新時代鄉村治理的實踐審視與路徑優化

摘 要：黨的二十大報告明確提出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。在新思想新理論指引下，高質量發展有著豐富的理論意涵。鄉村高質量發展離不開產業、文化的高質量發展，也離不開治理的高效有力。以高質量發展的豐富內涵和本質要求審視當前的鄉村治理，存在治理人才數量不夠充足、治理技術手段有待提高、治理方法比較單一、治理體系不夠完善等不足，發現問題、找尋原因，并在此基礎上探索新時代鄉村有效治理的新路徑：多渠道充實治理人才隊伍、強化鄉村治理科技支撐、優化矛盾糾紛調解機制、構建完備的鄉村治理體系。

關鍵詞：高質量發展；鄉村治理；實踐審視；路徑優化

一、問題的提出

黨的二十大報告明確提出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。”在歷史性地完成了第一個百年奮斗目標之后，我們黨和國家開啟了第二個百年奮斗目標新征程。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，我們立足近幾十年來的發展成果和社會主要矛盾的轉化，提出了高質量發展的重大命題。

在我國城鄉二元結構模式之下，高質量發展不僅僅是城市發展的重要議題，鄉村的發展也步入“追求高質量”“圍繞高質量”“打造高質量”的新階段。在勝利解決了農村絕對貧困問題之后，我們在農村地區全面推進鄉村振興戰略。鄉村振興戰略，在某種意義上可以說是鄉村高質量發展的另一種表達。著眼于農業農村現代化總目標，我們黨明確提出要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求高質量推進新時代“三農”工作。鄉村振興的目標要求內涵是全方位的：農業經濟要發展、農民生活要富裕、農村環境要優美、農村風氣要文明，非常關鍵的是鄉村社會要有序。基于這樣一種發展目標，下大力氣確保鄉村得到有效治理，確保鄉村社會穩定有序，讓鄉村社會中的物質文明、精神文明、生態環境的最優價值追求得以落地就顯得尤為重要。近年來，步入轉型期的中國，社會環境經歷著深刻改變，鄉村社會的開放性、流動性日益明顯，群體思想觀念、價值追求日益多元化，導致鄉村社會治理面臨著諸多新問題和新挑戰，這些都內在要求我們黨和國家針對鄉村社會治理問題進行變革和創新。這些年，針對不斷變化的鄉村社會現狀，黨中央進行了治理理論的一系列創新。習近平總書記在黨的十九大報告中提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，緊緊抓住了鄉村秩序問題的根本并為我們指出了鄉村治理的根本遵循；2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，意味著我國的鄉村治理步入專業化、法治化時代；黨的二十大報告圍繞基層治理再次提出“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”，為當前的鄉村治理指明了更清晰、具體的方向。高質量發展視域下，理論如何轉化為實踐？實踐層面如何實現“治理有效”？我們已實施多年并正在實施的鄉村治理存在哪些問題、面臨哪些挑戰、如何進一步優化治理策略等，都是需要我們深入研究的問題。

本文立足高質量發展視角審視我國鄉村治理的實踐過程，以期發現問題、找尋原因，并在此基礎上探索新時代鄉村有效治理的新路徑。

二、實踐審視：高質量發展視域下的鄉村治理考察

高質量發展是質的有效提升和量的合理增長的有機統一。在新思想新理論指引下，高質量發展有著豐富的理論意涵。放到鄉村場域的治理來看，主要表現為擁有高素質的治理人才隊伍，且治理人才的才華得到充分發揮；步入信息化智慧化的新時代，在繁雜的鄉村治理過程中借助科技的力量為治理賦能，治理的便利性有效性高；鄉村社會糾紛得到多元有效化解，社會和諧安定；治理體系的構建積極完備，以制度管理保障鄉村經濟社會發展的路子暢通，治理效能得到充分彰顯。以此意涵檢視當前的鄉村治理實踐，可以發現以下短板。

（一）治理人才數量不夠充足

人才是當代鄉村治理第一資源，包括治理在內的鄉村場域的各種活動，最核心最關鍵的要素就是人。但是，隨著我國社會流動的加快和城市“虹吸效應”的持續作用，大量鄉村人口流向城市，特別是具有較強發展和治理能力的鄉村精英外流，造成了鄉村地區普遍的空心化現象。國家統計局數據顯示，2021年鄉村人口總數為50 979萬人，全年農民工總量達29 251萬人。其中，在戶籍所在鄉鎮地域外從業的農民工有17 172萬人，本地農民工規模12 079萬人。這意味著有58.7%的農民工在故鄉以外的地方工作和生活。客觀地說，留守農村的老人、兒童在鄉村治理能力上與年輕人、成人相比有較大差距。鄉村精英力量的缺失給鄉村治理帶來巨大挑戰。因為缺少有知識、有文化、有精力的青壯年參與，鄉村社會治理在效能上頗受影響。現有的鄉村治理人才隊伍難以適應新時代鄉村發展的要求，治理效能大打折扣。

