筆談：《檔案法實施條例》與檔案事業高質量發展

主持人語：2021年1月1日，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）正式實施，為相關法律法規、標準規范的修訂提出了新要求、帶來了新契機。2023年12月29日，《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）經國務院常務會議審議通過，并將于2024年3月1日起正式實施，標志著我國檔案法治建設邁入新階段。基于此，我們不能停留在對《實施條例》的文本闡釋層面，必須從宏觀與微觀的結合上正確把握《實施條例》對中國檔案事業法治的推進帶來的深刻影響，尤其是要同新時代檔案事業高質量發展緊密結合起來。本期特邀9位學界知名學者分別從《實施條例》的法源與法理認知、《實施條例》推動檔案事業高質量發展、《實施條例》的特點、《實施條例》的亮點與意義、《實施條例》的歷史傳統與時代需求、《實施條例》對檔案館文化功能拓展與提升、《實施條例》在操作性和即時性上的進步、《實施條例》的與法適配性以及《實施條例》對推動檔案數據化管理等角度各抒己見，但又彼此關聯與照應，為提升全社會檔案意識，推動檔案事業高質量發展提供新的思路。（周林興，上海大學文化遺產與信息管理學院教授）

關鍵詞：《檔案法實施條例》；檔案事業；高質量發展；文化功能；監督檢查

《檔案法實施條例》的法源與法理認知

馬海群

在新修訂的《檔案法》實施3年2個月后，《實施條例》開始實施，在強調“把黨的領導貫徹到檔案工作各方面和各環節”的同時，進一步促進《檔案法》落地實施，更有效推進國家檔案法治進程，提升檔案領域國家治理體系與治理能力現代化建設水平。以下僅從法源和法理兩個角度簡要闡釋學習收獲與完善建議，以推進檔案法規體系的進化和成長。

一、 法源認識擴大化

此處所謂法源，可以理解為法律淵源的簡稱。從法律淵源角度來看，毋庸置疑，《實施條例》是根據《檔案法》的規定而制定的。在中國法律體系中，檔案法一般歸屬于行政法部門；并非所有的成文法律都需要配套的法規規章，然而《檔案法》又是一個相對專業化的領域，內容較為復雜，需要根據其法律精神和基本原則輔之以對某些特定領域或事項作出具體規定?！秾嵤l例》等配套行政法規規章，對一些具體操作層面的檔案工作問題進行補充，提供了更為詳細的操作指南和實施細則，如完善檔案工作機制、明確歸檔責任、健全檔案保管制度、細化開放利用措施、促進檔案信息化、提高檔案安全應急處置能力、鼓勵社會參與、支持檔案學教育和專業人才培養等，從而在增強《檔案法》專業性和實踐性的同時提升其可操作性，確保檔案法的有效實施。但需要特別注意的是，同原《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱原《實施辦法》）相比，《實施條例》不僅是在《檔案法》基礎上制定的，反映了最新的法律精神和實踐需求，而且作為國務院頒布的行政法規，法律的位階得以提升，具有相對更高的法律效力，從而能夠更有效地保護和利用檔案資源，確保檔案工作的規范化和法制化。

另一方面，法源認識擴大化應當還包括其他法律涉及的檔案條款，例如：《中華人民共和國生物安全法》第二十六條規定，“縣級以上人民政府有關部門實施生物安全監督檢查，可以依法查閱、復制有關文件、資料、檔案、記錄、憑證等?！庇秩纾吨腥A人民共和國反間諜法》第二十六條規定，“國家安全機關的工作人員依法執行任務時，根據國家有關規定，經過批準，出示相應證件，可以查閱或者調取有關的檔案、資料、物品，”等等。來自國家檔案局的研究者統計，目前有數十件現行有效法律涉及檔案，這些法律規定是檔案法律體系的重要組成部分，對推進檔案工作走向依法治理具有十分重要的作用。

還有就是檔案領域的國家政策制度與規范，尤其是2021年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），將檔案事業發展上升為國家戰略?！稒n案法》與《規劃》的協同發展既呈現新時代國家檔案工作總體設計方向，又為促進我國檔案事業高質量發展奠定堅實制度基礎，反映出法律規范與行政規范的交叉性與兼容性、法律制度與政策制度的共生性與協同性。統而言之，我國現行制度構建中涉及檔案工作的相關法律規范、國家政策，都可以理解為《實施條例》的法律淵源，不論是正式淵源，還是非正式淵源、規范淵源。

此外，不可否認的是，社會需求和技術變革雖然不能直接等同于法律淵源，但也是《檔案法》及《實施條例》不斷創新發展的重要推動力。社會需求更多地來源于檔案社會化導致的檔案社會結構的變化、檔案資源開發利用對數字經濟發展的間接推動力、檔案在傳承文化遺產中獨特文化價值而驅動的社會文化演變等；技術變革以及其中的科技進步作為一種社會現象，尤其是以互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、元宇宙、人工智能等為代表的新一代信息技術的快速涌現對檔案業務的影響，以及生物科技的廣泛應用需要依托真實完整的檔案記錄以實施有效的信息監管等牽涉的倫理道德問題，都正在引發嶄新的檔案法律關系，如數據保護、網絡安全、生物安全、知識產權保護、AI大模型可信采納、基因編輯治理、人類遺傳資源采集利用，等等。因此，社會需求和技術變革至少是間接地影響著檔案法源的形成，并應當成為檔案法律體系進一步完善的重要關切。

二、 法理定位中國化

從法理維度來看，上述法源也是法理的組成部分，不過此處更著重展示的是中國式現代化進程中我國檔案法律法理的中國化特色。《實施條例》秉承《檔案法》的立法原則，同時進一步彰顯作為操作性法規規章的法理基礎，主要特色體現在：

其一，強調檔案工作要堅持和加強黨的領導，體現中國特色社會主義法治體系的特點?！秾嵤l例》第三條規定，“檔案工作應當堅持和加強黨的領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領導檔案工作的體制機制，把黨的領導貫徹到檔案工作各方面和各環節?！币虼?，檔案管理機構及從業者要高度重視并充分把握檔案工作姓黨的政治屬性。

其二，突出檔案工作服務于國家治理體系與治理能力現代化建設。國家治理體系與治理能力現代化建設是我黨結合中國國情提出的重要戰略，體現了黨對國家治理規律的深刻認識和對國家未來發展的科學規劃。因此，《實施條例》對檔案管理規范性、提升檔案信息化水平、增強檔案服務功能、加強檔案行政部門監督管理等方面的規定和要求，都可以理解為通過貫徹實施《檔案法》和《規劃》，推動檔案事業高質量發展，為國家治理體系和治理能力現代化提供檔案物質基礎。例如，《實施條例》第四條規定，“縣級以上人民政府應當加強檔案工作，建立健全檔案機構，提供檔案長久安全保管場所和設施，并將檔案事業發展經費列入本級預算。機關、團體、企業事業單位和其他組織應當加強本單位檔案工作，履行檔案工作主體責任，保障檔案工作依法開展?！辈⑶?，《實施條例》第二章規定了各級檔案機構的職責，第三章第十八條確定了檔案管理基本制度。

其三，堅持“以人民為中心”，充分兼顧社會公共利益?！秾嵤l例》既強調促進政務透明、提高政府部門的公信力和服務水平，又在推動檔案開放和利用的同時，注重平衡信息公開與保密的關系，從而既保護國家秘密和個人隱私，又滿足公眾的知情權和研究需求，保障人民群眾的檔案利用權益。例如，《實施條例》第二十九條規定，“國家檔案館應當依照《檔案法》的有關規定，分期分批向社會開放檔案，并同時公布開放檔案的目錄?！钡谌邨l規定，“國家檔案館應當根據工作需要和社會需求，開展館藏檔案的開發利用和公布，促進檔案文獻出版物、檔案文化創意產品等的提供和傳播。”在此之前，國家檔案局于2022年7月1日發布、2022年8月1日起施行的《國家檔案館檔案開放辦法》，就明確指向保障單位和個人依法利用檔案的權利。

其四，強化并保障檔案物理安全和網絡信息安全。安全是事業發展的前提，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，堅持統籌發展和安全，堅持發展和安全并重。這落實在《實施條例》中便是，以確保檔案的真實性、完整性、可用性和安全性為主要目的導向，對檔案保管設施和環境、檔案收集整理保管利用和銷毀等各個內容管理環節、檔案信息化建設中的電子檔案非傳統安全移交接收保管和備份、檔案出境管理、檔案篡改損毀偽造和非法使用行為等，都給予更為細致的約束，以確保檔案資源作為國家戰略資源的安全。例如，《實施條例》第五條規定，“國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理?！钡诙邨l規定，“一級檔案嚴禁出境。二級檔案需要出境的，應當經國家檔案主管部門審查批準。”第二十五條規定，“涉及國防、外交、國家安全、公共安全等的檔案的目錄數據，其匯集范圍由有關檔案主管部門會同檔案形成單位研究確定。”第三十八條規定，“電子檔案管理信息系統應當按照國家有關規定建設，并符合國家關于網絡安全、數據安全以及保密等的規定。”第四十條規定，“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當按照國家檔案主管部門有關規定，定期向有關檔案館移交電子檔案。電子檔案移交接收網絡以及系統環境應當符合國家關于網絡安全、數據安全以及保密等的規定。”

