消極滯后、程序銜接不暢、適用情形不明等問題，不利于發揮機動偵查權的制度功能。究其根源，該權力在制度規范層面存在法律依據模糊、實施細則缺位、運行程序繁瑣等缺陷。為激發檢察機關機動偵查權的制度活力，建議擴大適用范圍、明確受案標準，簡化啟動程序、配足偵查資源，完善銜接規范、體現權責統一。

關鍵詞：檢察機關；機動偵查權；法律監督；偵查權；司法體制改革

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1001-4225（2024）06-0012-07

一、檢察機關機動偵查權

基本理論闡釋

2018年《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第19條第2款規定，檢察機關有權立案偵查“公安機關管轄”的部分“重大犯罪案件”①。這一具有選擇性、補充性和后備性的偵查權被稱作檢察機動偵查權[1]。

（一）檢察機關機動偵查權的性質定位

機動偵查權是檢察偵查權體系中的重要組成部分，呈現出鮮明的法律監督屬性。檢察機關的職權范圍幾經調整，但始終保留了機動偵查權，根本原因還是機動偵查權存在的必要性，以及其與檢察機關法律監督職能緊密的關聯性[2]。

規范層面上，機動偵查權被規定在《刑事訴訟法》和相關規范性文件中，其制度設計遵循了法律監督的制度邏輯。在我國，檢察機關作為法律監督機關，并不享有“一般監督權”。相對于一般監督，立法者對法律監督持極其審慎的態度，對監督事項和監督措施都做了嚴格限定。《刑事訴訟法》從適用范圍、啟動條件、啟動程序等方面對檢察機關機動偵查權進行原則性規定。機動偵查權是常規刑事偵查權力配置的例外情形，是檢察機關根據案件的具體情況裁量行使的偵查權力。《人民檢察院刑事訴訟規則》第13條第2款②和第15條①，在重申《刑事訴訟法》有關規定的基礎上，進一步規定了機動偵查權的運行程序規范，明確了檢察機關機動偵查權的行使主體、啟動流程和審批時限，為機動偵查權的運行提供了規范依據。立法者嚴格限制機動偵查權行使條件，以防止權力濫用。機動偵查權的制度設計遵循了法律監督的制度邏輯。

功能層面上，機動偵查權的設置與運行有助于檢察機關通過個案偵查實現法律監督。在刑事案件中，檢察機關主要履行公訴機關的職責，審查偵查機關移送的案卷材料并依法提起公訴。但在一些情形下，偵查機關的偵查活動不可避免地具有局限性。一方面，一些案件與公安機關有著直接或間接的關聯，如果由公安機關直接立案偵查可能會受到多重案外因素的干擾，權力異化的風險較大。另一方面，實踐中也存在一些公安機關應當立案偵查卻不立案偵查的案件。無論是公安機關不宜偵查的案件，還是公安機關不愿偵查的案件，都可以由檢察機關運用機動偵查權進行偵辦。這也為打擊違法犯罪行為提供了制度保障，是檢察機關有效履行法律監督職能的重要體現。立法者基于嚴密法網、提高效率之需要，將具備監督性質的機動偵查權賦予檢察機關，令其依法偵查原本不屬于自己管轄范圍的刑事案件，本質上是保障檢察機關充分發揮法律監督職能[3]。

（二）檢察機關機動偵查權的啟動條件

檢察機關機動偵查權并非常規的刑事偵查權，其權力啟動需要遵循嚴格的適用條件和程序控制，體現了權力運行的謙抑性。

其一，檢察機關行使機動偵查權偵辦的案件范圍被限定為“公安機關管轄”的案件，以區別于監察機關管轄的案件。此要件旨在限定機動偵查權的適用空間，并順應監察體制改革的要求，使檢察機關專注于實施法律監督的主責主業。我國2018年《刑事訴訟法》明確強調刑事訴訟過程中人民法院、人民檢察院和公安機關應當分工負責，互相配合，互相制約。檢察機關作為法律監督機關，對公安機關的刑事偵查活動應當進行監督，并在必要時對公安機關管轄的刑事案件進行立案偵查，是實現法律監督的必然要求。

