寧夏鹽池縣土地權改革存在的問題及對策建議

王曉忠 王登超

摘? ?要：土地權改革其核心要義是構建更加完善的土地要素市場化配置體制機制，盤活土地資源要素、激活土地市場價值，提高土地節約集約利用水平。鹽池縣按照全區既定的土地權改革目標全面推開改革各項任務，但在改革中也遇到了一些問題。針對鹽池縣土地權改革中遇到的問題進行深入研究，并提出對策建議，以期為如期實現改革目標提供參考。

關鍵詞：土地權改革；問題；對策建議

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）05-0020-03

自1928年《井岡山土地法》頒布實施以來，第一次從法律上肯定了農民擁有分配土地的權利，近百年時間，中國土地政策一直在不斷探索、發展和完善[1，2]。在經歷了“大包干”、兩輪土地承包改革后，2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，首次提出要堅持農村的土地集體所有[3]。2016年10月，隨著《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的印發，進一步對“三權分置”進行了深入闡述，提出“要堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”[4，5]。

寧夏地處西北內陸地區，土地資源相對江浙等地較豐富，但土地集約節約利用水平較落后，盤活低效土地喚醒“沉睡”資源，提高土地利用水平，最大程度顯化土地價值成為自然資源部門當前面臨的主要改革任務[6，7]。通過實施土地權改革，到2025年基本建立城鄉統籌、權責明確、有序流動、配置高效、集約利用、價值彰顯的現代化土地市場和治理體系，單位GDP建設用地使用面積下降，土地綜合利用效益明顯提升，進一步形成耕地數量、質量和生態“三位一體”的保護格局。改革政策措施集成深化、制度機制不斷完善，農村集體經營性建設用地市場活躍度明顯提升，帶動農民財產性收入明顯提高，市場機制對國有建設用地的優化配置作用明顯增強，土地權改革紅利充分顯現。

2021年4月，寧夏回族自治區黨委和政府召開黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設第四次推進會，研究部署了用水權、排污權、土地權和山林權“四權”改革，標志著土地權改革正式在寧夏拉開序幕。

一、取得的成效

針對縣域實際情況，鹽池縣確定了7個方面15項土地權改革任務，主要為縣級國土空間總體規劃編制、“多規合一”實用性村莊規劃編制工作，農村土地確權實現應確盡確，完成農村集體經營性建設用地摸底調查，制定出臺農村集體建設用地入市管理辦法，落實鹽池縣承擔國家統籌補充耕地項目新增耕地。

第一，用地規劃管控方面。縣級國土空間總體規劃文本和圖件初稿已完成，劃定生態保護紅線1153.6437平方公里，形成城鎮開發邊界和永久基本農田劃定階段性成果，擬劃定城鎮開發邊界規模23.21平方公里，劃定永久基本農田保護目標111.34平方公里。

第二，推進土地確權方面。全縣187.78萬畝耕地承包全部完成確權，確權率、頒證率均為100%；農村宅基地房地一體符合條件的已全部頒證。

第三，提高用地效益方面。通過招商引資兼并重組等方式盤活國有土地使用權人自行改造和市場主體實施改造兩種途徑，實施城鎮低效用地再開發。

第四，整治工礦廢棄地方面。建立全縣工礦廢棄地“一張圖”，完成縣域歷史遺留廢棄礦山、有責任主體廢棄礦山的摸底和自然資源部、寧夏回族自治區自然資源廳下發圖斑歷史遺留礦山實地核查，新增的歷史遺留廢棄礦山在縣人民政府官網公示無異議，納入縣級礦產資源“十四五”規劃，按照兩項規劃要求和專項調查底數制定鹽池縣歷史遺留無主礦山分布圖及數據庫；實施的鹽池縣歷史遺留無主礦山生態修復治理項目，一期已治理2 740畝，新增耕地2 500畝，二期治理2 700畝的同時，新增耕地2 400畝。

第五，土地整治補充耕地方面。2021年承擔國家統籌補充耕地項目一期工程已完工，新增耕地1.678萬畝，利用國土“三調”成果和土地利用現狀圖進行摸底。

第六，城鄉統一用地市場建設方面。不斷探索推進農村承包地“三權分置”改革，結合縣域實際，制定出臺了縣級農村集體經營性建設用地入市試點改革《實施方案》和《管理辦法》，成功拍賣交易3宗農村集體經營性建設用地，面積131.29畝。2021年集體經濟組織已分得1宗農村集體經營性建設用地，入市收益209.486 9萬元，2022年6月10日拍賣成交2宗農村集體經營性建設用地，集體經濟組織分得收益17萬元左右。

第七，創新市場供地機制方面。推行擴大國有土地有償使用范圍，采取彈性年限出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合等混合產業用地供給模式，進一步完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，切實推動產業結構調整。截至目前，已辦理風、光電項目劃撥轉出讓用地10宗，面積21.8838公頃，收繳土地出讓金782.9067萬元。

二、存在的問題

第一，確權登記問題突破難度大。鹽池縣實行土地承包后，全縣96.69%土地為集體所有，又是農牧過渡地區，原耕地、林地、草原“一地多屬性”“一地多證”等問題仍然突出。