（二）治理技術手段有待提高

黨的十九屆四中全會公報在構建社會治理體系方面，首次增加了“科技支撐”的內容，說明“科技”在社會治理中占有舉足輕重的地位，必須加以重視。從城鄉全局看，城鎮地區確實在社會治理中較好地做到了依靠科技力量提高治理效能。但是在鄉村地區，因為投入有限，大數據、云平臺等智慧治理的關鍵技術尚未得到很好運用。在全國鄉村地區普遍開展的“雪亮工程”，也僅僅是在部分關鍵路口安裝了一些攝像頭，只起到了圖像采集的作用，而且大多是獨立主機，并沒有實現區域聯網，不能充分發揮大數據的智慧治理作用。

（三）治理方法比較單一

傳統鄉村的社會關系建立在血緣、宗族、村落之上，具有相對的封閉性和穩定性。在此環境中生發出來的鄉村社會關系也相對簡單，高度同質化的村民利益訴求單一，族群內部和族群之間偶有發生的利益沖突也能采取“家族治理”的方式得到解決。隨著社會主義市場經濟的發展，鄉村社會的開放程度不斷提升，一方面大批村民進城務工，經過城市文化洗禮和改造后的現代農民價值觀念、利益訴求發生極大改變；另一方面受現代媒體（如廣播電視、微信、抖音）影響，留守村民的思想觀念、價值追求也在發生變化。逐漸形成的多元化利益訴求，使糾紛多樣化成為鄉村社會發展的必然，以往單一的治理方式難以全面解決新時代多元矛盾糾紛。

（四）治理體系不夠完善

習近平總書記指出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是實現鄉村善治的有效途徑。審視我國鄉村社會治理現實，可以發現仍有許多亟待加強的地方。一是村民自治作用發揮不夠。盡管法律明文規定為保障村民實行自治設立村民委員會，但從現實情況看，村（鎮）干部代為行使村民自治權利的現象仍然存在，而村民參與鄉村公共事務的意愿和能力明顯不足。二是法治觀念有待加強。以“無訟”為主要特征的傳統中國鄉村社會，法治觀念、法治思維并不占據主流地位，這是中國傳統鄉村社會的獨特底色。新中國成立以來，法治觀念漸入人心，人們逐漸形成了依法辦事的行為習慣。但是，一些農民的法治意識依舊比較薄弱，法治觀念有待加強。三是德治力量有式微的傾向。改革開放釋放出的社會流動能量使農民快速流動，同時，他們的思想觀念也受到異地文化的洗禮和再造，鄉村社會德治能力弱化。在新的德治土壤尚未完全育成的當下，鄉村德治要展現出強大效能，仍有很長的路要走。

三、破解之道：新時代提升鄉村治理效能的優化路徑

著眼高質量發展視域下的高質量治理，我們要認真落實國家關于鄉村治理方面的有關部署，從審視出來的具體問題入手，貫徹落實好習近平總書記關于加強和創新鄉村治理的重要論述，扎實推進鄉村治理現代化。

（一）多渠道充實治理人才隊伍

全面推進鄉村振興，迫切需要一批農業生產經營人才、農村產業發展人才、鄉村公共服務人才、鄉村治理人才、農業農村科技人才。實現鄉村有效治理，人才是關鍵。基于鄉村場域獨特的地理、歷史、社會環境，鄉村治理人才隊伍建設應實事求是、接地氣。一要避免口號留人。鄉村振興戰略背景下，基層政府、相關部門相繼出臺了一些辦法招引年輕高學歷人才返鄉、下鄉，但人才到鄉之后用武之地的給予、配套激勵政策的跟進、日常的情感慰藉和人文關懷卻做得不到位，以致出現“人來了留不住”的現象。要切實從政策落實、人文關懷等方面為“進鄉”人才營造良好社會氛圍，留住人才造福鄉村。二要特別注重本土人才的培養。黨的十九大報告強調要培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。本土農民生于斯長于斯，對家鄉故土有著天然的眷戀和濃厚的情感，而且對本土本村知根知底，處理事情有著不可替代的“主體性”優勢。因此，要為本村有公心、有意愿、有能力的人提供盡可能多的解決公共問題的鍛煉機會和探討公共事務的參與機會，努力培養出一批實操能力較強的鄉村治理人才。三要盤活鄉村現有能人力量。每個村莊都有一批德高望重的老人，包括離退休老干部、老教師、種糧大戶、返鄉人員等，這些人員有視野、有情懷、有人脈、有經驗，是鄉村治理中解決問題能力極強的群體，可以通過制度激勵、榮譽給予、氛圍營造等辦法把他們的積極性激發調動起來參與治理。