其五，鼓勵檔案治理的多方參與，在堅持檔案事業政府管理主體的同時、積極發揮社會力量，更有效保障檔案事業的可持續發展。例如，《實施條例》第八條規定，“國家加強檔案相關專業人才培養，支持高等院校、職業學校設立檔案學等相關專業?！钡诰艞l規定，“國家鼓勵和支持企業事業單位、社會組織和個人等社會力量通過依法興辦實體、資助項目、從事志愿服務以及開展科學研究、技術創新和科技成果推廣等形式，參與和支持檔案事業的發展?！睔w根到底，檔案事業的發展必須依靠人力資源，這也切實符合習近平總書記所倡導的“創新是第一動力、人才是第一資源”的理念。

其六，重視檔案國際交流與合作，遵循國際規則，促進檔案資源的國際共享和利用。中國式現代化并非拒絕國際交流與合作，中國式現代化與全球化的發展進程相互交織、同頻共振；同樣，《實施條例》也將我國檔案法制建設融匯在國際事業發展格局之中。例如，《實施條例》第十一條第（六）款規定，“組織、開展檔案領域的國際交流與合作。”第二十六條又規定，“檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織為了收集、交換散失在國外的檔案、進行國際文化交流，以及適應經濟建設、科學研究和科技成果推廣等的需要，經國家檔案主管部門或者省、自治區、直轄市檔案主管部門依據職權審查批準，可以向國內外的單位或者個人贈送、交換、出售屬于國家所有的檔案的復制件。”

此外，《實施條例》的價值和特色反映了法律制定的目的和原則以及法律在特定領域的應用和實踐，因此也可以被視為法理的組成部分?！秾嵤l例》的價值體現在其對檔案工作的規范性、系統性和科學性的追求，以及對檔案資源的保護、利用和共享的促進，如對檔案整理、保管、利用等環節的具體要求以及對檔案管理各個環節的細致規范，以確保檔案的安全、完整和可持續利用，從而實現法律對社會秩序、文化傳承和知識創新的支持?！秾嵤l例》的特色在于其對檔案管理的具體化和操作化，尤其是對檔案信息化建設的高度重視。例如，與《檔案法》第五章對檔案信息化建設的專章規定保持一致性，《實施條例》第五章對檔案信息化建設進行了更加體現符合高質量發展要求而且更可具操作性的引導與職責定位。其中第四十三條規定，“檔案館應當積極創造條件，按照國家有關規定建設、運行維護數字檔案館，為不同網絡環境中的檔案數字資源的收集、長期安全保存和有效利用提供保障?！钡谒氖臈l又規定，“國家檔案主管部門應當制定數據共享標準?！庇秩?，相比《檔案法》的相關規定（例如其第四十條規定：檔案館負責檔案數字資源的收集、保存和提供利用。有條件的檔案館應當建設數字檔案館），充分體現了檔案事業的可持續發展觀，并順應了檔案事業的數字化發展時代潮流。當然，《檔案法》第五章以及《實施條例》第五章中均多次出現的“電子檔案”，與“檔案數字資源”“數字檔案”在詞義及內涵上存在什么樣的邏輯聯系和區別，還需進一步分析甄別和闡釋。

在法治軌道上推動檔案事業高質量發展

趙 鵬

檔案是各類組織和個人在社會活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的歷史記錄。這種記錄，一方面對國家的各項工作、事件、管理、經營起到憑證作用，對于支撐科學的管理決策并確保各項工作的連續性具有重要意義；另一方面，檔案實際上也記載了一個民族的生活方式、思想與精神，是國家重要的文化資產，對于總結歷史經驗、認識規律進而接續創造新的歷史具有重要價值。

因此，推進檔案工作依法管理，保障檔案的合理合法收集、整理、保護、利用，為經濟社會治理和文化傳承提供準確的資料參考，具有重要意義，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。為適應時代要求和現實需要，《檔案法》于第十三屆全國人大常委會第十九次會議上通過，并于2021年1月1日起正式施行?！秾嵤l例》根據《檔案法》的新規定和新時代檔案工作的新要求，在原《實施辦法》基礎上修改形成，對于推動《檔案法》各項規定貫徹落實、促進檔案事業健康發展具有重要的意義。它將《檔案法》中的原則性規定與制度設計進行了細化規定，增強了制度的可操作性；也根據實踐情況的需要，及時將實踐中成熟的經驗做法予以制度化、規范化，納入檔案管理體系之中，夯實了檔案事業健康發展的法律制度基礎。

一、 以明確的檔案工作機制促進責任落實

《檔案法》確立了檔案工作“統一領導、分級管理”的原則，規定了國家檔案主管部門、地方檔案主管部門、鄉鎮人民政府的檔案工作職責，建立起了覆蓋各機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案管理工作責任制。

《實施條例》則對《檔案法》規定的檔案工作職責進行了集中細化，明確了各級檔案主管部門和鄉鎮人民政府檔案主管職責的具體內容，構建起了從國家檔案局，到地方檔案主管部門，再到鄉鎮人民政府這樣一個自上而下全覆蓋的檔案管理體制。對于地方人民政府的檔案工作職責，《實施條例》也予以了強化，規定縣級以上人民政府應當建立健全檔案機構，提供檔案長久安全保管場所和設施，并采取措施保障國家檔案館依法接收檔案所需的庫房及設施設備。同時，《實施條例》也明確了機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作主體責任，細化了建立檔案工作責任制的相關規定，并明確相關組織應健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度。這有利于推動相關組織完善內部組織架構和管理流程來切實履行檔案法規定的相關義務。整體上看，《實施條例》構建起了一個明確的檔案管理工作機制，以此來促進檔案工作領導責任、管理責任、執行責任的落實。

二、 以規范的制度設計保障檔案質量

檔案對國家治理體系現代化的資料支撐作用的發揮，以全面而高質量的檔案收集工作為前提，這要求以明晰、具體的規范確定相關主體的義務。與此同時，伴隨經濟社會快速發展，特別是在市場經濟條件下，檔案形成主體逐漸多元化，除機關、群團組織、國有企業事業單位外，非國有企業、社會服務機構等在研發、建設、生產、經營和服務活動中也形成了大量對國家和社會具有保存價值的材料，這些材料一方面存在私人所有權、利益甚至個人隱私等個體性的權益，另一方面也承載了歷史價值和公共利益，需要在科學合理平衡各種價值的基礎上，明確管理責任和歸檔范圍。

為了從源頭上確保檔案的齊全完整，提高檔案工作質量，《實施條例》對檔案收集制度進行了完善。首先，對于各單位收集的檔案，《實施條例》明確了其歸檔責任與移交責任，各單位應由特定機構定期歸檔，任何內設機構或者個人不得拒絕歸檔或者據為己有，依法應移交的檔案則須在規定的期限內移交國家檔案館，特殊情況下可依《實施條例》的規定提前移交或延期移交。機關、群團組織、國有企業事業單位則應明確本單位的歸檔范圍和檔案保管期限，經同級檔案主管部門審核同意后施行。其次，對于檔案館自行收集的檔案，《實施條例》明確檔案館通過接受捐獻、購買、代存、交換等方式收集檔案應遵守國家有關規定，考慮檔案的珍稀程度、內容的重要性等，規范相關工作，及時通過書面協議的形式明確相關各方權利義務與檔案利用條件。對于國家所有的檔案中具有永久保存價值的檔案，檔案主管部門則可以分類別匯集有關目錄數據。通過規范檔案收集制度，《實施條例》力圖達成檔案應歸盡歸、分級管理的目的。

三、 細化開放利用措施，推動檔案更好地發揮作用

收集、保存檔案的意義最終在于利用檔案，檔案的價值是在利用中體現的，沒有得到使用的檔案就無法發揮其價值。而且，伴隨經濟社會的發展，各類組織和個體利用檔案來分析確認事實，進行歷史研究，總結經驗規律等的需求也日漸高漲，檔案在國家經濟、政治、文化、社會、生態文明建設以及軍事、外事、科技等方面發揮著越來越重要的作用。國家有義務創造便利人民群眾利用檔案的制度和物質條件。與此同時，一些檔案上承載的信息可能疊加有個體權益和其他公共利益需要考量，對檔案的開放利用可能影響相關主體個人信息、知識產權、商業秘密保護，某些檔案也會涉及信息內容安全甚至國家安全。

