鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給端困境及對(duì)策探析

摘要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村地區(qū)法律需求不斷攀升且呈現(xiàn)復(fù)雜多樣態(tài)勢(shì)，暴露出服務(wù)供給端不充足、不均衡、不匹配問(wèn)題，該供需矛盾背后是供給結(jié)構(gòu)失衡與供求對(duì)接制度缺陷，因而要重塑政府、市場(chǎng)、社會(huì)供給定位，以供給端開(kāi)源協(xié)同突破資源有限性約束，完善法律服務(wù)供給、反饋、檢查各環(huán)節(jié)機(jī)制，以需求端動(dòng)態(tài)跟蹤實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)高效配置、精準(zhǔn)對(duì)接需求。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；公共法律服務(wù)；供給結(jié)構(gòu)； 動(dòng)態(tài)供給機(jī)制

2022年1月，司法部發(fā)布的《全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》指出，“十四五”時(shí)期我國(guó)公共法律服務(wù)工作面臨的新形勢(shì)是法律服務(wù)資源總量不足，配置不均衡，城鄉(xiāng)分布、地域分布差異明顯[1]。在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)在土地、環(huán)境污染、社會(huì)福利救濟(jì)等方面涌現(xiàn)涉法新問(wèn)題，法律服務(wù)需求攀升且呈現(xiàn)多樣化復(fù)雜化特征，供需矛盾日益嚴(yán)峻。當(dāng)前，公共法律服務(wù)體系建設(shè)正處于“普惠化基本實(shí)現(xiàn)，均等化有待加快，優(yōu)質(zhì)化提上議程”的關(guān)鍵期，隨著近年來(lái)“一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)制度”、政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)舉措以及實(shí)體、熱線(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)三大服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村地區(qū)公共法律服務(wù)工作初顯成效，但仍存在服務(wù)總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、供需不契合等問(wèn)題亟待解決。

1 鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給端面臨的困境

1.1 基層公共法律服務(wù)體系在鄉(xiāng)村推行中存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)不斷推進(jìn)，法律顧問(wèn)進(jìn)鄉(xiāng)村活動(dòng)也在各地逐步推行，許多法律工作者、律師進(jìn)駐鄉(xiāng)村，負(fù)責(zé)調(diào)處矛盾糾紛，解答涉法咨詢(xún)。但從具體實(shí)踐安排來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)在服務(wù)水平、人員配備、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面仍存在問(wèn)題，難以完全適配基層復(fù)雜多樣的矛盾糾紛實(shí)況與村民迫切的法律服務(wù)需求。一是公共法律服務(wù)發(fā)展水平參差不齊。我國(guó)公共法律服務(wù)涵蓋法律援助、司法救助、司法鑒定等多項(xiàng)服務(wù)，但各項(xiàng)服務(wù)發(fā)展水平參差不齊，公證、司法鑒定等服務(wù)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)薄弱，服務(wù)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)明顯配備不足。而設(shè)在基層的法律服務(wù)站點(diǎn)職能較為有限， 處理需要司法鑒定、公證、仲裁的案件只能求助遠(yuǎn)在縣中心地區(qū)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)材料提交、初步審核、事項(xiàng)對(duì)接等多項(xiàng)步驟才能取得實(shí)質(zhì)性服務(wù)，辦理申請(qǐng)及受理周期較長(zhǎng)。新興服務(wù)缺位和傳統(tǒng)服務(wù)專(zhuān)業(yè)程度低的功能局限性，導(dǎo)致大多農(nóng)村還停留在以普法為主、附帶法律咨詢(xún)或法律援助的低層次階段。二是公共法律服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員配備不足。服務(wù)站專(zhuān)職人員緊缺，服務(wù)者多由司法行政部門(mén)工作人員兼職，而這些工作人員又需要同時(shí)兼顧本職工作與服務(wù)站工作，時(shí)間與精力的分散難以保障服務(wù)實(shí)效。還有一些農(nóng)村雖然名義上成立了法律服務(wù)點(diǎn)，但實(shí)際卻由一名法律服務(wù)工作者承擔(dān)多個(gè)村的法律事務(wù)，無(wú)法常駐某個(gè)村提供法律服務(wù)[2]。三是法律顧問(wèn)制度實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)存在差異。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的配置工作主要依據(jù)地方司法行政部門(mén)的相關(guān)文件規(guī)定開(kāi)展，但從各村實(shí)施情況來(lái)看，由于不同縣的法治資源存在差距且文件規(guī)定缺少具體的兜底標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的配套辦法相差懸殊[3]，具體體現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼、顧問(wèn)掛鉤服務(wù)村數(shù)量限額等方面，因時(shí)因地的舉措造成法律服務(wù)質(zhì)與量的懸殊，背離公共法律服務(wù)均等化的目標(biāo)。

