BOT項目投資全過程管理中的風險及應對措施

于岑

[摘 要]改善水生態環境，抑制水環境惡化，關系到我國經濟社會的可持續發展。文章以污水處理BOT項目實施過程中常見的各類風險為研究對象，詳細闡述了各類風險，提出有效的應對措施，目的是通過合理防控，改善項目全過程管理質量，提高管理效率。

[關鍵詞]污水處理；BOT項目；投資方利益；社會公眾利益；風險；應對措施

中圖分類號：X703；X505 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）06-0062-03

一、污水處理廠BOT模式簡介

（一）污水處理廠采用BOT模式的背景及BOT模式的概念

B O T（即建設Build、運營Operate、移交Transfer）是指政府就污水處理項目與中標投資方（項目公司）簽訂特許經營協議，在協議規定的特許期限內，允許中標投資方投資、融資、建設和運營該項目，通過收取服務費回收投資，獲得回報，待合作期滿后，中標投資方再將該基礎設施無償或有償移交給政府。在項目運行周期內，政府方對項目有監督權和調控權。

（二）污水處理廠采用BOT模式的優點

污水處理廠采用BOT模式運作，能很大程度幫助地方政府緩解財政壓力，拓寬項目資金來源渠道，有效解決污水處理廠建設資金不足的問題。同時，將公共環境事業推向市場，實行投資、建設、運營和監管分開，有利于促進政府職能轉變，形成權責明晰、管理專業高效的市場化運行機制，節約污水處理成本，提高污水處理效率和公共服務質量，便于相關環境執法部門實施監管，落實主體責任。資金問題的解決可加快各地污水處理廠的建設，改善水生態環境，促進地方經濟、社會和環境的協調發展[ 1 ]。

二、污水處理廠BOT項目投資全過程管理中常見的風險及應對措施

（一）招投標風險

目前，污水處理BOT項目在招標的過程中，習慣于沿用傳統招標文件。然而，污水處理BOT項目不同于傳統的工程施工項目，項目招投標文件涉及工程設計、建設施工、技術工藝、運營管理、融資方案、財務測算、法律風控、期滿移交、交易邊界等諸多內容，涵蓋面廣，專業性強，如果將傳統工程招標文件運用于BOT項目，將難以滿足BOT項目綜合復雜的各類要求，會給項目實施帶來長期的潛在風險。此外，一些污水處理BOT項目在評標時仍在采用傳統的最低價中標法，這種評標法雖然報價低，但一定程度上降低了企業的盈利水平，迫使企業降低管理質量，甚至將未達標的污水直接偷排，嚴重侵害了社會公眾利益[ 2 ]。污水處理BOT項目在組織招投標時應對招投標文件有更加綜合、全面、細致和嚴格的要求，確保遴選出的中標方具有實施項目的綜合能力，能有效地控制項目風險，從而最大程度地保護社會公眾利益，減少后續合同談判溝通成本，為實施過程中解決各類問題提供依據。BOT項目評標適合采用綜合評標法，在確定目標收益率的情況下合理報價，選擇最具綜合實力的投資者，突出企業在建設、融資、技術、運營管理等方面的優勢。

（二）投資超概風險

項目實施過程中，有時會因可行性論證不足導致投資估算缺項漏算、合同簽訂不嚴謹、工程管理不善等，使實際投資額超出設計概算金額，造成項目管理中的資源浪費和投資效益壓低等情況。基于此，應嚴把決策關，在項目前期投資決策階段，要扎實有效、全面細致地開展前期調研工作，充分考慮各類影響因素，確保前期調研數據準確翔實，引入專家論證機制，委托有經驗、有資質的咨詢單位準確估算項目總投資，有效保障可行性研究報告的邏輯框架完整、內容嚴謹、準確度高，為項目決策奠定良好基礎。同時，要提高現場施工管理水平，一旦發生簽證變更，要及時讓各方代表確認，形成管理閉環；完善工程預算管理制度，加強項目資金動態管理，有效控制成本，合理列支。