因此，通過科學的制度設計，在平衡好安全與規范、公共利益與個人利益的基礎上，加大檔案開放與利用的力度，滿足社會各方面對檔案利用的需求，更好地發揮檔案在經濟社會發展中的作用，更好地為黨和國家各項事業發展服務，是推進檔案工作的必然要求與應有之義。

對此，《實施條例》通過多項措施，規范了檔案開放利用制度，進一步提高了檔案開放利用的水平。首先，為確保檔案開放不損害國家安全和私人權益，《實施條例》要求國家檔案館建立館藏檔案開放審核協同機制，會同檔案形成單位或移交單位進行檔案開放審核，同時對尚未移交進館的檔案也明確了開放審核要求，縣級以上檔案主管部門則要對檔案開放審核工作加強統籌協調。此外，對于《檔案法》規定的到期不宜開放的檔案，《實施條例》明確了延期開放的申請程序與審核主體。其次，《實施條例》規定了國家檔案館應當根據現實需要開展檔案的開發利用和公布，一方面，在檔案的查閱上，要創新檔案利用服務形式，推進檔案查詢利用服務線上線下融合，便利民眾對開放檔案的查詢利用；另一方面，在檔案資源的利用上，要促進檔案文獻出版物、檔案文化創意產品等的提供和傳播，推進檔案資源的社會共享，從而實現檔案開放利用水平的進一步提高。

四、 為檔案信息化建設提供法律基礎與制度保障

當下，數字技術正在加速滲透，我們的生產生活環境和交互方式也在被深刻地重塑。在數字時代，檔案載體數字化和電子檔案快速發展。例如，政務服務領域，“一網通辦”為代表的一站式政務服務的快速普及，電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案廣泛應用；在司法領域，司法程序中采用電子文件、電子檔案等作為證據也日漸普及。

在此背景下，檔案工作需要從傳統實體管理逐漸轉向數字管理。如何從法律層面為檔案信息化建設提供有效的制度安排，成為檔案法制建設必須回答的時代課題。為此，《檔案法》新增專章規范檔案信息化，《實施條例》則在其基礎上，對檔案信息化制度進行了進一步的完善與細化。首先，《實施條例》明確了政府在檔案信息化建設中所應起到的作用，規定國家檔案主管部門應當促進全國檔案數字資源共享利用工作，縣級以上地方檔案主管部門應當推進本行政區域有關共享利用工作。其次，針對電子檔案，《實施條例》明確了其應當符合的條件與法律地位，提出了電子檔案管理信息系統的建設要求，并對電子檔案的移交、接收及保管措施進行了具體規定。最后，《實施條例》還對檔案信息化建設的內容予以了明確，對傳統載體檔案數字化和數字檔案館（室）建設工作等提出了具體要求。

（本文首發于司法部網站，經作者本人許可收錄于本期筆談）

《檔案法實施條例》的特點

徐擁軍

此次頒布的《實施條例》，是檔案法之下最重要的檔案行政法規，對于推進中國檔案事業現代化建設具有重要意義?！秾嵤l例》具有以下“五個統一”的特點：

一、 政治性與專業性的統一

檔案工作既是一項政治性工作，又是一項專業性工作。《實施條例》反映了檔案工作這一特點和要求，具有鮮明的政治性與專業性。

政治性。一是《實施條例》是檔案系統學習貫徹習近平法治思想的最新成果。黨的十八大以來，檔案事業迅速發展，兼具重點領域、新興領域和涉外領域的特點，需以良法促進發展、以良法保障善治。制定《實施條例》是推進法治中國建設的內在要求之一?！秾嵤l例》反映了檔案領域科學立法、民主立法、依法立法的最新成果，對于建設中國特色檔案法律制度規范體系具有重要意義。二是《實施條例》充分體現習近平總書記關于做好新時代檔案工作的一系列重要指示批示精神的要求?！秾嵤l例》第三章“檔案的管理”、第四章“檔案的利用和公布”中各項條款都緊緊圍繞“四個好”“兩個服務”的宗旨，旨在從法律層面將其制度化。例如，第三十七條的規定即是為了發揮檔案記錄、留存國家歷史的重要價值，服務黨和國家工作大局、服務人民群眾。三是《實施條例》強調堅持“黨管檔案”的原則。例如，第三條進一步強化了“檔案工作姓黨”的政治屬性，對在檔案領域堅持和加強黨的領導，實現“為黨管檔，為國守史，為民服務”的使命具有重要指導意義。

專業性。《實施條例》的內容規定，遵循了檔案工作的客觀規律，運用了科學的技術方法。例如，《實施條例》遵循文件生命周期理論，對檔案管理的每一階段或環節作了全面規定；遵循全宗理論，強調機關、團體、企業事業單位和其他組織的各內設機構要將應歸檔的材料收集齊全，“定期交本單位檔案機構或者檔案工作人員集中管理”，使一個單位的全部檔案形成一個有機整體（全宗）。又如，《實施條例》運用現代信息技術知識，對檔案信息化建設的管理要求與技術要求作了具體規定。

二、 繼承性與創新性的統一

《實施條例》作為對檔案法的細化、對原《實施辦法》的修改，堅持守正創新、穩中求進，在繼承現行檔案法律法規核心成果的基礎上，在制度層面和技術層面進行了適當創新。

繼承性。從立法內容看，對于原《實施辦法》有關檔案分級制度、檔案工作表彰與獎勵、相關檔案主體職責、檔案移交進館等方面的規定，《實施條例》進行了合理化保留與沿用。例如，《實施條例》第十條在原《實施辦法》第六條的基礎上，新增第三款“在重大活動、突發事件應對活動相關檔案工作中表現突出的”作為檔案工作表彰、獎勵的情形之一，即是對檔案法第二十六條規定的一種落實；與原《實施辦法》第十三條相比，《實施條例》第二十條總體維持了原有對機關、團體、企業事業單位和其他組織定期向有關國家檔案館移交檔案的責任規定，僅作了一些文字表述上的微調。

創新性。一是《實施條例》以破解當前檔案工作中痛點難點問題為導向，作出了制度層面的創新規定。例如，對于檔案工作責任制，《實施條例》第十八條細化、擴充了檔案法的規定，首次提出“健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度”；對于檔案服務外包，《實施條例》第二十八條在檔案法第二十四條基礎上，進一步規定了受委托檔案服務企業應符合的條件；對于檔案開放利用，《實施條例》首次提出“推進檔案查詢利用服務線上線下融合”“促進檔案文獻出版物、檔案文化創意產品等的提供和傳播”等；對于檔案監督檢查，《實施條例》增設專章對檔案工作情況定期報送、違法行為調查處理、執法人員資格要求等予以規范。二是《實施條例》以推進檔案工作數字轉型為目標，提出了技術層面的創新要求。這集中體現于《實施條例》新增“檔案信息化建設”專章，重點對電子檔案管理信息系統、重要電子檔案異地備份、數字檔案館（室）、數字檔案資源共享標準建設等予以明確規定。

三、 整體性與協調性的統一

《實施條例》作為一部獨立成文的行政法規，自成一體，完整涵蓋檔案工作的各個主要方面；作為中國特色社會主義法律體系的組成部分，遵循“法法銜接”原則，與相關法律法規協調一致。

整體性。一是從結構來看，《實施條例》各個章節前后關聯，形成嚴密整體。在宏觀層面上突出了“整體性治理”，即對檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系“四個體系”建設作出規定；在微觀層面上突出“全流程管理”，即對檔案收集、整理、保管、利用等業務環節提出要求。二是從規制對象來看，《實施條例》涉及檔案事業發展的各相關利益主體。例如，《實施條例》第十一條、第十二條、第十三條等對國家檔案主管部門、縣級以上地方檔案主管部門和鄉鎮人民政府等不同層級主管單位的檔案工作職責進行了全面規定。

協調性?！秾嵤l例》追求功能適當、銜接有效，在維持內在整體性的基礎上廓清了其與相關法律法規的應然界限。一是《實施條例》強調與其他檔案法律法規的有效協調。其向上遵從檔案法，體現檔案法的立法精神與總體要求；向下汲取《國家檔案館檔案開放辦法》《重大活動和突發事件檔案管理辦法》等要義，凸顯檔案法律制度規范體系的內在貫通。例如，《實施條例》第四章中有關檔案開放審核、檔案延期開放、檔案開放利用等規定即體現了與《國家檔案館檔案開放辦法》的協調。二是《實施條例》注重與數據安全、網絡安全、政府信息公開等其他相關法律法規的有效銜接。例如，在檔案出境方面，《實施條例》強化檔案出境與數據安全領域法律法規的協同，明確檔案或者復制件出境涉及數據出境的，還應當符合國家關于數據出境的規定。