（二）強化鄉村治理科技支撐

黨的二十大報告提出，要“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”。面對結構日漸復雜、流動速度加快的當代社會，靠過去那種主要依靠人力管理的方法已經不能滿足治理需要。一要牢固樹立數字治理理念。信息技術的快速發展給我們的生活帶來種種便利，在過去幾年的基層治理中發揮了極為重要的作用。通過信息技術，我們可以很好地進行流動人口識別和管理、電信詐騙反詐協助、社會輿情收集分析等。二要增加鄉村數字治理投入。數字技術的應用必然要依靠硬件設施的鋪設和軟件程序的配備。當前，我國鄉村地區信息化建設還較為薄弱，相關資金投入仍有較大缺口。一方面，相關部門在推進市域治理現代化工作時，也要統籌考慮鄉村區域，在規劃信息化建設和投資預算時把鄉村區域囊括進去；另一方面，要將鄉村地區的信息采集端口接入縣、鄉甚至市一級系統，以“市域”為單位形成市級數據庫，運用大數據算法提高數據分析效能。三要重點提高鄉村數字治理能力。一方面，有關部門要統籌做好鄉村數字治理人才的配備培訓；另一方面，鄉村治理人員要有全新的使命意識，加強學習訓練，擔負起相應責任，熟練掌握數字治理設備運用技能。

（三）優化矛盾糾紛調解機制

針對當前鄉村社會矛盾新特點，應采取多管齊下、多元化解的有效辦法。一是預防矛盾的端口前移。社會矛盾有其產生、發展、化解的過程，將矛盾化解在萌芽狀態對社會機體的沖擊和破壞是最小的。鄉村治理主體必須牢固樹立“矛盾意識”，形成前瞻思維，增強風險評估預判能力，在發現苗頭性問題時，及時采取情、理、法、利等辦法化解。二是多元主體形成合力，高效化解矛盾。治理主體多元化是當代鄉村治理的一個重要特征，包括黨組織、政府、市場、社會組織、村民等在內的各主體力量應該結合自身特長和專業優勢謀劃矛盾化解辦法、機制。如黨組織充分發揮統籌引領作用；政府部門結合職能提供盡可能豐富、便利的公共服務，滿足群眾需求，減少群眾抱怨；社會組織發揮好居間調和作用，引導矛盾朝著理性、規范方向調解。三是加強對已調解的矛盾進行跟蹤回訪。說到底，鄉村社會還是“人情社會”，村民的思想、行動受各種“情”的影響很大，甚至會影響對“契約”的執行力，出現已調解的矛盾再發生的情況。這就要求治理主體在矛盾化解之后一段時期內，建立“源頭預防、中間調解、事后跟蹤”的閉環機制，持續做好跟蹤回訪工作，切實減少矛盾糾紛、高效化解糾紛，確保矛盾不再復燃。

（四）構建完備的鄉村治理體系

新的歷史條件下，把自治、法治、德治結合形成有機統一的治理體系是有效、高效的，也是通往鄉村善治的必經之路。一是要以黨的領導統攬全局，創新村民自治的有效形式，讓農民自己“說事、議事、主事”。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定，村民委員會是村民自治組織，在法律框架內賦予了村民高度的自治權限。在幾十年的自我管理中，全國各地探索出很多行之有效的自治模式和經驗。如福建省龍巖市永定區湖坑鎮南江村“說事大廳”的典型做法，給村民自治實踐以深刻啟示。二是大力推進鄉村法治建設。大力進行法治宣傳，營造濃厚的法治氛圍；完善設施設置，讓法律知識在鄉村隨處可見，讓法律運用在村民遇事時唾手可得；通過嚴格的司法實踐讓村民感受法制權威和違法成本，形成崇尚法律、敬畏法律的思維習慣。三是傳承創新鄉村德治。盡管今天的中國鄉村社會已經由傳統的“熟人社會”演變為“半熟人社會”，但社會變遷過程中鄉村社會的傳統基因未被完全改變，這就為德治的有效開展存留了土壤。傳統鄉村社會運行中形成的規矩、風俗、習慣以及這個場域內大家一致公認的具有本體性價值的精神追求，對于規范今天鄉村場域中的村民行為仍有較強的生命力。把三種治理方式結合起來，針對不同的情況采取不同的治理方式或者若干種方式并用，就能發揮出強大的治理效能。

四、結語

鄉村治理是國家治理的基石。在邁向國家治理體系和治理能力現代化的進程中，我們將取得非凡成就，但也會遇到一些風險和難題，這就需要我們堅定信念、悟透精神，在科學理論的指引下將發展過程中暴露出的問題解決好、不協調的因素處理好。黨中央擘畫的現代化鄉村圖景是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，治理在其中發揮著極為重要的保障作用。新時代的鄉村治理，既要直面新時代遇到的新問題，也要充分考慮已延續數千年的中國鄉村傳統文化，用優秀的傳統文化涵養教化鄉村場域的人和事，用新辦法解決新時代出現的新問題，把新時代的中國鄉村治理好。

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[責任編輯：朱松琳]

作者簡介：陳經富（1981—），男，福建上杭人，副教授，碩士，研究方向：城鄉社會發展與社會治理。