新政策下片區開發項目回款的可行性討論

楊禎

摘要：近年來，面對國內外錯綜復雜的形勢，以“投資人+EPC”、ABO等模式實施的片區開發越來越多。本文系統梳理土地政策及土地出讓金相關制度，總結片區開發項目的主要模式，分析土地出讓金用于片區開發項目的主要難點與障礙，討論常見的三種資金支出路徑的科學性和合理性，以具體項目為基礎設計以“雙重績效考核”為通道的片區開發項目回款的可行性路徑，提出“前期貸+項目貸”長短融有機結合、“特許經營權+經營性現金流質押”的片區開發融資模式，以供參考。

關鍵詞：土地出讓金；片區開發；隱性負債；融資模式；資金路徑

DOI：10.12433/zgkjtz.20240417

隨著城市化進程的不斷推進，城市基礎設施建設需求越來越大，但國家經濟增速放緩和減稅降費政策的實施導致地方政府財政收入大幅減少。當前，國家對地方政府隱性債務管控的持續發力，大部分以“投資人+EPC”、ABO模式實施的片區開發項目因回款路徑設置不合理而被認定為地方政府隱性債務，進而使得項目融資無法落地，導致多數工程停滯或爛尾，嚴重影響了工程實施進度和項目實施效果。

國內學者針對片區開發項目做了大量的研究。陳淑鵬以以龍港市龍湖片區項目為例總結片區綜合開發的概念、發展歷程、適用范圍和開發模式，強調總體策劃對片區綜合開發的重要性，闡述總體策劃的主要內容和技術要點。謝穎以北京市豐臺區青龍湖片區一級開發項目為例按照風險管理程序和一級開發流程，分析該項目在市政規劃、前期、征地實施、拆遷實施、土地上市及資金籌集等方面存在的風險，列出風險識別清單，并運用層次分析法對項目進行風險評價。楊震等從運作方式、資金來源、采購方式及操作難點等方面進行綜合開發項目的投融資模進行比較研究，并以合規性為前提，提出“PPP+專項債+市場化”的解決方案?？傊?，當前土地出讓金依然是地方政府財政收入的重要來源，在土地出讓金不允許作為片區開發項目回款來源的政策背景下，研究片區開發項目的回款可行性路徑對促進片區開發項目實質落地具有重大意義。

一、土地出讓金

（一）土地出讓金的收支

國辦發〔2006〕100號文件明確了土地出讓金實行收支兩條線管理，收支全額納入地方基金預算管理。財綜〔2021〕19號文將國有土地出讓金這一政府非稅收入劃轉給稅務部門負責征收，進一步強化了對土地出讓金收支的管理。

土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。

（二）土地出讓金的規范管理

2006年前，土地出讓金支出通道和支出范圍沒有限制，相對粗放和寬松。2006年后，國家相繼發布多個管理規定，細化了土地出讓金的使用范圍，制止變相減免土地出讓金的行為，要求土地出讓金的各項支出納入財政預算管理。財綜〔2015〕83號文進一步明確土地出讓金的重點支出范圍。每年下半年市、縣財政部門開始編制預算，自然資源部門編制下一年度的土地出讓計劃并估算下一年度土地出讓金金額提報給同級財政部門納入政府基金預算。半年度根據市場行情、土地出讓的地塊數量進行調整預算金額。

二、片區開發項目的主要模式

（一）片區開發項目的概念

在業界，片區開發又稱成片開發、城鎮綜合開發、區域綜合開發等。按照自然資規〔2020〕5號文的解釋，成片開發是指在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動。

（二）ABO模式

ABO模式，即地方政府通過競爭性程序或直接簽署協議方式授權相關企業作為項目業主，并由其向政府方提供項目的投融資、建設及運營服務，合作期滿將項目設施移交給政府方，由政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式。ABO模式的適用性包括：第一，選擇依法合規的地方國有企業作為被授權主體；第二，優先市場化程度較高的高質量項目；第三，設置科學合理的按效付費機制。

（三）“投資人+EPC”模式

“投資人+EPC”是在EPC基礎上衍生的融資建設模式。根據資本方籌措項目建設資金的參與方式不同，投資人+EPC模式可分為“股權型融資+EPC”“債權型融資+EPC”、“延付型融資+EPC”等。“投資人+EPC ”即工程承包方為業主解決部分項目融資款，或協助業主獲取融資以啟動項目的一種開發建設模式?！巴顿Y人+EPC”模式的適用性包括：第一，項目不得為政府投資項目；第二，項目資金來源不得為財政資金；第三，合作企業不得為政府融資平臺。

