第三方參與政府預算績效管理思考

張新成

[摘 要]近年來，在我國預算績效管理體系不斷改革的背景下，第三方參與評價已成為政府預算績效管理工作研究的熱點。相較于傳統的預算績效管理模式，第三方參與預算績效管理是對管理體系深層次的變革，能夠有效提高預算資金使用效益，確保各類資源得到合理配置，促進預算績效管理體系發展。但是，當前我國第三方參與政府預算績效管理工作還處于起步階段，在管理環節中存在一些問題有待進一步研究解決。基于此，文章分析了第三方參與政府預算績效管理工作的問題，重點探討相關策略，以期對推動政府預算績效管理工作發展提供參考。

[關鍵詞]第三方；政府預算；績效管理

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）06-0047-03

在全面實施政府預算績效管理的形勢下，有序開展預算績效管理已成為現代財稅體系改革思考的重點。當前，第三方參與政府預算績效管理有助于充分提高預算績效管理水平及管理工作的專業性、透明性，但是存在基礎不完善、管理組織架構不合理等問題，阻礙了預算績效管理體系的進一步發展。在這一背景下，有必要讓第三方機構積極配合預算績效管理工作，為預算績效管理工作的開展提供有力支持。

一、預算績效管理概述

預算績效管理是指按照財政支出的經濟性、效率性要求，制定合理的評價標準，對財政支出行為過程及支出最終結果進行客觀、合理評價的方法。從評價流程來看，在評價過程中要從資金準備、撥款、執行、評估等各環節制定系統性的評價措施，充分關注管理工作效益，而非僅關注執行過程及結果。通過建立全過程執行控制機制，強調資金支出的效益，確保將預算管理環節的績效管理作為重點內容，強調管理過程控制要求，確保所有資金支出流程中各類活動能夠得到科學控制，達到提高財政績效的目的。

二、第三方參與政府預算績效管理的問題

（一）基礎不完善

第三方參與預算績效管理環節，要形成科學的管理體系，明確管理活動中人員的工作要求，形成完善的制度約束。但是，長期以來很多地方在第三方參與預算績效管理環節中未制定完善的管理措施，各級主體未充分認識預算績效管理工作要求，也未在法律法規層面形成制度體系對管理環節予以約束，很可能造成管理環節中各項工作執行不細致的問題。

（二）管理組織架構不合理

在預算績效管理環節，要形成完善的管理模式，包括明確行業管理標準及第三方管理要求。但是，在當前的預算績效管理環節，行業組織管理不當，行業內部未形成自我約束機制，加之部分第三方內部管理不當，缺乏專業人才參與預算績效管理。

（三）預算績效管理過程不合理

預算績效管理過程要對管理活動全環節落實具體管理方案，但是當前很多第三方參與預算績效管理的過程中未制訂全環節控制規范，第三方參與評價環節還停留在事后環節，未參與到預算績效目標設定等環節。

（四）預算績效管理的結果應用不到位

當前，第三方參與預算績效管理的過程中還存在預算績效管理結果應用不到位的問題，沒有對預算績效評價結果落實具體整改要求。由于未制定科學的問題整改措施，導致問題不斷擴大而影響預算績效管理體系的有效執行。

三、第三方參與政府預算績效管理的策略

（一）完善基礎管理活動

第一，強調政府部門的責任。

首先，明確第三方機構的法律地位。《中華人民共和國預算法》強調預算單位在實施預算績效管理環節，要充分考慮預算績效評價，明確第三方機構參與預算績效管理工作的行為，以法律制度的方式規范第三方機構的工作要求，做到對第三方工作的合理引導，讓各項工作有法可依。

其次，明確第三方的獨立性要求。在第三方參與政府預算績效管理環節，相關主體包括第三方機構、財政部門、預算單位。第三方機構應堅持獨立性、專業性，對預算績效評價結果的真實性、準確性負責，確保信息科學、真實、完整，對于評價環節的各類政策和工作要求明確具體監控措施，落實評價機制和管理程序，確保評價流程合理。在預算績效評價環節，要提高評價材料內容的真實性、準確性，在評價過程中，第三方機構要依據自身的權責范圍，作出書面的獨立性承諾。