四、 前瞻性與現實性的統一

《實施條例》具有面向未來與立足當下的雙重特征，一方面以前瞻視野引領檔案事業發展未來走向，另一方面以現實眼光回應檔案事業發展當下需求。

前瞻性?！秾嵤l例》立足于推動檔案事業現代化建設的長遠目標，將先進理念滲透于條文之中，為檔案工作未來發展指明引領方向。例如，基于數據思維，第二十五條、第二十七條、第四十四條等分別提及數據匯集、數據出境、數據共享等內容，指引檔案工作緊跟大數據時代發展潮流；基于檔案治理理念，第九條鼓勵各種社會力量以各種方式參與和支持檔案事業發展，以實現檔案工作協同共治。

現實性。一是針對檔案工作中存在的痛點難點、短板弱項，《實施條例》積極回應、有效規制，為化解現實困境提供明確的法律依據。例如，第四條、第二十三條通過強化縣級以上人民政府的責任擔當與嚴禁國家檔案館館舍違規使用行為，保證檔案保管空間的充足。二是《實施條例》注重可操作性與可執行性，避免相關規定過于抽象而難以落地。例如，第三十五條對檔案公布的形式加以明確，以使相關主體在實踐過程中有法可依；第三十九條將“電子檔案來源可靠、程序規范、要素合規”的相應條件明晰化，為相關主體優化管理措施和技術手段提供了方向指引。三是考慮到不同地區、單位檔案工作的不同情況，《實施條例》為檔案事業發展預留了自主化與個性化空間。例如，為避免重要檔案資源流失，將部分具有鮮明地域特色和內容特色的檔案等納入監管范圍，《實施條例》第二條規定，反映地方文化習俗、民族風貌、歷史人物、特色品牌等的檔案的具體范圍可以由省級檔案主管部門會同同級有關部門確定。

五、 規范性與引導性的統一

《實施條例》以“軟”“硬”兩手策略，一方面通過強制性條款約束相關主體依法行事，另一方面通過鼓勵性條款引導相關主體積極作為，以此推動檔案事業高質量發展。

規范性。《實施條例》以正向約束與反向懲戒實現其強制規范性。在正向約束方面，《實施條例》使用“應當”一詞明確規定相關主體的法定義務。例如，第二十條規定，機關、團體、企業事業單位和其他組織應當定期向有關的國家檔案館移交檔案。對于這些主體而言，移交檔案是其必須承擔的法定義務。在反向懲戒方面，《實施條例》在第七章“法律責任”中明確違法行為的處罰措施，進一步彰顯強制規范性。例如，第四十九條規定，單位或者個人拒絕歸檔或不按照國家規定移交檔案的，由縣級以上檔案主管部門責令限期改正，相關主體的責任落實得到進一步規制。

引導性。對于有利于檔案事業發展的“不必須行為”，《實施條例》采用“鼓勵”“支持”等表述對其加以引導。例如，第四十二條規定，國家鼓勵有條件的單位加強檔案資源深度挖掘和開發利用；第四十三條規定，國家鼓勵有條件的單位開展數字檔案室建設，以“先行一步”的方式回應當前檔案工作水平的不均衡性，進而最終實現國家檔案事業的全局性發展與整體性進步。

（本文首發于司法部網站，經作者本人許可收錄于本期筆談）

《檔案法實施條例》的亮點與意義

陳艷紅

自2021年1月1日《檔案法》實施以來，修訂原《實施辦法》的進程便廣受業界和學界的關注?！兑巹潯访鞔_提出，“健全以檔案法為基礎，以檔案法規、規章為主干，內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的檔案法規制度體系。做好《中華人民共和國檔案法實施辦法》《科學技術檔案工作條例》《機關檔案工作條例》等行政法規、黨內法規修訂工作”。2024年1月12日國務院總理李強簽署國務院令，公布《實施條例》，自2024年3月1日起施行。與原《實施辦法》相比較，《實施條例》在名稱、內容和語言上都有明顯的亮點，是保障《檔案法》貫徹實施，促進檔案事業高質量發展的重要行政法規。

一、 法的名稱變更，既體現了法的名稱的標準化，又能為執行《實施條例》制訂實施細則提供依據

法的名稱是規范性法律文件的稱謂，具有區分、識別和系統集成等重要功能。從法的名稱可以直觀看出某一法律規范的調整對象、適用范圍和效力位階。根據《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》的要求，行政法規的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規定”“辦法”等。規章的名稱一般稱“規定”“辦法”，但不得稱“條例”。這是防止規章同效力位階更高的行政法規相混淆。因此，將“實施辦法”更名為“實施條例”是《實施條例》區別于原《實施辦法》的重要變化，一方面，更名有利于公眾在形式上通過其名稱來正確判斷《實施條例》作為行政法規的效力位階。另一方面，還意味著國家檔案主管部門在具體執行《實施條例》時，可以依據現實實踐的情況需要制訂進一步的實施細則或實施辦法。譬如，《實施條例》第二條規定，“《檔案法》所稱檔案，其具體范圍由國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關部門確定。”第五條強調，“國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理，分級的具體標準和管理辦法由國家檔案主管部門制定?！边@都給國家檔案主管部門制定更具體的實施細則提供了法律依據。

二、 法的內容細化，既保障了法律制度的可操作性，又增強了與其他法律法規的銜接聯系

《實施條例》作為中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，評價其立法質量的一個重要標準便是與其他法律法規是否協調一致。如果在內容上出現抵觸與沖突，不僅會影響其立法的科學性，同時也會給法律的實施造成混亂。

一方面，《實施條例》是根據《檔案法》對全國檔案事業和檔案管理工作做出具體規定、提出具體要求的行政法規，是《檔案法》的下位法。因此，除了在主體結構上設置8章與《檔案法》保持對應之外，其條文內容充分體現了《檔案法》的精神與原則，緊密圍繞《檔案法》的相關規定做出闡釋和細化。譬如，《檔案法》第七條規定，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展?！薄秾嵤l例》第九條作出了回應，將社會力量的構成界定為“企業事業單位、社會組織和個人等”，對社會力量如何參與和支持檔案事業的發展明確為“通過依法興辦實體、資助項目、從事志愿服務以及開展科學研究、技術創新和科技成果推廣等形式”，同時也對檔案行業組織及其在檔案事業發展中的權利和職責進行了規定，即“依照法律、法規、規章及其章程的規定，加強行業自律，推動誠信建設，提供行業服務，開展學術交流和檔案相關科普教育，參與政策咨詢和標準制定等活動。”另外，也要求檔案主管部門在職責范圍對社會力量參與和支持檔案事業發展予以指導。通過以上規定，《實施條例》將《檔案法》中原則性、概括性的法律條文細化為具有操作性、能有效實施的法律內容，從而有力保障《檔案法》在檔案工作實踐中得到真正貫徹和落實。另一方面，《實施條例》在內容上也與《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國數據安全法》《檔案行政處罰程序規定》等法律法規進行了銜接和協調，確保了法律的一致性。譬如，《實施條例》第五十一條規定，“檔案服務企業因違反《檔案法》和本條例規定受到行政處罰的，行政處罰信息依照有關法律、行政法規的規定予以公示?！?/p>

三、法的語言規范，既彰顯了法律文本的權威性，又有利于準確表達立法意圖

立法語言是法律內容的載體，也是立法精神和立法意圖的表現手段。英國哲學家大衛·休謨曾說過：“法與法律制度是一種純粹的語言形式，法的世界始于語言，法律是通過語詞訂立和公布的。”因此，立法語言表達規范既是立法質量的重要體現，同時也有助于樹立法律的權威，讓公眾對法律產生敬畏感，才能更好地守法與用法?！秾嵤l例》在立法語言的表達上有著以下特點：

一是語言表達更準確。準確性是立法語言最核心的要求，一方面緊密結合了當前的立法環境來選擇法律術語與法律用語，譬如，與原《實施辦法》第十五條第二項“配置適宜安全保存檔案的專門庫房，配備防盜、防火、防漬、防有害生物的必要設施”相比較，《實施條例》第二十條第二項表述為：“配置適宜安全保存檔案、符合國家有關規定的專門庫房，配備防火、防盜、防水、防光、防塵、防有害氣體、防有害生物以及溫濕度調控等必要的設施設備”，一方面在專門庫房前增加了“符合國家有關規定的”這樣的限定詞，即明確要求檔案庫房建設應對照《機關檔案管理規定》《檔案館建筑設計規范》關于檔案庫房的相關標準，對庫房的位置、面積、承重、安全等方面進行全面考慮，建設符合國家規定的檔案庫房。另一方面，增加了“防光、防塵、防有害氣體”“溫濕度調控”等檔案保管設施設備的特性，充分考慮了保障傳統檔案和電子檔案載體安全的要求。