（四）兩種模式資金回款來源

目前，ABO、“投資人+EPC”被廣泛運用于片區開發等基礎設施投資項目，以項目合作范圍內新增財政收入作為企業投資及合理回報來源，新增財政收入主要包括土地出讓金、稅收、經營性收入和建設工程國家獎補資金四部分。其中，稅收一般不超過整個建設項目總投資的5%，經營性收入需要相對漫長的培育期，建設工程國家獎補資金需要根據項目類型進行申請。因此，項目投資及合理回報的主要來源是依靠土地出讓金的地方留存部分。

當前，“投資人+EPC”、ABO等模式下的企業投資的片區開發項目多以地方國有企業為實施機構，地方國有企業通過公開招標的方式引進社會投資人。投資人單獨成立項目企業或與地方國有企業合作成立項目企業，投資資金及合理回報由財政部門先撥付給地方國有企業，再由地方國有企業按合同約定支付給項目企業。

三、片區開發項目的融資風險

（一）片區開發項目的隱債風險

片區開發項目的建設內容多為公益性資產，資產不產生經營收入，不能計入企業資產。例如，先由企業融資墊資實施，政府后付款，會形成政府隱性債務。對于當地財力和土地市場、產業條件好的區域，完全可以合規采用綜合開發市場化融資的模式實施項目，但是對于土地市場產業條件一般的區域，片區開發模式可能會出現隱債問題。

（二）片區開發項目的融資限制

銀保監〔2021〕15號要求，銀行提供融資不得以任何形式新增地方政府隱性債務。如果片區開發的內容為征收拆遷、土地平整、前期基建，政府許諾以隨后的賣地收入編列預算支付開發成本，這是明顯的違規形成隱債。

具體到片區開發項目，存在的隱性債務主要包括：

第一，明顯違規形成隱債。例如，政府委托+企業實施+預期土地出讓金支付，政府委托+企業實施+延期付款的BT或拉長版BT，墊資或拖欠工程款，政府委托或采購+固定回報。

第二，通過包裝規避隱債。例如，包裝政府投資項目為企業投資項目的“社會投資人+EPC”模式，包裝政府支付責任為企業支付責任，包裝基建工程為帶工程的服務事項，以租代建等各種延長支付期變相融資的情形，逃避支付責任的“增量支付、下不保底”“按年購買、按效付費”等。

四、回款的可行性分析

（一）政策障礙

1.凈地出讓政策和融資限制

國土部門明確規定不得將尚未啟動或完成拆遷補償的生地，采用定向掛牌方式違規出讓給地方國有企業或項目公司；不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為地方國有企業償債資金來源；土地一級開發的項目承接主體或供應商應按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目涉及的土地名義融資或變相融資。

2.先收后支政策限制

財預〔2019〕89號文提出了先收后支的總體原則。因此，規范使用土地出讓金，要求嚴格遵循土地出讓收入收支兩條線，土地開發項目承接主體按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤。

3.隱性債務管控限制

片區開發項目征地拆遷補償等工作屬于政府職能，支付給被拆遷人的補償資金必須從財政支出，社會資本參與片區開發項目不管是與所在地國企合作還是單獨成立項目企業，前期費用如何支付到財政且不構成隱性債務始終是個難題。

（二）可行性路徑

土地出讓金經地方財政流向地方國有企業的合規方式主要包括政府采購服務、政府獎補、地方財政對地方國有企業增資等。

1.政府采購服務通道

在企業投資的片區開發等項目時，可將土地一級開發工程剝離出地方國有企業應建設的內容，具體實施工作僅由項目企業負責，土地出讓金可合規地由財政支付給地方國有企業，根據開發協議內容，將土地出讓金與自有資金等其他資金混合后再支付給地方國有企業和社會資本合資的項目企業。

2.政府獎補通道

目前，大部分由政府補助的基礎設施建設項目通過采用按效付費的方式設置資金支付通道，既符合財政預算管理要求，又規避了政府隱性債務風險。

3.地方國有企業增資通道

由于沒有政策嚴格規定地方財政對地方國有企業增資必須由國有資本預算支出，增資由一般公共預算支出，存在可操作性，再加之《企業國有資產法》規定的需編制國有資本經營預算，僅有從國家出資企業分得的利潤、國有資產轉讓收入、從國家出資企業取得的清算收入與其他國有資本收入這四類資本收入可用于片區開發支出。