1.2 鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給端結(jié)構(gòu)性失衡

針對(duì)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)資源不充足、發(fā)展不均衡實(shí)況，需要將供給側(cè)改革提上日程，推進(jìn)供給主體及方式多元化。我國(guó)已通過(guò)政策號(hào)召律師、社會(huì)組織等社會(huì)力量肩負(fù)起法律服務(wù)供給責(zé)任，《中華人民共和國(guó)法律援助法》也從立法層面明確律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所的法律援助義務(wù)，鼓勵(lì)群團(tuán)組織、法學(xué)教育研究人員參與法援志愿工作。然而，政策法律的宏觀性不能適配農(nóng)村地區(qū)微觀法律服務(wù)問(wèn)題的特殊復(fù)雜性，當(dāng)前多主體供給機(jī)制中的角色定位、職能范圍、資源配置、分工互動(dòng)各方面規(guī)范化不足，導(dǎo)致行政、市場(chǎng)、社會(huì)多方服務(wù)范圍存在重疊，且自身優(yōu)勢(shì)不能得到充分發(fā)揮。民間服務(wù)組織與政府提供的法律服務(wù)內(nèi)容趨同且泛化，相較之下缺乏競(jìng)爭(zhēng)力與公信力，供給能力與持續(xù)性不足。律師、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體的參與多是建立在服務(wù)者提供無(wú)償法律服務(wù)前提下的定額補(bǔ)貼模式，并非基于市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)還是行政化供給的延續(xù)，不能擺脫政府資金有限性和律師職業(yè)逐利性對(duì)法律服務(wù)供給的制約，服務(wù)的質(zhì)量和供給持續(xù)性難以為繼，供給主體雖有所增加，但供給效果仍處于彌散化狀態(tài)。

1.3 鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供需對(duì)接制度不完善

在服務(wù)前端，服務(wù)的供給內(nèi)容、數(shù)量、方式、考核指標(biāo)各項(xiàng)均由政府自上而下擬定，缺少服務(wù)受眾參與，服務(wù)工作者多由政府指定，缺少服務(wù)供需雙方磋商互選環(huán)節(jié)，可能導(dǎo)致律師擅長(zhǎng)業(yè)務(wù)同該村多發(fā)的涉法糾紛不相同，容易造成供給不足與供需不匹配問(wèn)題。此外，該服務(wù)供給機(jī)制不能靈敏即時(shí)地跟進(jìn)法律服務(wù)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，同民眾的具體法律需求、服務(wù)反饋意見(jiàn)相脫節(jié)，拉低服務(wù)專(zhuān)業(yè)度與受眾滿(mǎn)意度。在服務(wù)中端，法律服務(wù)的績(jī)效考核目標(biāo)大都為單一數(shù)量指標(biāo)或是基于職能而非事項(xiàng)的概括化定性指標(biāo)，欠缺具體實(shí)質(zhì)的細(xì)項(xiàng)作為評(píng)判依據(jù)，不能及時(shí)準(zhǔn)確反映出鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給是否充分和到位，容易引發(fā)評(píng)估結(jié)果的公正性、科學(xué)性偏差，同時(shí)對(duì)服務(wù)者的實(shí)操指引力與監(jiān)督約束力不足，績(jī)效考核機(jī)制的監(jiān)管敦促效能也因此受到削減。在服務(wù)終端，公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制多以“不滿(mǎn)意、基本滿(mǎn)意、很滿(mǎn)意”或一至五星級(jí)此類(lèi)主觀籠統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)選項(xiàng)，沒(méi)有明確對(duì)應(yīng)到具體服務(wù)環(huán)節(jié)與內(nèi)容，評(píng)價(jià)結(jié)果難以針對(duì)性反映出服務(wù)中的問(wèn)題及癥結(jié)，對(duì)補(bǔ)足服務(wù)供給短板、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性幫助。