二是語言表達更簡練。相對于原《實施辦法》，《實施條例》將一些重復、不必要的文字刪掉，保證了語言的簡潔凝練。例如，將“各級國家檔案館”精簡為“國家檔案館”；又如，將“各級國家檔案館館藏的一級檔案嚴禁出境”精簡為“一級檔案嚴禁出境”。

歷史傳統與時代需求：全面加強黨對檔案工作的領導

——《檔案法實施條例》第三條解讀

王改嬌

《實施條例》的出臺，將進一步促進我國全面推進檔案治理能力現代化建設。與1999年的原《實施辦法》相比，《實施條例》總則第三條可謂此次修訂的關鍵點之一，它規定“檔案工作應當堅持和加強黨的領導，全面貫徹黨的路線方針和決策部署，健全黨領導檔案工作體制機制，把黨的領導貫徹到檔案工作各方面和各環節?！贝藯l修訂體現了新時代立法工作的新要求，彰顯了檔案立法工作的與時俱進。

加強黨的領導，是新中國檔案事業的歷史傳統。以史為鑒，可以明得失。20世紀50年代，新中國檔案工作模式、管理體制等尚處于起步摸索階段。中共中央、中央軍委、國務院先后成立了檔案處和國家檔案局，分別指導各自系統的檔案工作，這給基層檔案部門帶來了諸多不便。如政出多門，同一單位的檔案須移交不同檔案館，人為地破壞了全宗的整體性，割裂了文件形成時的有機聯系；群團組織的永久檔案最終歸宿與流向不明。1956年4月，國務院頒發《關于加強國家檔案工作的決定》，該文件被譽為新中國檔案事業史上首個法規性文件，它雖然確立了“集中統一管理國家檔案”的基本原則，但檔案體制統一問題未能得以解決。是年9月，中國共產黨第八次代表大會召開，會議突出強調執政黨建設，指出：“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用?！薄鞍舜蟆币院?，黨在各行各業的領導地位逐步得以確立。1959年，中共中央批轉中辦秘書局和國家檔案局聯合上報的《關于統一管理黨政檔案工作和加強黨對檔案工作的領導的意見》，文件認為“黨的檔案和政府、軍隊、群眾團體以及各企業、事業單位的檔案都有不可分割的聯系……把黨的檔案工作和政府的檔案工作統一起來是完全必要的?！薄案骷墮n案管理機構既是黨的機構，又是政府機構?！备鶕募瘢瑖覚n案局成為在中國共產黨領導下，統一管理全國黨政系統檔案事業的機構，由此，我國確立了黨領導下的黨政合一的檔案工作管理體制。

在隨后的幾十年里，檔案工作領導體制經歷幾次波折和調整，但基本堅持了黨政合一的原則，僅有短暫的七八年時間為黨政分離。1985年2月，中共中央、國務院批轉中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整我國檔案工作領導體制的請示》的通知，規定實行黨政檔案統一管理原則，國家檔案局由中央辦公廳領導改歸國務院領導，作為國務院直屬局統一掌管全國檔案事業；中央檔案館仍由中央辦公廳直接領導，業務上受國家檔案局指導。 1993年，為了加強黨對檔案事業的統一領導，中央決定將中央檔案館和國家檔案局合并為一個機構，掛國家檔案局、中央檔案館兩塊牌子，屬于中共中央、國務院直屬機構，由國務院管理改回1985年之前的中央辦公廳領導。這樣的領導體制一直沿用至今。歷史經驗表明，堅持黨對檔案工作的領導是我國檔案事業健康發展的重要保證，也是新中國檔案工作演進的必然選擇。

全面加強黨的領導，是牢牢把握新時代檔案立法工作政治方向的重要體現。2019年，中共中央頒發《關于加強黨的政治建設的意見》，提出國家在制定或修改有關法律法規時，應當明確黨領導相關工作的法律地位。2020年11月，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出“要加強和改善黨的領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施?！备鶕醒氲闹甘揪瘢骷壛⒎ú块T逐步將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，轉化為公眾遵從的法律法規。自2018年全國人民代表大會通過憲法修正案，明確將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入總綱以來，國家在政治性較強、涉及黨的直接領導、事關國家長治久安、利于鞏固黨的執政地位的公法領域相繼明確了黨的領導原則。現行法律體系中，已有《國防法》《國家安全法》《公務員法》《教育法》《教育督導條例》等20多部法律法規，新增或細化黨的領導相關條款。

我國檔案工作具有鮮明的政治屬性，檔案工作者也被賦予了“為黨管檔、為國守史、為民服務”的重要職責。習近平總書記關于中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質特征的系列重大論斷，以及關于檔案工作的重要批示，為中國式現代化檔案事業注入了政治靈魂，提供了根本遵循?！稒n案法》堅決貫徹中央指示精神，在總則第3條特別增設“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”條款，正是彰顯了新時代立法工作的政治性和新要求?！秾嵤l例》秉承《檔案法》的立法宗旨，遵循實施性法規精細化的立法原則，將該規定具體化，對《檔案法》“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”的要求進行了深化和拓展，除了從宏觀上強調檔案工作應當堅持黨的領導，還從完善管理體制、工作機制、貫徹落實政策方針等方面對黨如何領導檔案工作做出制度安排和指導規范。

多年來，在中國共產黨的領導下，我國檔案事業取得的成就舉世矚目?！秾嵤l例》將全面加強黨的領導寫入法條，對于進一步推動檔案工作高質量發展、推進檔案法治現代化建設必將產生深遠影響，具有重大的政治意義和鮮明的時代特征。

《檔案法實施條例》助力檔案館文化功能拓展與提升*

聶云霞

檔案是歷史的標本，是各類組織和個人在社會活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的歷史記錄。而文化則是檔案的實質，它是一種軟實力（Soft Power），對一個國家來說，它是底蘊的代表、形象的象征，較之其他來源的軟實力，源于文化的軟實力產生的吸引力和影響力更為持久。檔案由于其原生性、延續性而成為文化的“母資源”“元資源”，又因為其隱含著選擇和扼要的意向及相對真實可靠而成為文化之“核”。一般來說，人們對基于檔案的文本也更加信任。因此，檔案不僅承載了文化的傳續，也涵養著文化的發展。而檔案館作為存儲人類元文化的圣殿，蘊含著被公眾理解、閱讀、品味的文化內力。深入挖掘檔案文化、充分發揮檔案文化的軟實力，歸根結底在于檔案館文化功能的拓展與提升。然而，作為一種軟實力表征的檔案文化，必須要以強有力的法規作為支撐和保障。

2024年1月12日，國務院總理李強簽署第772號國務院令公布的《實施條例》，作為檔案法的主要配套性法規，是理解和適用《檔案法》相關原則規定和具體條文的最重要行政法規，發揮著承上啟下的關鍵性作用。它將《檔案法》中的原則性規定與制度設計進行了細化，增強了制度的可操作性；也根據實踐情況的需要，及時將實踐中成熟的經驗做法予以制度化、規范化，納入檔案管理體系，進一步夯實了檔案事業健康發展的法制基礎。于檔案館而言，《實施條例》的出臺，無疑是一場及時雨、一劑強心針，是其文化功能拓展和實現的又一重要法治保障。具體來說，主要體現在以下幾方面：

一、 更加明確了檔案館的文化功能定位

《實施條例》強調了檔案館不僅是檔案的保存和管理機構，更是社會文化的重要組成部分。這一定位的變化為檔案館在實現其文化功能方面提供了更廣闊的空間和更高遠的要求。如新增了檔案館館藏范圍的規定，《實施條例》總則第二條指出，“反映地方文化習俗、民族風貌、歷史人物、特色品牌等的檔案，其具體范圍可以由省、自治區、直轄市檔案主管部門會同同級有關部門確定?！边@些具體的、靈活的規定，為檔案管理部門提供了較大自主空間，更為帶有濃郁文化特色的檔案資源開發利用帶來了無限可能。此外，《實施條例》第二章第十六條要求，“國家檔案館應當配備與其職責和規模相適應的專業人員，開展宣傳教育，發揮愛國主義教育和歷史文化教育功能”，則進一步強化了檔案館文化社會化傳播和教育的功能。

二、 更加突出了政府部門對于檔案文化傳播的職責

《實施條例》總則第七條規定，“縣級以上人民政府及其有關部門，應當加強檔案宣傳教育工作，普及檔案知識，傳播檔案文化，增強全社會檔案意識?！边@表明，傳播檔案文化不再僅僅是檔案館自身發展所付諸的單方面文化自覺，也是政府部門借助其增強全社會檔案意識的職責所在。未來，在檔案文化傳播中，多了政府部門這一相對強勢的主體，必然會助益檔案館文化功能的實現。同時，《實施條例》第三章第二十三條明確要求，“縣級以上人民政府應當采取措施，保障國家檔案館依法接收檔案所需的庫房及設施設備。任何單位和個人不得侵占、挪用國家檔案館的館舍，不得擅自改變國家檔案館館舍的功能和用途。國家檔案館館舍的建設，應當符合實用、安全、科學、美觀、環保、節約的要求和國家有關工程建設標準，并配置無障礙設施設備?！睓n案館是法定的檔案文化傳播重要場域，該條款不僅明確了縣級以上人民政府有保障國家檔案館依法接收檔案所需的庫房及設施設備的義務，還明令禁止侵占、挪用、擅自改變國家檔案館的館舍及其功能和用途的行為。為檔案館文化功能的拓展和提升、為檔案文化的可持續性傳播提供了實體的、穩定的物理空間，更便于社會公眾走進特定場所去深度感知檔案文化魅力。