其二，理解檢察機關機動偵查權的適用對象，應重點把握“利用職權實施”和“重大犯罪案件”兩個方面?！袄寐殭鄬嵤钡姆缸锇讣话ㄓ杀O察機關調查和檢察機關自行偵查的職務犯罪案件。我國監察機關設立前，職務犯罪案件由檢察機關立案偵查，并由檢察機關直接審查起訴。監察體制改革后，貪污賄賂等職務犯罪案件由監察機關調查，檢察機關保留對部分職務犯罪案件（如刑訊逼供罪、非法搜查罪等與訴訟活動有關的犯罪）的自行偵查權。刑事訴訟既往以偵查為起點的單一訴訟結構轉變為偵查與調查并行的二元訴訟結構[4]?！爸卮蠓缸锇讣钡恼J定標準不清晰。雖有部分司法解釋作為認定“重大犯罪案件”的參考依據，但各個司法解釋之間內容表述并不一致，在實踐中一般由檢察機關自行選擇可參照的認定標準?！爸卮蠓缸锇讣边@一適用對象表明檢察機關機動偵查權不可隨意行使，而應當恪守必要性原則，在具體案件中審慎考慮其是否符合法定情形[5]。

其三，檢察機關行使機動偵查權應當符合嚴格的實體要件和程序要件。根據2018年《刑事訴訟法》第19條第2款，機動偵查權啟動的實體要件為“需要人民檢察院直接受理”。這一實體要件的判斷標準在現行法律規范中尚無明文規定，實務中通常認為應當限于原案件處理過程有違程序正義的情形[6]，需要檢察機關辦案人員根據具體情況進行判斷。在程序要件方面，權力啟動需要“經省級以上人民檢察院決定”。這一要件意在通過程序控制防止權力濫用。實踐中，嚴格審慎的權力運行程序，致使機動偵查權很難被適時啟動。即使在少量案件中檢察機關成功啟動了機動偵查權，也付出了大量檢察資源[1]。

二、檢察機關機動偵查權的運行困境

機動偵查權是檢察機關依法履職的重要保障性權力，然而，檢察機關機動偵查權的運行消極滯后、程序銜接不暢、適用情形模糊，制約了檢察機關的法律監督效果。

（一）權力運行消極滯后，制度陷入“休眠”狀態

檢察機關機動偵查權的啟動既需要辦案機關提請批準直接受理，又需要省級以上檢察機關在一定期限內作出決定，浪費偵查時間。刑事偵查的基本原則之一便是迅速及時，如果貽誤偵查時機，犯罪嫌疑人有足夠的時間毀滅證據，已經獲得的案件線索或證據材料也存在滅失的可能，客觀上為犯罪嫌疑人逃避打擊提供了機會。檢察機關機動偵查權啟動后，為彌補已貽誤的偵查時機，會耗費更多的辦案成本。

檢察機關機動偵查權的實踐運用較少，被認為幾乎處于“休眠”狀態[7]。以浙江省檢察機關的辦案情況為例，2019年3月，該省檢察機關立案偵辦了某公安民警涉嫌盜竊案，被認為是激活了機動偵查權，但在此后三年時間內，該省檢察機關也僅僅辦理了8件機動偵查案件[8]。機動偵查權在檢察實踐中運用較少，一方面表明，檢察機關對行使機動偵查權始終保持審慎態度，另一方面也表明，權力運行機制限制了檢察機關行使機動偵查權的積極性。機動偵查權制度的“休眠”狀態，難以實現其建構之初的目標，失去其本應有的社會作用和法律價值。