2 創(chuàng)構(gòu)多元協(xié)同供給機(jī)制激活服務(wù)源頭

面對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境特殊性與法律服務(wù)資源短缺問(wèn)題，開(kāi)源是最直接最根本的解決路徑，因此，有必要根據(jù)主體特性與優(yōu)勢(shì)，重塑供給角色定位與分工，創(chuàng)構(gòu)多元主體協(xié)同供給機(jī)制。

2.1 行政力量的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與定位

一是構(gòu)建平等協(xié)作關(guān)系。公共法律服務(wù)多元協(xié)同供給機(jī)制強(qiáng)調(diào)各主體之間自愿、平等的協(xié)作關(guān)系，要求減少行政干預(yù)，保留各個(gè)主體的行動(dòng)自主權(quán)與自我治理空間，使市場(chǎng)和社會(huì)主體在各自的價(jià)值和利益指引下自發(fā)參與法律服務(wù)，而非基于政府的命令。二是承擔(dān)頂層規(guī)劃責(zé)任。政府肩負(fù)著公共法律服務(wù)建設(shè)主體責(zé)任，要從政策法規(guī)執(zhí)行、法治人才培育調(diào)動(dòng)、經(jīng)費(fèi)配置、監(jiān)督考評(píng)各方面統(tǒng)籌規(guī)劃全局，避免法律服務(wù)缺位失質(zhì)，同時(shí)，合規(guī)引入法律業(yè)務(wù)輔助、法律數(shù)據(jù)分析、司法存證、互聯(lián)網(wǎng)法院建設(shè)等新興服務(wù)形態(tài)，健全完善供給體系，以提升法律服務(wù)供應(yīng)鏈的完整性和前瞻性。

2.2 健全鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)購(gòu)買(mǎi)制度

通過(guò)法律服務(wù)市場(chǎng)化緩解鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供需失衡矛盾，要求以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為嚴(yán)格遵循，借助利益杠桿發(fā)揮出需求識(shí)別、成本控制、資源集聚支配機(jī)能，才能實(shí)現(xiàn)有限資源的高效配置和多元需求的精準(zhǔn)滿(mǎn)足。而法律服務(wù)公益性與服務(wù)市場(chǎng)逐利性之間的固有沖突對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的干擾，很大程度上抑制了市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，亟需以該問(wèn)題為導(dǎo)向健全完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)購(gòu)買(mǎi)制度設(shè)計(jì)。一是在鄉(xiāng)村主體與法律服務(wù)者之間遵循“雙向選擇”原則，在對(duì)象選定、服務(wù)內(nèi)容、預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)等涉及合同具體履行事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)確保鄉(xiāng)村和法律服務(wù)者的主體地位，基于雙方意思自治自主協(xié)商確定；除財(cái)政支配由政府負(fù)責(zé)外，需求信息和人力資源由市場(chǎng)配置，推進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)定位從全盤(pán)控制向指導(dǎo)兜底轉(zhuǎn)變。二是確保法律服務(wù)者的合理報(bào)酬權(quán)。低于市場(chǎng)價(jià)格的固定薪資難以吸引與留住求職人才資源，同樣也打擊在職服務(wù)者的工作積極性，對(duì)服務(wù)質(zhì)量與效率造成實(shí)質(zhì)不利影響。需要將法律服務(wù)產(chǎn)出與所得報(bào)酬相掛鉤，以辦理糾紛數(shù)量、服務(wù)結(jié)果及滿(mǎn)意度作為一定考量指標(biāo)，同時(shí)劃定基本報(bào)酬下限，以并舉的激勵(lì)與兜底機(jī)制維系服務(wù)制度的良性高效運(yùn)行。三是建立鄉(xiāng)村法律服務(wù)者的退出機(jī)制，避免因行政介入因素存在而導(dǎo)致服務(wù)關(guān)系的僵化。法律工作者與鄉(xiāng)村作為服務(wù)的提供方與接受方，除允許雙方自愿協(xié)商解除服務(wù)關(guān)系之外，給予任意一方當(dāng)事人滿(mǎn)足特定條件前提下的單方解除權(quán)，條件的設(shè)定應(yīng)以發(fā)生違約背信行為之前提，達(dá)到實(shí)質(zhì)影響了訂立服務(wù)合同目的實(shí)現(xiàn)之程度，以保障守約一方的權(quán)益受侵時(shí)得以救濟(jì)。