第二，存量消化難度逐漸增大。雖然閑置土地和批而未供土地處置任務均已完成，但根據系統顯示，全縣仍有大量閑置土地和批而未供土地未消化處置，多為難啃的“硬骨頭”，今后年度的處置難度將逐步增大。

第三，土地與資本互換增值渠道不暢。由于鹽池縣地處西北干旱地區，年平均降雨量不足200毫米，蒸發量卻高達2 000毫米以上，受水資源短缺影響，實施的一系列生態修復項目如均受水指標配置等因素影響，制約后續補充耕地項目實施。

第四，農村房地一體不符合發證問題突出。一戶多宅、非本村戶口、違法違規建設、權屬存在爭議、空心宅基地等問題制約農村房地一體確權登記。

三、對策建議

第一，加強用地規劃管控。完成縣域國土空間規劃編制的同時，加快推進“多規合一”實用性村莊規劃編制，探索規劃“留白”機制，為重點產業發展、農村新產業新業態和生態保護修復等預留彈性空間[8]。

第二，明晰土地權屬。完成第二輪承包地和房地一體不動產權查漏補缺工作。探索多種形式的國有農用地承包經營權確權登記辦法。開展集體建設用地摸底調查，對全縣國有農用地和集體土地進行普查，對已發包、租賃的國有農用地、草原承包地、國有農林牧場土地、設施農業用地等進行全面清理規范[9-11]。

第三，賦予土地權充分權能。全面完成第二輪土地承包到期后延包試點任務，探索人均二輪承包地全村統一的模式和土地流轉、托管、代耕代種等多種經營方式。引導村集體經濟組織通過收儲整治農戶閑置土地發展鄉村二三產業，通過租賃、退出、轉讓、入市等多種方式盤活宅基地使用權。引導農戶通過進城購房或中心村租房、建房等措施保障戶有所居[12]。探索農村集體經營性建設用地多元化入市機制，建立土地入市協商認定機制，將農村集體未利用土地、閑置學校等低效用地通過規劃調整為經營性建設用地，并納入交易平臺。

第四，高效盤活土地資源。規范設施農業用地使用，對從事種植、養殖、加工流通和農業社會化服務的新型農業經營主體，采取一般農用地承包或騰退的建設用地租賃方式，保障新型經營主體用地需求[13]。建立低效用地、“僵尸企業”“散亂污”企業以及涉法涉訴企業用地聯合處置機制，采取限期開發、征收土地閑置費、失信懲戒、無償收回等方式盤活利用。探索建立工業用地市場化整治機制，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權，激勵社會投資主體開展生態保護修復，對工礦廢棄地整治后通過復墾、復綠等方式高效利用。堅持以水定地原則，依法依規開展荒地整治，新增耕地指標納入補充耕地指標庫[14]。

第五，構建城鄉統一用地市場。推進農村集體土地市場交易，拓寬交易品種和范圍。鼓勵農民以多種方式流轉承包土地經營權，推進土地規模化經營。依據寧夏回族自治區和吳忠市一、二級交易市場，健全完善縣域國有、集體建設用地交易機制。成立鹽池縣土地投資經營公司，將村集體量化“三資”入股企業經營，利用國有集體土地開展抵押融資，通過增減掛鉤項目實施農村閑置房地收儲整治、復墾耕地指標交易等，盤活農村閑置資源。

第六，提高土地產出效益。開展園區企業畝均效益評價，對企業分等定級并實施差別化政策，倒逼企業提高土地產出效益。建立城市低效用地開發利用價格評估、認定和補償機制，探索工業企業廠區改造后節余土地分割出讓機制[15]。

第七，創新市場供地機制。圍繞產業結構調整優化用地結構，土地利用年度計劃單列一定比例的新增建設用地指標，保障重點項目和重點產業用地需求[16]。制定工業用地和集體經營性建設用地彈性年期、長期租賃、先租后讓、租讓結合等供地出讓實施細則，合理確定國有、集體建設用地出讓年限和供應方式。

第八，提升土地權交易監管水平。完善交易職能，規范交易行為。建立基礎設施、民生項目和重點產業用地綠色通道，為土地權多元化交易搭建平臺、暢通渠道。加強行政執法和刑事司法銜接，嚴厲打擊非法占地、侵占國有土地等違法犯罪行為[17]。

參考文獻：

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Problems and Countermeasures of Land Right Reform in Yanchi County， Ningxia Province

WANG Xiaozhong， WANG Dengchao

（Natural Resources Bureau of Yanchi County， Yanchi 751500， China）

Abstract： The core essence of land right reform is to build a more perfect system and mechanism of market allocation of land factors， revitalize land resources factors， activate the market value of land， and improve the level of the economical and intensive use of land. Yanchi County in Ningxia Province has fully promoted the reform tasks in accordance with the reform objectives， but also encountered some problems in the reform. This paper conducts in-depth research on the problems encountered in the reform， and puts forward countermeasures， in order to achieve the reform objectives and tasks as scheduled.

Key words： Land rights reform; Problem; Countermeasures and opinions

[責任編輯? ?文? ?欣]