三、 更加細化并創新了檔案開放利用措施

《實施條例》第四章第二十九條、第三十條指出，國家檔案館應當依照《檔案法》的有關規定，分期分批向社會開放檔案，并同時公布開放檔案的目錄。規定國家檔案館應當建立館藏檔案開放審核協同機制，并要求縣級以上檔案主管部門加強對檔案開放審核工作的統籌協調。這為鼓勵有條件的單位加強檔案資源深度挖掘和開發利用，督促檔案主管部門推進檔案數字資源共享利用工作等奠定了基礎。此外，《實施條例》首次明確提出“推進檔案查詢利用服務線上線下融合”“促進檔案文獻出版物、檔案文化創意產品等的提供和傳播”等。這些條款，對于鼓勵檔案館創新創造，激活館藏檔案文化資源，豐富檔案開發利用形式和方式，以滿足公眾多樣化的文化需求指明了具體方向，也更加堅定了檔案館提升和拓展文化功能的底氣、決心和信心。

四、 更加明晰了檔案館文化功能發揮的法律邊界

《實施條例》融規范性與引導性于一體，一方面通過強制性條款約束檔案館依法行事，另一方面通過鼓勵性條款引導檔案館積極作為，以此推動檔案事業高質量發展。在規范性方面，使用“應當”“責令”“處分”等詞語明確了檔案館的法定義務，以正向約束實現其強制性效用。如第五章第四十三條規定，“檔案館應當積極創造條件，按照國家有關規定建設、運行維護數字檔案館，為不同網絡環境中的檔案數字資源的收集、長期安全保存和有效利用提供保障”。又如第七章第四十八條規定，“國家檔案館違反國家規定擅自擴大或者縮小檔案接收范圍的，或者不按照國家規定開放、提供利用檔案的，由縣級以上檔案主管部門責令限期改正；情節嚴重的，由有關機關對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。”在引導性方面，采用“鼓勵”“支持”等詞匯，表達對檔案館在文化功能拓展和提升中大膽創新、勇于探索的期望。比如第四章第三十七條提出，“國家鼓勵和支持其他各類檔案館向社會開放和公布館藏檔案，促進檔案資源的社會共享。”又如，第五章第四十二條提出，“國家鼓勵有條件的單位開展文字、語音、圖像識別工作，加強檔案資源深度挖掘和開發利用?！庇辛讼鄬γ鞔_的法律權限，檔案館可主動作為的底線和上限就更加有分寸、有把握。如此，檔案館在拓展和提升其文化功能的過程中，就有了更加清晰的邊界感，知道哪些必須做、哪些可以做、哪些不能做。

檔案是人類文化發展的衍生物，并在人類文化的傳承和延續中反哺人類。進入中國特色社會主義新時代，文化在振奮民族精神、維系國家認同、促進經濟社會發展和人的全面發展等方面的功效充分彰顯?？梢?，深入挖掘檔案文化、充分發揮檔案文化的軟實力、全面拓展和提升檔案館文化功能，既是新時代新征程推動檔案事業高質量發展的重要路徑，也是當下深入學習貫徹落實習近平文化思想、發揮檔案文化賦能中國特色社會主義文化建設的基本要求。因此，《實施條例》的發布和施行，恰逢其時，必將進一步助力檔案館文化功能的拓展和提升。

*本文系國家社會科學基金一般項目“新《檔案法》背景下綜合檔案館文化功能及其實現研究”（項目編號：21BTQ089）階段性研究成果。

《檔案法實施條例》修改的兩個定位：操作性和即時性

蔣衛榮

與《檔案法》相配套的《實施條例》，從其文本內容布陳可謂：定位準確，全面對接《檔案法》中涉及操作層面的規范問題，及對實施細節部分作進一步拓展與解析。

《實施條例》全面對接《檔案法》的相關條款，將《檔案法》中概括性、理論性、原則性較強而表述相對簡約的條款進一步施予解析、細化或深入。核心則是落實或解決檔案、檔案管理及制度中操作層面的問題與細節，旨在使《檔案法》的實施規范有據。彼此關系可視作實體法與程序法的安排，從而構成完整意義上的《檔案法》法規體系。對比《檔案法》文本，可以看到《實施條例》中出現了不少有別于《檔案法》原文本的新概念、新話語和新舉措的若干表述，其在不與《檔案法》相沖突的范圍內增補若干即時性條款或規定。

一、 對接《檔案法》既有規定，操作性更強

針對檔案定義。《檔案法》第二條第二款指出，“本法所稱檔案，是指過去和現在的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人從事經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！边@是檔案概念的邏輯定義，因其被作為一個獨立條款列入，自然也是法律定義，但是其有別于作為《檔案法》調整對象及適應范圍的操作性定義。《實施條例》第二條第一款明示，“《檔案法》所稱檔案，其具體范圍由國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關部門確定。”從而使《檔案法》第二條“本法所稱的檔案”，更具操作性與可執行性。

針對檔案出境問題?！稒n案法》第二十五條規定，“屬于國家所有的檔案和本法第二十二條規定的檔案及其復制件，禁止擅自運送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯網傳輸出境。確需出境的，按照國家有關規定辦理審批手續?！毕鄬唵?，且不涉具體場景。所以《實施條例》須將其明確、細化。第二十七條有兩款對接，“一級檔案嚴禁出境。二級檔案需要出境的，應當經國家檔案主管部門審查批準。除前款規定之外，屬于《檔案法》第二十五條規定的檔案或者復制件確需出境的，有關檔案館、機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人應當按照管理權限，報國家檔案主管部門或者省、自治區、直轄市檔案主管部門審查批準，海關憑批準文件查驗放行?！逼洳僮餍耘c可執行性顯著強于《檔案法》的規定。

針對開放審核的問題。《檔案法》第三十條規定，“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見。”而《實施條例》則是，第二十九條：“國家檔案館應當依照《檔案法》的有關規定，分期分批向社會開放檔案，并同時公布開放檔案的目錄”，有別于相對簡單的“自形成之日起滿二十五年（原為三十年，但實際情況遠較數字要復雜得多）向社會開放”總體原則規定，而“分期分批開放檔案”更有操作性，且為動態設置。第三十條還規定，“國家檔案館應當建立館藏檔案開放審核協同機制，會同檔案形成單位或者移交單位進行檔案開放審核。檔案形成單位或者移交單位撤銷、合并、職權變更的，由有關的國家檔案館會同繼續行使其職權的單位共同負責；無繼續行使其職權的單位的，由有關的國家檔案館負責?！睓n案的開放審核是檔案開放、利用工作的關鍵環節所在，實踐中出現問題較多，操作性也頗為多源，所以更須予以統一規范。

針對檔案移交問題?！秾嵤l例》中有關移交的規定更具統一規范的效果，其第二十條規定，“機關、團體、企業事業單位和其他組織，應當按照國家檔案主管部門關于檔案移交的規定，定期向有關的國家檔案館移交檔案?！边@是總的原則規定，但僅僅這樣表述顯然還不夠；第二款遂將移交問題中涉及的不同級別檔案館移交細節作分類處理，并且明示移交期限：“屬于中央級和省級、設區的市級國家檔案館接收范圍的檔案，移交單位應當自檔案形成之日起滿二十年即向有關的國家檔案館移交。屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，移交單位應當自檔案形成之日起滿十年即向有關的縣級國家檔案館移交?！睆牟僮鲗用嫦羲嫦嚓P單位或部門可能存在的爭議。

《實施條例》還出現了一個新的法律概念（提法）：檔案資源?！稒n案法》中有“檔案數字資源”，但未見“檔案資源”。在強調適用范圍的法律規范中使用專有名稱或概念可能更穩妥一些。同時，這一概念亦可作《實施條例》第二條何謂“檔案”的操作性定義的又一稱謂理解。