五、某片區開發項目實例討論

某片區開發項目位于沿海開放地帶與長江流域開發地帶的交匯處，是國家重要的綜合性交通樞紐和通信樞紐城市。

（一）建設內容

項目主要建設內容包括公建類項目、房建類項目、環境整治及綠化項目、市政項目。公建類項目主要包括市民中心、學校、體育中心等，房建類項目主要包括安置房、單身職工公寓等，環境整治及綠化類項目主要包括水系整治、廣場綠地等，市政項目主要包括道路、公交客運站、污水處理廠、供電設施等。

（二）投資建設模式

項目采用“特許經營權+聯合開發”模式實施的片區開發項目。

地方政府授權地方國有企業作為項目實施主體，兩者簽訂《特許經營協議》，政府按照《特許經營協議》約定對地方國有企業進行績效考核，并按績效考核結果向地方國有企業支付授權經營服務費和績效獎補資金。地方國有企業公開招標選定社會投資人，與中標社會投資人簽署《聯合開發協議》及補充協議，共同出資成立合資公司。待合資公司成立后，由合資公司作為項目業主，負責承擔合作協議項下的全部工作。合資公司在授權范圍制定綜合開發計劃并報政府批準，然后按經批準的開發計劃推進各子項目建設，確保供地計劃符合建設進度。

項目的資金回收路徑實質上是先通過項目建設開發，在合作范圍內實現新增土地出讓收入、稅收等增量財政收入將作為授權經營服務費來源，授權經營服務費納入年度財政預算和中長期財政規劃。然后財政部門按照預算安排將土地出讓金如期撥付給政府授權的地方國有企業，地方國有企業結合績效考核情況再向合資公司支付獎補資金，社會投資人則通過分紅等方式獲得投資本金及合理回報。

（三）項目融資模式

1.項目融資難點

項目融資難點主要集中在：第一，項目模式存在隱債風險，項目建設內容大多為公益性資產，不產生經營收入，不能用于轉讓變現，先由企業融資墊資實施。第二，以土地財政作為還款來源，經營性收入少，還款來源不確定。第三，銀團組建周期長，審批層級高，協調難度大。

2.融資模式調整

項目簽約時，融資方案為“特許經營+聯合開發”的模式。銀保監〔2021〕15號文出臺后，該項目通過績效評價獎補模式實現資金回收路徑，從銀行穿透角度看，仍以土地出讓金預期收益作為還款來源。針對項目的實際情況，將項目的融資模式由“特許經營+聯合開發”調整為以“特許經營+項目經營性現金流質押”的方式貸款。融資模式調整后，該項目績效獎補只是資金回收的保障。

（四）基于績效考核的回款路徑設計

項目支付路徑的主要亮點為設置兩層績效考核，規避政府隱性債務的風險。

1.第一層績效考核

第一層績效考核主要為地方政府對地方國有企業的績效考核，財政部門根據考核結果支付授權經營服務費與績效獎補，這是地方財政向地方國有企業支付土地出讓金的通道。項目采取的這一支付途徑與政府獎補通道一致，按效付費避免了授權經營服務費固定的現象。項目涵蓋了經營性項目，能獲得一定的經營性收入，以“授權經營服務費+績效獎補”的支付通道打通土地出讓金支付到地方國有企業的路徑。

2.第二層績效考核

第二層績效考核主要為地方國有企業對合資公司的績效考核，根據考核結果向合資公司支付開發費用。地方國有企業根據協議中約定內容，從投融資、設計、項目建設與進度、安全質量等多方面進行考核，按照考核結果向合資企業支付開發費用。

六、結論與討論

（一）結論

目前，土地相關政策文件規定，土地出讓金可以用于城市基礎設施項目建設支出，也可以用于片區開發項目的土地整理支出，但前提是已收儲土地形成的土地出讓收入，非片區開發項目擬新開發土地的預期土地出讓收入。土地出讓金作為企業投資城市基礎設施項目投資及合理回報的主要來源，在具體返還路徑設置上應審慎考慮，通過建立按效付費績效考核機制，采用財政預算安排和支出的方式，規避地方政府兜底和剛性兌付的隱性債務嫌疑。

（二）討論

本文主要研究土地出讓金用于片（下轉第112頁）（上接第51頁）區開發項目的支付路徑，只是片區開發項目眾多環節中的一部分。片區開發項目具有更多的復雜性和系統性，對合規性、投資規模和投資期限的要求更高。涉及范圍廣、建設內容多、投資體量大、建設周期長，融資困難、合規性風險大等特點。社會資本參與片區開發等基礎設施投資項目，為降低投資風險，項目選擇上要關注區位優勢，選擇經濟強省強市，人口多且具有吸附力、產業基礎良好、房地產市場健康的城市。

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