（二）運行程序銜接不暢，責任主體權責不明

檢察機關機動偵查權的公檢銜接程序細則缺位?，F行規范對檢察機關機動偵查權的啟動要件規定比較簡略，不能為實際操作提供詳細指引，特別是在公檢銜接程序細則缺位的情況下，機動偵查權運行困難。實踐中，公安機關對案件的偵查通常處于秘密狀態，檢察機關難以深入了解公安機關的偵查過程，并不知悉某一案件是否存在公安機關不宜、不能管轄的情形，這就降低了機動偵查權的啟動可能性。而且，公安機關在面臨不宜、不能管轄的案件時，大多并不希望檢察機關行使機動偵查權，而傾向于以內部移送或指定管轄的方式解決問題[1]。檢察機關機動偵查權的行使與公安機關案件移送之間存在直接關聯，但是協調兩者關系的相關法律規范又處于缺位狀態，壓縮了檢察機關機動偵查權的適用空間。

檢察機關在啟動機動偵查權立案偵查時，公安機關需要承擔何種責任以配合檢察機關的偵查活動、檢察機關應當如何對待公安機關移送的案件材料、如何解決在案件材料移送過程中產生的爭議等均無明確依據，公檢之間權責不明。既有法律規范并無直接要求公安機關配合檢察機關行使機動偵查權的內容，而僅是做了“互相配合”的原則性規定。當檢察機關正式決定啟動機動偵查權后，如何對待公安機關先期偵查獲取的案件材料，實踐中有著不同的做法。有的檢察機關對案件材料進行初步審查后直接采用，有的檢察機關認為該案件的先前偵查存在瑕疵，不能輕信公安偵查所獲的案件材料[9]。

（三）權力運行啟動困難，規范細則尚需完善

檢察實務中，檢察機關啟動機動偵查權的流程復雜。檢察機關即便獲得了可以偵查的案件線索，也仍須經過一序列復雜的程序，方能正式立案。其具體流程是：“獲取案件線索→調查核實案情→與公安機關充分溝通→寫明案件情況以及需要由人民檢察院立案偵查的理由→檢察長或者檢委會決定→向上級檢察機關提交‘提請批準直接受理書’→省級以上檢察機關作出決定→立案偵查”。復雜的溝通和層報流程占用大量本應用于偵查工作的時間，消耗辦案資源；由省級以上檢察機關決定，提高決策層級，直接造成機動偵查權啟動難度大[10]。

檢察機關啟動機動偵查權，首先需要根據具體案情判斷是否屬于“重大犯罪案件”和“需要由檢察機關偵查”。判斷“重大犯罪案件”的困難在于判斷依據多樣，需要檢察人員依據主觀判斷進行選擇?！靶枰蓹z察機關偵查”這一要件也基本依靠檢察機關辦案人員的主觀判斷，缺乏客觀判斷標準。機動偵查權不是常規的偵查權力配置。機動偵查權的啟動與運行不可避免地會對其他機關的權力配置產生影響，其特殊性決定了判斷該權力是否啟動應當慎之又慎，否則可能出現檢察機關應當行使機動偵查權而不行使，又或是不當行使機動偵查權而亂行使，不僅浪費司法資源，還影響檢察機關的法律監督權威。

三、檢察機關機動偵查權的制度缺陷

檢察機關機動偵查權的運行困境根源于法律條文含義模糊、權力運行細則規范缺位等制度缺陷。

（一）案件適用范圍過窄，權力運行程序繁瑣

案件適用范圍過窄是檢察機關機動偵查權陷入“休眠狀態”的直接原因。依據現行法律，檢察機關行使機動偵查權的案件范圍，不包括非職務犯罪，也不包括監察機關調查的貪污賄賂等職務犯罪，僅限于公安機關管轄的部分職務犯罪，而且還必須屬于“重大犯罪案件”。案件適用范圍窄，降低了檢察機關行使機動偵查權的可能性，也限制了檢察機關機動偵查權的制度活力，不利于檢察機關充分履行法律監督職能。