2.3 創(chuàng)新公共法律服務(wù)社會(huì)化路徑

不同于政府著眼于公共法律服務(wù)的覆蓋廣度，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)以服務(wù)的專(zhuān)門(mén)化、精品化作為自身的優(yōu)勢(shì)定位，避開(kāi)綜合性服務(wù)的公信力與競(jìng)爭(zhēng)力短板，尋求服務(wù)重點(diǎn)，嘗試專(zhuān)業(yè)攻關(guān)，加強(qiáng)特色化服務(wù)并形成核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，吸納社會(huì)資源，發(fā)展成公共法律服務(wù)事業(yè)中不可替代的重要力量，在政府力不從心、市場(chǎng)不愿涉足的領(lǐng)域發(fā)揮拾遺補(bǔ)闕的作用[4]。相較于政府，社會(huì)組織的非官方性、多樣性、專(zhuān)門(mén)性使其具有與特定人群聯(lián)系密切的優(yōu)勢(shì)，其更適合處理有關(guān)服務(wù)宣傳、服務(wù)前后當(dāng)事人的心理安撫以及困境幫扶等非核心的延伸工作，因此，可將該類(lèi)業(yè)務(wù)從政府中剝離出來(lái)，以購(gòu)買(mǎi)或合作的方式交由社會(huì)組織負(fù)責(zé)，對(duì)服務(wù)需求進(jìn)行初步分流，有助于減輕政府的業(yè)務(wù)壓力，充分利用各方資源，形成互補(bǔ)發(fā)展的共益模式。

3 創(chuàng)構(gòu)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)動(dòng)態(tài)供給機(jī)制契合鄉(xiāng)村需求

公共法律服務(wù)的剛性供給相對(duì)于動(dòng)態(tài)彈性的鄉(xiāng)村法律需求之間存在著供求延遲問(wèn)題，對(duì)此需在服務(wù)提供者、執(zhí)行者同需求者之間形成即時(shí)良性的信息交流回應(yīng)循環(huán)，通過(guò)針對(duì)性完善服務(wù)供給、反饋、檢查各環(huán)節(jié)機(jī)制以把握服務(wù)與需求現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)供給動(dòng)態(tài)調(diào)整、對(duì)接需求。

3.1 以群眾參與供給決策機(jī)制提高公共法律服務(wù)供需契合度

在法律服務(wù)的供給決策階段賦予受眾參與、建議和表決的權(quán)利，以合法、民主、開(kāi)放、公平的方式確立供給范疇，傳遞準(zhǔn)確的訴求信息，有助于明晰供給的輕重緩急，合理調(diào)配資源，緩釋供需矛盾與政府、村民在決策過(guò)程中的雙向焦慮和盲目，避免服務(wù)供給缺位、錯(cuò)位、越位。在服務(wù)清單制定過(guò)程中設(shè)置公開(kāi)聽(tīng)證和專(zhuān)家論證的程序，確保供給內(nèi)容拓展的民主性和科學(xué)性，以限制地方政府對(duì)公共法律服務(wù)供給范圍的任意擴(kuò)展或限縮，做到法律服務(wù)重心下沉、福祉下傾、實(shí)惠落地。

3.2 以信息雙向反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)動(dòng)態(tài)調(diào)整