（三）項目融資風險

在污水處理BOT項目中，投資方既是項目的工程承包單位，又是項目的融資借款人，融資按時到位，是項目順利實施的必要條件，因此要做好融資過程的風險控制。目前污水處理項目的融資渠道大多通過商業銀行融資，融資成本高、借款時間短，有時難以滿足運作周期長、投資收益較低的BOT項目要求。融資規模上，投資方認為貸款金額越多越好，想以小投資撬動大回報，卻忽略了融資成本和償付能力。此外，融資前期所需手續不全，特別是土地手續的辦理滯后，導致銀行無法授信放貸，致使項目難以實施。對此，投資方可以考慮同國開、農發等政策性銀行合作，針對環保民生項目，政策性銀行融資利率較低，近幾年融資門檻較為寬松。此外，可通過申請上級政策性補助資金、申請部分專項債等渠道，降低投資資金壓力，分散投資帶來的風險。投資方要充分評估自身的資金實力及償債能力，平衡好自有資金和貸款資金的比例，綜合考慮現金流入、貸款利率、處理水量、政府信用等因素，在合理區間范圍內確定融資規模，一般可將貸款比例定在總投資的50%～80%。融資成本盡量控制在總成本費用的20%左右，否則會影響項目的盈利能力。投資方應督促政府盡快完成關鍵手續的辦理，督促辦理進度，如土地用地預審及選址意見書、不動產證明、納入政府預算的決議、財政承受能力評價報告及批復等文件，確保項目順利放貸。

（四）地方政府信用風險

地方政府信用風險主要體現在地方政府拒絕支付或不能按時支付污水處理服務費。污水處理服務費主要包括可用性服務費和運營績效服務費，簡單來說，可用性服務費是政府支付給項目公司的建設回報費，運營績效服務費則是進入運營期后運營污水處理廠的服務費用。污水處理服務費是投資方收回投資和確保項目安全穩定運行的主要收入來源，一旦服務費不能按時支付，則投資方不得不墊資運行，這無疑給企業帶來較大資金壓力，進而影響項目持續運行。當前，新實施的BOT項目多處于經濟欠發達、財政狀況較差的城鎮及鄉村，欠付及拖付服務費的情況較為普遍。在前期投資決策階段，應做好對污水處理廠所在地區的財政狀況、人口數量、以往合作信用度、居民消費能力和消費水平等情況的調研分析工作，對投資環境和投資條件較差的項目果斷提早放棄。在特許經營協議中，應明確要求政府將污水處理服務費納入地方中期財政規劃，并逐年納入政府財政預算。“無預算、不支付”是政府財政支出的原則，因此，納入預算是保障政府付費和銀行融資放貸的重要條件。條件允許的情況下可以要求政府出具污水處理服務費支付履約保函，一旦發生拖欠服務費的情況，投資方可直接向銀行申請從保函中兌取相應金額的服務費。在實際操作中，可爭取獲得政府承諾，通過置換其他收益較好的資產、允許無償使用土地等方式彌補政府拖欠的費用，從而有效防范和化解風險。在特許經營協議中列明拖欠費用的違約責任，以促使當事人全面履行合同義務，保護非違約方的利益。

（五）進水水量不足風險

有時因前期調研不充分、預測不準確，或配套管網不能同步敷設等原因，污水處理廠進水量嚴重不足，同設計規模產生較大偏差，導致項目不能按預測水量進行處理，同時也無法獲取相應的運營費用，造成資產閑置浪費；有的甚至還會使污水處理廠面臨無法開展環保驗收和進入商業運營期等問題，以上種種，均會給投資方造成資金壓力，帶來巨大損失[ 3 ]。對此，應合理確定污水處理廠的建設規模和分期，高效使用治污資金，盡可能提高污水處理率，從而實現污水減排。設計一定的保底水量，或將運營服務費拆分成固定費用和可變費用，確保投資方不受水量影響取得固定收益，保障投資方投入的資金和成本得到一定的補償。在特許協議中要求政府負責同步建設、完善污水處理廠外的配套管網設施，確保項目的可持續性。

（六）政策調整風險

隨著國家對生態環境保護的日益重視，環保標準也不斷提高，污水處理廠很可能會面臨技術升級和提標改造，否則無法滿足環保政策要求，而改造勢必要增加投入，如果前期不對此種情況進行預判，很有可能給投資方帶來損失。進入運營期后，還存在稅收政策發生調整的可能，比如前期測算稅收時往往會對污水處理廠這類基礎設施項目考慮稅收減免或稅收優惠政策，稅率也是按照時下的稅率計算，BOT項目運營期較長，不排除在未來會發生優惠政策取消或稅率上調的風險，會導致運營管理費用增加。對此，應充分做好技術儲備，隨時應對不斷變化的環保新政策和行業新標準。如果資金允許，應提前做好規劃，盡量采用較為先進的工藝和較高的行業標準建設污水處理廠，避免短時間內又需提標改造。在合同中明確約定因技改、提標、擴容等原因需新增投資或因政策變化導致運營成本增加的，相關費用由政府方負責，或者投資運營方可要求提高污水處理服務費。