啟動程序的特別限制是檢察機關機動偵查權陷入“休眠狀態”的間接原因。檢察機關機動偵查權的啟動要件為“需要人民檢察院直接受理”和“省級以上檢察機關批準”，極大限制了檢察機關機動偵查權的行使。一方面，檢察機關行使機動偵查權的對象是原屬公安機關管轄的刑事案件，為避免不同機關之間的沖突，認定“需要人民檢察院直接受理”這一要件必然極其嚴格。檢察機關在考慮具體辦案需要時也須恪守謙抑性，以保持司法銜接過程的有序性。盡管現行規范賦予檢察機關機動偵查權，但由檢察機關代替公安機關進行刑事偵查的行為極易引起外界質疑。另一方面，檢察機關行使機動偵查權需由省級檢察機關決定，難以滿足偵查權行使及時性的需要。當案件線索到達檢察機關時，偵查需要已十分迫切。即使該案件滿足檢察機關啟動機動偵查權的客觀要件，也須層報省級檢察機關決定。受層報時間制約和決策程序限制，省級檢察機關難以快捷有效地作出決定，檢察機關機動偵查權的行使極易錯過最佳偵查時機[11]。

（二）偵查措施依據缺位，公檢銜接規范不明

檢察機關行使機動偵查權時可以采取的偵查措施缺位。偵查措施主要包括依法收集證據的方式方法或者為查明案情而實施的有關強制措施[12]。2018年《刑事訴訟法》原則性規定了檢察機關行使機動偵查權的案件范圍和啟動條件，但未規定檢察機關行使機動偵查權時可采取的偵查措施。2018年最高檢出臺自行偵查權的細則規定①（以下簡稱《規定》），但并未涉及機動偵查權。實務中，檢察機關類比適用公安機關享有的偵查措施，但此種做法本質是實務操作中的變通與折衷，其合法性與合理性仍待商榷。我國法律對公權力的行使要求是“法無授權即禁止”。在偵查措施規范缺位的情況下，若依公權力行使一般原則，檢察機關機動偵查權陷入無法行使的困境。

檢察機關行使機動偵查權時公檢銜接的程序規范不明。案件線索的移送，交叉管轄的處理等程序銜接事項，尚缺乏明確的法律依據?！缎淌略V訟法》將“可以由人民檢察院立案偵查”明確為檢察機關行使機動偵查權的條件?！翱梢浴币辉~，造成檢察機關與公安機關在案件管轄權上存在分歧。“可以”表明公安機關對此類案件仍保有偵查權，其可以此為由拒絕向檢察機關移送案件相關線索材料?！翱梢浴币辉~也表明，檢察機關行使機動偵查權屬于授權性規定，而非義務性規定。換言之，檢察機關機動偵查權的“權”屬性較濃，而缺少“責”屬性。這意味著檢察機關行使機動偵查權嚴格意義上并非是其必須履行的職責，即便不履行也不屬于不作為。同時，根據公權力行使的一般原理，國家機關權責應統一，職權亦是職責?！翱梢浴币辉~使檢察機關機動偵查權突破了“權責統一”原則，模糊了檢察機關與公安機關在相關案件管轄權上的權責劃分，影響檢察機關機動偵查權的順暢運行。

（三）條文概念過于寬泛，適用情形模糊不清

《刑事訴訟法》第19條第2款中“重大犯罪案件”的表述模糊。檢察機關行使機動偵查權開展偵查活動，不僅需要符合適用對象、案件性質等方面的要求，還需要考量案件的輕重程度，即符合“重大犯罪案件”這一要件。對于“重大犯罪案件”的判斷標準，當前并無明確的具體規范。盡管這一概念也出現在辦理“貪污賄賂案件”①、處理“自首和立功”②以及適用“沒收違法所得”程序③的司法解釋中，但這些司法解釋規定的“重大犯罪案件”認定標準各不相同。認定“重大犯罪案件”的判斷標準不統一，不同辦案機關的意見就會出現分歧。明確檢察機關行使機動偵查權時“重大犯罪案件”的認定標準，可以減少司法實踐中的矛盾和沖突，提高檢察機關行使機動偵查權的可操作性。