最后，對第三方機構實施有序管理。在第三方機構參與政府預算績效管理環節，要明確第三方機構的職業道德標準及專業素養要求。在此過程中要由政府主導建立第三方機構庫，對第三方機構的專業性作出評價。

第二，轉變對第三方參與預算績效管理的認識。

在當前我國高度重視政府治理現代化的背景下，實施預算績效管理環節要形成多元化主體共同參與的管理模式。引入第三方機構作為促進政府功能落實、提高財政資金使用效益的重要方法，在管理環節中要將預算績效管理的理念融入其中，解決預算績效管理中存在的各類問題，通過完善預算績效管理體系建設及法治化體系建設，確保預算績效模式盡可能科學、合理[ 1 ]。在預算績效管理環節中，第三方具有獨立性、專業性優勢，由第三方參與預算績效管理工作能夠發揮良好的監督作用。同時，應讓社會公眾全方位參與預算績效管理，為構建服務型政府提供支持。

（二）健全管理組織

第一，規范第三方組織管理。

為了讓第三方更好地參與預算績效管理，要構建良好的管理模式，充分關注第三方機構管理體系建設。在當前我國第三方參與預算績效管理深度還不足的背景下，在未來要進一步優化第三方管理模式。例如各地方可以由財政主管部門成立第三方評價協會，借鑒注冊會計師協會的相關職責要求，負責參與本地的第三方機構管理，指導第三方參與預算績效管理活動，明確管理要求，落實具體準入機制及懲戒機制，形成良好的行業治理體系，使第三方在參與預算績效管理環節中更加關注預算績效管理的專業性，確保作出的各項評價更加科學，提高評價的合理性。

同時，第三方要在未來建立行業協會，明確入會標準、權利、義務、行為規范、考核標準等。行業協會要定期對第三方工作情況實施考核，落實優勝劣汰機制。對于專業能力強的第三方予以公布，使其主動接受社會監督，確保第三方不斷提高專業能力和工作水平。

第二，優化第三方內部人員管理。

第三方在實施預算績效管理過程中，要高度關注專業能力的優化，組建專業化的人才隊伍。預算績效管理工作作為一項較為專業的工作，第三方內部要組織一批專業人員負責參與預算績效管理。在實施預算績效管理環節，相關人員要了解預算績效管理評價指標、評價方法、評價流程，確保第三方人員能夠在工作中主動按照預算績效管理要求開展各項工作[ 2 ]。

第三方在內部可以通過建立專家庫的方式，針對不同行業領域建立相應的人才隊伍體系。第三方要對內部人員建立培訓及考核機制，定期分析人員的專業能力，判斷人員的勝任能力，采取合理的培訓措施，為預算績效管理工作提供人才支持。

（三）優化預算績效管理過程

第一，改進預算績效準備階段管理。

在預算績效準備階段，為確保各類資金管理工作更加科學，預算部門在資金申請階段要明確具體的績效目標，按照預算績效目標開展預算編制工作。特別是重點管理社會關注度較高、技術較為復雜的重點項目。對重點項目，可以由第三方參與審核預算績效目標。如果預算績效目標不符合要求，要在調整預算績效目標之后才能夠開展預算編制。在事前階段讓第三方參與預算績效目標的評估，有助于讓預算績效目標信息準確、合理。在事前階段，政府和第三方簽訂合作協議時，要明確具體項目名稱、評估內容、費用金額、違約責任等方面事項，簽訂協議之后由第三方按照財政部門的要求做好準備及擬定評估方案。

在確定評價方案環節，結合評價要求合理確定評價人員，在確保預算績效目標、行業標準、管理辦法等方面的要求基本合理后，合理確定具體的預算績效評價指標。通常政府會制定三級績效評價指標體系，包括行業大類、子類、資金用途。其中一級指標主要是由省財政廳制定，二級和三級指標由各部門結合實際情況確定。但是由于政府預算支出規模龐大，預算績效管理環節的種類繁多，在設定具體的評價指標時，第三方可以立足專業視角，進一步細化四級指標。