《實施條例》中還有不少有別于《檔案法》中的新措辭、新表述。如第二十一條：“檔案館通過前款規定方式收集檔案時，應當考慮檔案的珍稀程度、內容的重要性等，并以書面協議形式約定相關方的權利和義務，明確相關檔案利用條件”；第二十五條：“對下列屬于國家所有的檔案中具有永久保存價值的檔案分類別匯集有關目錄數據”等表述，頗見新意。如是，一方面則避免了法律文本之間簡單移植痕跡太過明顯的不足；另一方面，后者如“檔案分類別匯集有關目錄數據”一語，直指當下檔案管理中技術層面的最新措辭。而《檔案法》未及，也是法律文本無論何時制定，均不可避免相應規范滯后性效應所致。

二、 填補《檔案法》部分空白，即時性明顯

若將《檔案法》與《實施條例》展開全文本比較，最大的差別則是在《實施條例》第五條安排了檔案業務管理環節施行分級（一、二、三級）管理制度。這一制度源自文物和古籍系統，且已實施多年，行之有效?！稒n案法》全文五十三條無涉“館藏檔案分一、二、三級管理”字樣。盡管1990年10月經國務院批準，并以國家檔案局第1號令發布的原《實施辦法》中有“分級管理”的安排，但是，完整意義上的分級管理并未落實。這與檔案管理中落實一、二、三級分類環節的難度較大有關。為了貫徹對國家和社會具有重大文獻與研究價值的歷史檔案施予重點管理的政策訴求，國家檔案館館藏永久檔案實施分級管理制度設計是題中應有之義。《實施條例》決定將國家檔案館館藏永久保管檔案分一、二、三級制度這一重要舉措真正落實到操作層面，進行到底。第二十七條規定，“一級檔案嚴禁出境。二級檔案需要出境的，應當經國家檔案主管部門審查批準?！彪S著世界全球化程度加深，檔案事業領域的對外開放的廣度也日趨加大，檔案出境問題無法回避。

《實施條例》第四十二條第二款指出，“國家鼓勵有條件的單位開展文字、語音、圖像識別工作，加強檔案資源深度挖掘和開發利用”。此款亦屬新增規范?！皥D像識別”對于“加強檔案資源深度挖掘和開發利用”乃新生事物。

與此相似，《實施條例》第九條指出的，“國家鼓勵和支持企業事業單位、社會組織和個人等社會力量通過依法興辦實體、資助項目、從事志愿服務以及開展科學研究、技術創新和科技成果推廣等形式，參與和支持檔案事業的發展。”第四十八條指出的，“國家檔案館違反國家規定擅自擴大或者縮小檔案接收范圍的，或者不按照國家規定開放、提供利用檔案的”。以及第五十條指出的，“單位或者個人侵占、挪用國家檔案館的館舍的”。這些均可視作未及于《檔案法》文本的即時性規范性質。

此外，當下學界討論的文件管理雙套制抑或單套制，還有待長時間驗證，尚未形成定論，當下入法，時機還不成熟。這也反映了立法者秉持謙抑、適度的立法原則以及立法技術的穩妥與成熟。

與法適配 留有空白*

——《檔案法實施條例》之“監督檢查”觀察

徐辛酉

《實施條例》的公布施行，進一步明晰相關概念外延，做出延展性的解釋，更好地推動新《檔案法》各項規定貫徹落實。是否實現了這一功能目標，筆者結合“第六章 監督檢查”的相關規制，從正反兩方面談點個人的觀察。

一方面，條款的設計較好適配了《檔案法》相關規定的補充說明。主要體現為兩點：第一是詳略程度的均衡?！稒n案法》中，“監督檢查”章節安排了六節的文字說明共計577字數，詳細列舉了檔案主管部門可實施監督檢查的六種場景，以及被監督檢查單位和個人的權利和義務，內容具體明確，針對性和操作性均較強。為此，《實施條例》拋棄了以往多對法律條文一一釋義的做法，在對應模塊僅安排了三節共計297字數的解析文字，釋義精煉適度，做到了與《檔案法》相關規定詳略程度的合理分布。第二是解釋的延展性恰當?！秾嵤l例》第四十五條規定：“國家檔案館和機關、群團組織、國有企業事業單位應當定期向同級檔案主管部門報送本單位檔案工作情況?！痹擁椺屃x是對上述提及的檔案主管部門依法可實施監督檢查的六種場景的延展規制，強調了監督檢查不僅是檔案主管部門的職責，“被監督檢查者”也應積極主動配合，這將有助于監督檢查任務更好落地。同時，《實施條例》對檔案主管部門處理投訴、舉報和有關部門移送的涉嫌檔案違法線索和案件的程序梳理，是對《檔案法》中鼓勵任何單位和個人都有權向檔案主管部門舉報或提供線索的延展規范，有利于落實與相關部門的聯合執法，并引導全社會關注檔案法治。

另一方面，若干問題的解析仍留有空白。首先是對部分監督檢查對象的界定留有空白。《檔案法》第四十二條明確提到檔案主管部門監督檢查的對象是“檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織”。目前的《實施條例》僅規定了向同級檔案主管部門報送檔案工作情況的對象是“國家檔案館和機關、群團組織、國有企業事業單位”，至于“其他組織”是否需要報送，以及如何報送，沒有提及，根本原因就在于“其他組織”的范圍難以明確。造成的后果可能在于，檔案主管部門對部分重要的“其他組織”（實際多為體制外的單位或個人）檔案工作的監督檢查規范不足，但又需要去監管，比如被廣為詬病的破產或關停的歷史悠久企業的檔案被隨意處置、散落或拍賣，民間珍貴檔案散佚，數據類檔案因歸屬爭議導致監管失控等。如何有效界定“其他組織”的范圍，也許無法采用列舉式，但可以通過先明確應監管的檔案類型再重點跟蹤調查相關單位的思路，即“其他組織”應視具體情況而定，強調其靈活性。事實上，原《實施辦法》在該方面的探索已初露端倪，如其第二條規定：“反映地方文化習俗、民族風貌、歷史人物、特色品牌等的檔案，其具體范圍可以由省、自治區、直轄市檔案主管部門會同同級有關部門確定。”而地方檔案主管部門如何落實會同同級有關部門，由應監管的檔案類型順延鎖定相應的應監管的“其他組織”。其次，檔案數字監查的規定有待明確提及?！皵底直O查”是數字技術與監督檢查相結合的新模式。《檔案法》新設的“檔案信息化建設”規制條款明確了電子與傳統載體檔案具有同等效力，并設置了若干管理與技術要求，如來源可靠、程序規范、要素合規等。反映在檔案監督檢查上，應把檔案數字監查明確提出，既是為了回應電子檔案監查與傳統載體檔案監查的不同，也是回應《檔案法》對電子檔案法律地位的肯定?！兑巹潯芬蔡岢鲆敖∪ヂ摼W+監管’手段，建立檔案數字治理新模式”。說明在數字時代，加強檔案數字監查，是適應檔案事業治理體系和治理能力現代化的題中之意。但目前《實施條例》中，并沒有明確提及檔案數字監查或類似的概念，而是納入一般的檔案監督檢查規范中，不失為一大缺憾。這一空白，建議在后續國家檔案局編印的《實施條例》釋義及修訂《檔案監督檢查暫行辦法》中予以明確并補充。最后是對相關檔案人員的監督檢查需予以明確?！秾嵤l例》第四十七條規定：“縣級以上檔案主管部門應當加強檔案行政執法隊伍建設和對檔案行政執法人員的教育培訓。從事檔案行政執法工作的人員，應當通過考試，取得行政執法證件?！笨梢园l現，該項規定重在提出要做什么，但對做了什么或正在做的事情如何通過監督檢查予以落實或改進未有提及。為此，在該項規定的進一步釋義或補充說明中，或許在措辭上應補充完善“監督檢查”的內容。

《規劃》明確提及要“及時修訂、清理與現實需要不相適應的法規、規章和行政規范性文件，加大法規制度解釋力度?！卑殡S《檔案法》及其《實施條例》的頒布執行，這一條件已成熟。因此配套規范制度的立改廢釋工作，宜盡早全面啟動。可考慮在以下方面突破：對包含檔案實體管理人員與檔案行政管理人員的檔案數字管理能力提出新要求；對電子檔案產生后的管理環境及技術予以更系統更深刻的規制；對傳統檔案工作數字化轉型與升級，以及數字環境下的檔案工作流程，予以更明確的約束；對數字時代檔案機構的新定位、新任務提出新規范。

*本文系國家社會科學基金一般項目“新《檔案法》規制下檔案數字監管模式研究”（項目編號：22BTQ091）階段性研究成果。

檔案數據化管理步入“快車道”*

——《檔案法實施條例》解讀

加小雙

數字浪潮撲面而來，萬物皆“數”成為常態，數據思維開始全方位滲透，數據要素價值不斷釋放，數據思維在《實施條例》中也得到突出體現，其中的第二十五條、第二十七條、第四十四條等分別提及數據匯集、數據出境、數據共享等內容，指引檔案數據化管理走向依法治理，推進檔案事業緊跟數據時代發展大潮。隨著《實施條例》的正式實施，有必要從法規遵循的角度對檔案數據化管理進行研究和討論，明確其價值定位之“道”，明晰其建設路徑之“術”。