《刑事訴訟法》第19條第2款中“需要由檢察機關偵查”的規定不明確。檢察機關是否需要啟動機動偵查權立案偵查，需要辦案人員根據案件情況予以裁量。然而，問題的關鍵在于何種情形屬于“需要由檢察機關偵查”尚不清晰。一方面，《刑事訴訟法》賦予檢察機關機動偵查權，但囿于“宜粗不宜細”的立法理念，相關條文的原則性和概括性較強，導致權力運行的依據不夠明確。另一方面，是否需要啟動機動偵查權基本依賴檢察機關的主觀判斷，不僅難免存在認識偏頗，而且容易誘發權力濫用。法律條文的模糊，難以為檢察機關行使機動偵查權提供操作指引，造成機動偵查權制度的運行障礙。

四、檢察機關機動偵查權的制度完善

檢察機關行使機動偵查權，是依法履行法律監督職能的重要途徑。作為法律監督機關，檢察機關辦理機動偵查案件，既要具備足夠的偵查資源，又要嚴格遵守法定程序。這就需要從實體和程序兩個層面進一步完善檢察機關機動偵查權制度。

（一）擴大適用范圍，明確受案標準

擴大機動偵查權適用范圍不僅是克服機動偵查權制度“休眠”狀態的現實需要，而且是實現法律監督的必然要求。檢察機關之“檢”意為“調查了解”，天然享有偵查權[13]。機動偵查權是檢察機關實施法律監督的重要手段。機動偵查權雖具有補充性和兜底性，但其適用范圍過窄，限制了監督效用的充分發揮。檢察機關行使機動偵查權的案件范圍應拓寬至公安機關管轄的一切犯罪案件。擴大機動偵查的案件范圍，并不意味著檢察機關在刑事偵查工作中沖鋒在前，也不意味著檢察機關要大量使用機動偵查權。機動偵查權的選擇性、補充性和后備性特點決定了機動偵查權主要發揮監督效用，是一種手段性的權力，可以倒逼公安機關嚴格遵守正當辦案程序[5]。

在擴大受案范圍的同時，為了防止機動偵查權越界，還需要明確適用機動偵查權的受案標準。有權主體對于自身手中的權力，既有恣意濫用的沖動，也有消極怠惰的可能。這就會造成國家權力結構失衡和社會治理權力缺位的風險。對權力進行有效的控制，是防止權力運行異化的重要舉措。有學者指出，“機動偵查權只有在公安偵查難以查清事實和正確處理的情況下才可行使”[4]。也有學者建議，“機動偵查權的適用范圍應包括公安機關不宜偵查的案件以及有較大爭議的新型案件”[10]。本文建議，將公安機關不愿管轄或不宜管轄作為“需要由人民檢察院直接受理”的判斷標準。其中不愿管轄表現為公安機關管轄缺位，應管而不管；不宜管轄與回避事由類似，即存在由公安機關立案偵查可能影響公正的情形。只要偵查機關的偵查活動缺位或者違反程序正義，就需要檢察機關行使機動偵查權。相反，如果偵查機關能夠及時、合法地開展偵查活動，那么檢察機關就無需啟動機動偵查權。明確受案標準，有利于節約司法資源，避免檢察機關干預公安機關偵查活動，保證檢察機關履行法律監督職能的適時性與必要性。

（二）簡化啟動程序，配足偵查資源

對檢察機關機動偵查權啟動程序的合理設置，有利于簡化權力運行程序，提高權力運行效率。鑒于刑事偵查的時效性，機動偵查權啟動程序過于復雜容易貽誤偵查時機，進而影響案件的辦理效果。相較于省級檢察機關，提請行使機動偵查權的檢察機關更貼近基層，對于案件具體情況的了解和掌握更具體細致，判斷是否應當啟動機動偵查權更具合理與科學性。有學者建議，將機動偵查權啟動程序由審批制轉向立案制。其理由是：機動偵查權本質上是一種偵查權。行使偵查權只需要滿足刑事立案標準即可。單獨為行使機動偵查權設定嚴苛的審批要件不符偵查權運行的基本法理[13]。改變啟動機動偵查權的決定主體，有效簡化啟動審批流程，減少權力啟動阻礙。本文贊同取消“經省級以上人民檢察院決定”的規定。但是，在簡化權力啟動程序的同時，也應當設置相應程序以預防權力的不當擴張，例如，將案件材料和立案情況報送上級檢察機關備案，體現權力行使的審慎性并實現上級檢察機關對下級檢察機關的統一領導和監督糾錯。