同時，第三方要與政府部門建立積極溝通機制，確保評價環節的指標盡可能細化、量化。對于確實無法量化的指標，應采用定性分析的方式，由第三方結合其經驗確定合理的評價標準，建立細致的指標體系，讓指標盡可能細化到每項支出，調整評價范圍。第三方在實施指標設定環節，要認識到政府預算項目是在不斷調整的，工作任務也在不斷改變，設定的指標不能一成不變，應結合政府各項預算工作的實際情況調整優化。

第二，優化預算績效實施階段管理。

在預算績效實施階段，第三方要通過多種渠道充分收集所需要的各類材料，包括了解與預算績效評價相關的法律法規、規章制度、項目立項依據、相關單位行業管理標準等方面信息，之后按照非現場評價與現場評價相結合的方式實施評價。在實施非現場評價環節，主要是由第三方整理各類材料，評價預算績效信息。

當前我國雖然建立了第三方參與預算績效管理的工作模式，但是參與預算績效管理的范圍相對狹窄，通常只對部分財政專項支出項目進行績效監督。在實施預算績效管理時，通過讓第三方全面參與預算績效管理全過程，有助于讓預算績效管理工作更加科學。在資金覆蓋面的管控上，第三方要全方位參與到各級政府收支、各部門和單位預算收支等環節，確保各類收支事項都能夠得到全方位的管理[ 3 ]。

第三，優化評價監督階段管理。

第三方通過對預算績效進行全方位評價之后，要形成評價報告。評價報告中要分析預算績效管理工作的情況及形成相應問題分析機制，包括各類項目執行規范性、項目完成進度等方面的情況，之后將評價結果提交至財政主管部門，財務主管部門提出相關意見和建議。在信息公開環節，要拓寬公開的范圍，細化信息公開內容，結合《中華人民共和國政府信息公開條例》以及《中華人民共和國預算法》等相關法律法規的要求，明確具體的信息公開辦法，形成對預算績效評價信息公開范圍、內容、方式等方面的規范，確保預算績效評價信息得以有序公開，推進政府部門各項工作按照要求得到執行，保障社會公眾的知情權，提高預算績效評價結果的透明度和規范性。

（四）應用預算績效管理結果

在完成預算績效評價之后，對評價結果要落實應用機制，確保及時處理評價過程中發現的各類問題。

在完成預算績效評價之后，要明確具體的改進要求，落實具體整改措施。例如，在預算績效評估后將結果下達至各預算部門，提出具體的整改建議，根據各類問題采取恰當的措施，形成對整改工作的控制機制。

在實施預算績效管理環節，要充分關注預算績效評價結果的應用。對于評價環節所發現的各類問題，要及時向社會公眾公開，并公開整改進度。

此外，在實施預算績效管理時，要落實責任追究機制，對預算績效評價效果較好的部門，可以給予相關預算部門更大的自由裁量權，讓其在未來適當增加預算規模。對于評價效果較差的部門要縮減后續預算規模，同時要采取相應的監督問責辦法，明確責任主體及問責措施，要求相關責任主體對工作中的問題負責，讓相關人員主動提高工作積極性。如果發現在工作過程中存在徇私舞弊等問題的，要移送司法機關處理，避免包庇或掩蓋問題的現象。

四、結語

政府預算是開展各項工作以及實現事業發展的物質基礎，開展政府預算績效管理的目的是規避政府預算“重過程、輕結果”的問題，促進各類資金發揮應有的作用。文章探討了第三方參與政府預算績效管理工作的策略，認為第三方由于具有良好的實踐經驗及獨立性、專業性，由其參與預算績效管理環節，能形成更加科學的預算績效評價體系，科學、客觀地評價預算績效狀態，為政府管理工作流程的優化和工作職能轉型提供必要支持。

參考文獻：

[1]仲曉娟.第三方中介機構在政府預算績效評價中的作用[J].金融經濟，2019（14）：100-101.

[2]李文彬，沈涵.第三方參與績效評價的質量標準體系建設[J].中國財政，2018（11）：12-14.

[3]劉澤雙，趙博洋.第三方機構參與政府資金績效評價存在問題及對策[J].西部財會，2018（07）：4-8.