拓寬鄉(xiāng)村法律服務(wù)信息反饋渠道，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)反饋、個(gè)案辦理回訪(fǎng)評(píng)價(jià)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)征集、電話(huà)熱線(xiàn)訪(fǎng)談等方式，將工作實(shí)際和服務(wù)成效的評(píng)判權(quán)交給群眾，圍繞辦理事項(xiàng)、辦理過(guò)程、辦理效率及結(jié)果的具體反饋信息進(jìn)行針對(duì)性匯集、改進(jìn)、督查，并及時(shí)將更正情況反饋給當(dāng)事人，以有效的互動(dòng)回應(yīng)提升群眾對(duì)法律服務(wù)的參與率、首選率、滿(mǎn)意率。對(duì)于鄉(xiāng)村治理建設(shè)而言，確保服務(wù)事項(xiàng)及時(shí)適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展和群眾需求，也能借此即時(shí)把握鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生的新問(wèn)題，有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。

3.3 以公共法律服務(wù)指標(biāo)體系反映服務(wù)供給欠缺點(diǎn)

找準(zhǔn)服務(wù)供給痛點(diǎn)，關(guān)鍵在于建立科學(xué)規(guī)范精準(zhǔn)的公共法律服務(wù)指標(biāo)體系，開(kāi)展針對(duì)性專(zhuān)項(xiàng)檢查，只有準(zhǔn)確錨定服務(wù)現(xiàn)狀與不足，才能及時(shí)高效補(bǔ)足服務(wù)供給端，推進(jìn)服務(wù)體系良好運(yùn)轉(zhuǎn)。而該自檢排查機(jī)制運(yùn)行的核心是以設(shè)定的指標(biāo)對(duì)應(yīng)服務(wù)各環(huán)節(jié)全方面，衡量服務(wù)供給狀況、受理范圍、問(wèn)題解決效果等各項(xiàng)情況，因此，要求指標(biāo)設(shè)定符合科學(xué)性、精準(zhǔn)性、可量性、全面性標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者黃炎龍、彭輝便研究設(shè)計(jì)了由“5項(xiàng)1級(jí)指標(biāo)、17項(xiàng)2級(jí)指標(biāo)、65項(xiàng)3級(jí)指標(biāo)”構(gòu)成的共同富裕視域下公共法律服務(wù)指數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系整體框架，從項(xiàng)目覆蓋度、創(chuàng)新發(fā)展度、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌度、智能精準(zhǔn)度、示范引領(lǐng)度五大維度出發(fā)制定精細(xì)化指標(biāo)，具有高度實(shí)操性與參考價(jià)值，旨在以指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾最大限度接近法律的機(jī)會(huì)公平和法律服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)公平[5]。

4 結(jié)束語(yǔ)

基層公共法律服務(wù)體系在鄉(xiāng)村推行存在的問(wèn)題背后，是供給結(jié)構(gòu)的失衡與供求對(duì)接的制度缺陷。供給端在行政力量主導(dǎo)下，服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)行、社會(huì)化參與并不完善，因而要根據(jù)各主體特性與優(yōu)勢(shì)，重塑角色定位與責(zé)任分工，通過(guò)構(gòu)建多元主體協(xié)同供給機(jī)制以激活服務(wù)源頭，實(shí)現(xiàn)“1+1+1＞3”的互補(bǔ)共益效應(yīng)，保障服務(wù)持續(xù)優(yōu)質(zhì)供給。針對(duì)需求端則以服務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接村民需求、與受眾形成常態(tài)化互動(dòng)為引領(lǐng)，創(chuàng)構(gòu)鄉(xiāng)村法律服務(wù)動(dòng)態(tài)供給機(jī)制，運(yùn)用決策參與、受眾反饋、指標(biāo)檢驗(yàn)機(jī)制的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)服務(wù)動(dòng)態(tài)對(duì)接需求，有效維護(hù)鄉(xiāng)村民眾合法權(quán)益，以補(bǔ)足法律服務(wù)建設(shè)中的鄉(xiāng)村短板，滿(mǎn)足村民對(duì)權(quán)利、公平、正義的新需求、新期盼。

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基金項(xiàng)目：2023年地方高校省級(jí)大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目“五治融合邏輯下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)路徑優(yōu)化及供給機(jī)制創(chuàng)構(gòu)研究——以湘西為例”（S202310531088）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：李佳瑩（2002—），女，漢族，浙江臺(tái)州人，在讀本科，研究方向?yàn)樯鐣?huì)法學(xué)。