（七）不可抗力風險

污水處理廠的不可抗力事件是各方不能預見和避免且不能克服的客觀情況或即使可以預見但不能避免且不能克服的情況，包括雷電、火災、地震、滑坡、水災、臺風或龍卷風等自然災害；流行病、瘟疫等重大公共衛生事件；戰爭行為、入侵、武裝沖突、恐怖行為或政變；全國性、地區性或行業性罷工；非因簽約政府方原因導致的且不在其控制下的征收征用、法律變更、政策變化事件。這類風險發生概率極小，可一旦發生，就會帶來巨大影響和破壞。在合作期內，應及時為項目的建筑物、構筑物及設施設備購買“建安工程一切險”“第三者責任險”等保險，保證一旦發生理賠事件，能獲得相應金額的保險補償。超出保險補償的剩余金額，可在特許經營協議中約定與政府方按比例各自承擔一部分風險。

（八）穩定達標運行風險

污水處理廠如果不能安全穩定達標運行，則可能面臨高額的環保處罰[ 4 ]。對此，應制定科學的運營管理手冊，構建污水處理廠制度體系，優化組織架構，合理配置崗位，制定崗位說明書，定崗定人規范操作。制定專業化培訓體系，打造專業化運營團隊，提高運營人員的技能素養和綜合管理能力。以已有項目為研發基地和人才培養基地，同高校、科研院所開展技術研發合作交流，促進成果轉化，提高研發水平，關注前沿動態，不斷學習掌握領先的行業技術，降低處理成本，提高處理效率。構建標準化運維管理體系，力爭把項目打造為標桿示范基地，全面做好各環節的運營成本控制。配合主管部門檢查督導工作，要求環保部門做好對偷排單位的排查和處罰，確保進水水質符合合同約定條款。

（九）設備供應商風險管理

污水處理項目的設備發生故障時，有些供應商不能及時派出維修人員或以差旅費用較高為由拒絕上門服務，致使設備無法得到維修而不能正常運行。對此，應加強供應商管理，定期對供應商進行服務質量評級，對不及時或拒絕提供上門服務的供應商評定為不合格，連續兩次不合格取消未來合作資格，從供應商名錄中移除。

（十）安全生產風險

污水處理廠是生產型企業，安全生產極為重要。例如，污水處理廠用電量較大，廠內有高低壓變配電系統，如存在電器使用不當、電源老化、雷擊、明火作業或其他不安全行為，很有可能會引發火災危險[ 5 ]。另外，污泥處理過程中會產生沼氣，沼氣為易燃易爆氣體，具有一定的毒害性，防護管理不當可能會引發安全事故；污水處理構筑物深度較深，池中有大量污泥和毒害氣體，一旦有人墜入，就會引發溺亡事故。污水處理廠作為生產型單位，要規范設立安全管理機構，構建安全管理體系，制定科學合理的安全管理制度和安全操作規程，嚴格落實安全生產責任制，強化安全應急預案管理。定期開展安全教育培訓、安全應急演練和有效安全檢查。定期檢驗、檢查、維修、更換構筑物設施及消防器材和設備。在危險源處安裝安全警示標志，配置救生、安全器材和個人防護用品。

三、結語

BOT模式是助力地方政府加快推進污水處理廠等基礎設施項目落地實施的重要路徑，對改善地方生態環境、提升百姓生活品質具有重要意義。然而，項目的實施總會伴隨各類風險，正視這些風險因素，積極探討應對措施，有效控制風險，既能保障投資方、政府和社會公眾的利益，又有利于促進環保事業發展。文章列出的污水處理廠BOT項目常見運行風險及應對措施，對提升風險防控意識、改善運行質量具有一定作用，希望能給相關從業人員帶來啟發和幫助。

參考文獻：

[1]戴大雙，宋金波.BOT項目特許決策管理[M].北京：電子工業出版社，2010.

[2]袁家楠，鄭淑君.水務特許經營項目招投標實務[M].北京：化學工業出版社，2006.

[3]汪小慶.建設商投資污水處理廠BOT項目風險控制研究[J].鐵路工程造價管理，2008（06）：43-46.

[4]林挺，常杪.污水處理廠BOT項目風險識別、分配與變化分析[J].中國給水排水，2006（18）：72-76.

[5]何丹.城市生活污水處理廠BOT項目風險分析及防范措施[J].廣東化工，2014（15）：170+172.