一、 檔案數據化管理之“道”，正確關聯文件檔案與數據

從實體或者紙質檔案，到電子文件再到當下的數據態檔案，檔案管理對象的顆粒度正在發生變化，不斷走向精細化，并且不同顆粒度之間還存在相互轉化的關系，這導致檔案管理的復雜性和混亂度空前明顯，人們對檔案與數據的關系也認識不一。面對數字轉型的全球趨向和數字中國的戰略規劃，細顆粒度的檔案數據化管理必定是“數智時代”推進檔案事業現代化的大勢所趨，檔案領域必須實質性接納這一事實，將檔案作為一種特殊的數據。事實上，“檔案作為數據（archives as data）”的理念（也有學者稱其為范式）已經成為國際共識。其核心理念即以數字形式存在的檔案信息，可以作為檔案數據進行共享、訪問、分析、關聯和利用。這意味著檔案機構需要將其館藏檔案轉化為可理解、可挖掘的檔案數據提供給用戶，反映在國外檔案實踐中，即很多檔案館正在大力推進從傳統的開放檔案文件走向開放檔案數據集（datasets），實現其檔案資源利用服務效率和效能的顯著提升。比如丹麥國家檔案館發布的Digidata平臺，讓用戶以更輕松的方式對其數字館藏中的原生數據集（包括約3000個研究性的調查數據集和約6000個管理性數據集，如征兵登記表等）進行檢索、查看、下載或申請訪問。此外，許多國外高校檔案館積極參與其中，提供檔案數據集服務。如美國的阿肯色大學檔案館提供如何使用檔案數據的專門指南，包括如何從檔案材料中提取數據集等內容。

遺憾的是，受傳統管理思維慣性的影響，我國檔案領域仍然有相當比例的人員將文件檔案和數據視為“兩回事”，認為二者不能“一概而論”，更不能在管理上“一視同仁”，導致我國檔案領域在數字轉型中的角色較為被動?！稒n案法》和《實施條例》雖然沒有明確檔案數據或者檔案數據化管理的相關概念，但均在條款內容中明確釋放出需要正確關聯文件檔案與數據的要求信號，為檔案數據化管理提供了法律依據?！秾嵤l例》第二十七條?？钜幎n案出境，明確“檔案或者復制件出境涉及數據出境的，還應當符合國家關于數據出境的規定”；第四十條規定檔案移交時，“電子檔案移交接收網絡以及系統環境應當符合國家關于網絡安全、數據安全以及保密等的規定”；等等。這些條款至少隱含兩層含義：一是從法律上肯定檔案必然涉及數據且檔案管理信息系統中必然涉及對檔案數據的管理；二是檔案法律體系越來越密切地與“數據安全”相關法規關聯起來，更為體系性、交融性和開放性的檔案管理法規遵從體系得以確立。

二、 檔案數據化管理之“基”，多維建設檔案數據資源體系

檔案數據化管理的基礎在于深度推進檔案數據資源體系建設。在當下的檔案管理實踐中，檔案數據既指向“存量性”的，具有非結構化特征的且需要進行模態轉換的檔案數據；同時也指向“增量性”的，在各種環境中生成的各種模態的具有檔案屬性的檔案數據。檔案數據資源體系建設是檔案資源體系建設的根本取向和必然趨向，它既包括對原始物理形態的檔案進行數字轉化，也指向對數字原生檔案數據進行歸檔保存，而這兩者在《檔案法》和《實施條例》皆有明確規定。

就前者而言，《實施條例》第四十二條規定，“國家鼓勵有條件的單位開展文字、語音、圖像識別工作，加強檔案資源深度挖掘和開發利用”。這是對《檔案法》中關于“傳統載體檔案數字化”規定的擴展，雖然是“不必須行為”，但也表明，在繼續推進檔案模態從紙質或實體形態向模擬電子文件形態轉化的基礎上，面對各地區檔案數字化水平不均衡的基本現實，國家以“先行一步”的形式鼓勵推進檔案數據態轉化，即加強非結構化檔案數據向結構化形式化的檔案數據轉化。這條規定不僅體現了《實施條例》本身的前瞻性，更表明在實踐領域，存量檔案自身的數據化已經成為解決檔案信息內容控制和開發難題的必然之舉。隨著《實施條例》的施行，必將引導檔案數據化管理和檔案數據治理的多維實踐，可以預見，檔案數據必將大量形成，并借助關聯數據、算法技術等實現傳統檔案深層信息的激活、關聯和重組，真正釋放檔案的要素價值，讓塵封的檔案“活起來”。

于后者而言，《檔案法》明確規定“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，充分肯定了電子檔案的法律證據力和行政有效性，為電子文件單軌制管理掃清障礙?！秾嵤l例》在《檔案法》新增信息化專章的基礎上新增了“檔案信息化建設”專章，完善了相關規定，使其更加具體化、明確化。這些規定形成國家立法層面對文件檔案管理數字轉型的明確表達，也是對電子文件單軌制管理的明確法律部署，具有明確信號和權威引導之效能。從業務層面來說，一是強化業務系統歸檔功能建設及系統間的相互銜接，實現電子檔案全過程管理；二是明確電子檔案應符合的三個條件，明確其移交、接收和保管的相關要求；三是補充數字環境下的檔案安全管理規定，特別是數字檔案館（室）的建設要求。這些規定從系統和對象兩個層面推進全流程電子檔案（文件）管理的合規與連續貫通，從數字連續性的角度推進數據環境中生成的各種模態的具有檔案屬性的檔案數據得以生成、歸檔和實現長期保存。

三、 檔案數據化管理之“重”，積極推進檔案數據共享服務

檔案數據是具有檔案屬性的數據，其不僅在內容上呈現出復雜性，在管理上亦有全新要求。這主要源于檔案數據具有兩重屬性，既具有傳統檔案的原始記錄性，也具有當代數據的要素價值性。檔案屬性和數據屬性相互交叉和影響，使得檔案數據化管理變得充滿機遇和挑戰。從數據屬性的角度來說，數據的關鍵并不在于記錄和存儲，而是如何處理、挖掘這些數據，激活數據要素潛能，賦能科學決策和效能提升。

檔案數據化管理的推進重點便是推進檔案數據共享服務，對此，《檔案法》和《實施條例》都有相應的實質性回應。比如《實施條例》第四十四條規定，“國家檔案主管部門應當制定數據共享標準，提升檔案信息共享服務水平，促進全國檔案數字資源跨區域、跨層級、跨部門共享利用工作。”檔案數據共享標準的缺失，不僅會導致檔案數據異構分散、難以整合、價值流失，也不利于社會各界對于檔案數據的共享和利用。此次《實施條例》中對制定檔案數據共享標準的規定，一方面，從法律上肯定了檔案數據共享服務的必要性，將檔案數據共享服務納入法治化軌道，筑牢其法治屏障；另一方面，從法律上指引檔案數據化管理上應該走向規范化、標準化和透明化，這些標準的建立，將會極大推動檔案數據的完整性、有效性、開放性和共享性管理，為檔案數據共享利用提供規范。當然，檔案數據共享標準應該是一個體系，需要統籌安全與發展，并涉及檔案數據共享的全周期和全流程、多模式和多渠道。

面對數字中國建設這一宏大的時代命題，文件檔案管理數字轉型勢在必行。這種轉型必然伴隨觀念更新，迎合數據思維成為必然之策。隨著《檔案法》和《實施條例》的相繼施行，社會對于認知檔案與數據的關聯將更加理性，檔案數據化管理也有了更加體系性和更具堅實性的法治保障，必將步入“快車道”迅速向前發展。更加廣闊的檔案數據新紀元正在開啟，成為推動檔案事業高質量發展的核心引擎。同時，這種趨勢還會助推檔案理念不斷滲透入數據管理中，推動數據管理不斷走向檔案化管理，多層面為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。當然我們也必須認識到，目前，針對檔案數據化管理及其必然關聯的檔案數據治理，檔案領域的理論研究和實踐探索都還相當薄弱。檔案數據新紀元必然帶來“顛覆式創新”，意味著檔案觀、檔案管理方式、檔案利用方式等各層面的全面革新，對此，我們必須積極采用復雜系統理論和協同創新理論，用更開放的視角和更廣泛的合作去尋求答案。就如馮惠玲教授所提出的，需要連接基礎與應用，頂天與立地，探索理論經度與實踐緯度的有機交融，協力推進檔案數據管理進展和檔案思想在數據管理活動中的廣泛應用，促使檔案學界和數據產業界實現協同進步。

*本文系國家檔案局科技重點項目“《科學技術檔案工作條例》修訂項目”（項目編號：2023-Z-003）階段性研究成果。