檢察機關行使機動偵查權應當具有必要的偵查資源與偵查手段。偵查資源泛指偵查所需要的人力、物力和財力。檢察機關應該盡力爭取資源支持并在內部作出統籌安排。如果資源支持不足，檢察機關便難以有效行使機動偵查權。在信息時代，檢察辦案更需要科技手段、數據資源和專業人員予以保障。有觀點建議，檢察機關辦理機動偵查案件時，可以使用公安機關已經掌握的當事人指紋、DNA、通訊記錄等數據信息[14]。偵查手段是指辦案機關能夠采取的方式方法和具體措施。我國《刑事訴訟法》限縮了技術偵查措施的適用范圍①，檢察機關并不能采取與公安機關相同的全部偵查措施。導致檢察機關即便愿意開展機動偵查工作也因缺乏足夠手段而難以啟動機動偵查權。為保障機動偵查權有效運行，應賦予其與一般偵查權相同的偵查手段。檢察機關機動偵查權與公安機關偵查權本是同源，行權的直接目的也都是查清事實，差別僅在權力主體。從權力的本源和功能上考量，再結合檢察機關與公安機關之間“相互配合”的關系，至少可以明確檢察機關行使機動偵查權能夠借用公安機關的偵查手段。

（三）完善銜接規范，體現權責統一

檢察機關機動偵查權的行使離不開明確的程序保障。作為檢察偵查權體系的重要組成部分，檢察機關機動偵查權與自行偵查權的法律性質相同、運行模式相通?！兑幎ā分杏嘘P權力行使程序和運行保障措施的規范不應僅僅適用于檢察機關自行偵查權，應擴大其適用范圍，使得檢察機關可以參照《規定》行使機動偵查權，以實現公檢銜接程序和偵查保障措施有據可依，維護檢察機關偵查權體系的完整與和諧。

檢察機關作為我國法律監督機關，須保持權責一致。在一般刑事案件中，檢察機關負責審查公安機關移送的案卷材料，并可要求公安機關補充偵查后再重新移送審查起訴，表明我國檢察機關應屬刑事審前程序的主導者[15]。《刑事訴訟法》第19條中的“可以由人民檢察院立案偵查”的表述不符我國司法機關制度建構之原旨，應將“可以”修改為“應當”，以明確檢察機關主導地位。檢察機關機動偵查權既是可行使的權力，又是必須履行的義務，當出現需要檢察機關立案偵辦的案件時，檢察機關應當積極主動地行使對案件的偵查權。具體而言，對于公安機關“怠于偵查”或者“不愿偵查”的案件，由檢察機關通知公安機關立案偵查，公安機關拒不立案偵查的，檢察機關應當啟動機動偵查權立案偵查；對于公安機關“不宜偵查”的案件，由公安機關書面建議檢察機關立案偵查，檢察機關審查公安機關的建議并作出是否啟動機動偵查權立案偵查的決定。

結" 語

2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》指出，“檢察機關直接在具體辦案過程和環節中履行監督職責”，并強調“在辦案中監督、在監督中辦案”，充分彰顯檢察機關辦案與監督并重的價值導向。檢察機關機動偵查制度的良性運行，不僅是推動刑事訴訟有序進行的必然要求，而且是強化檢察機關法律監督職能的重要保障。檢察機關機動偵查權的適用范圍、規范細則、條文內涵等亟需立法進一步明確和完善，從實體與程序兩個角度切入，建構規范，形成共識。

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