鄉村公共法律服務供給端困境及對策探析

摘要：隨著鄉村振興戰略的不斷推進，鄉村地區法律需求不斷攀升且呈現復雜多樣態勢，暴露出服務供給端不充足、不均衡、不匹配問題，該供需矛盾背后是供給結構失衡與供求對接制度缺陷，因而要重塑政府、市場、社會供給定位，以供給端開源協同突破資源有限性約束，完善法律服務供給、反饋、檢查各環節機制，以需求端動態跟蹤實現法律服務高效配置、精準對接需求。

關鍵詞：鄉村；公共法律服務；供給結構； 動態供給機制

2022年1月，司法部發布的《全國公共法律服務體系建設規劃（2021-2025年）》指出，“十四五”時期我國公共法律服務工作面臨的新形勢是法律服務資源總量不足，配置不均衡，城鄉分布、地域分布差異明顯[1]。在鄉村振興背景下，鄉村社會在土地、環境污染、社會福利救濟等方面涌現涉法新問題，法律服務需求攀升且呈現多樣化復雜化特征，供需矛盾日益嚴峻。當前，公共法律服務體系建設正處于“普惠化基本實現，均等化有待加快，優質化提上議程”的關鍵期，隨著近年來“一村（社區）一法律顧問制度”、政府購買公共法律服務舉措以及實體、熱線、網絡三大服務平臺建設的不斷推進，鄉村地區公共法律服務工作初顯成效，但仍存在服務總量不足、供給結構失衡、供需不契合等問題亟待解決。

1 鄉村公共法律服務供給端面臨的困境

1.1 基層公共法律服務體系在鄉村推行中存在的問題

隨著我國覆蓋城鄉居民的現代公共法律服務體系建設不斷推進，法律顧問進鄉村活動也在各地逐步推行，許多法律工作者、律師進駐鄉村，負責調處矛盾糾紛，解答涉法咨詢。但從具體實踐安排來看，當前鄉村公共法律服務在服務水平、人員配備、實行標準等方面仍存在問題，難以完全適配基層復雜多樣的矛盾糾紛實況與村民迫切的法律服務需求。一是公共法律服務發展水平參差不齊。我國公共法律服務涵蓋法律援助、司法救助、司法鑒定等多項服務，但各項服務發展水平參差不齊，公證、司法鑒定等服務在欠發達地區發展緩慢、基礎薄弱，服務專業機構明顯配備不足。而設在基層的法律服務站點職能較為有限， 處理需要司法鑒定、公證、仲裁的案件只能求助遠在縣中心地區的專業機構，經過材料提交、初步審核、事項對接等多項步驟才能取得實質性服務，辦理申請及受理周期較長。新興服務缺位和傳統服務專業程度低的功能局限性，導致大多農村還停留在以普法為主、附帶法律咨詢或法律援助的低層次階段。二是公共法律服務專業人員配備不足。服務站專職人員緊缺，服務者多由司法行政部門工作人員兼職，而這些工作人員又需要同時兼顧本職工作與服務站工作，時間與精力的分散難以保障服務實效。還有一些農村雖然名義上成立了法律服務點，但實際卻由一名法律服務工作者承擔多個村的法律事務，無法常駐某個村提供法律服務[2]。三是法律顧問制度實行標準存在差異。鄉村法律顧問的配置工作主要依據地方司法行政部門的相關文件規定開展，但從各村實施情況來看，由于不同縣的法治資源存在差距且文件規定缺少具體的兜底標準，不同地區推進農村法律顧問制度的配套辦法相差懸殊[3]，具體體現在財政補貼、顧問掛鉤服務村數量限額等方面，因時因地的舉措造成法律服務質與量的懸殊，背離公共法律服務均等化的目標。

1.2 鄉村公共法律服務供給端結構性失衡

針對鄉村公共法律服務資源不充足、發展不均衡實況，需要將供給側改革提上日程，推進供給主體及方式多元化。我國已通過政策號召律師、社會組織等社會力量肩負起法律服務供給責任，《中華人民共和國法律援助法》也從立法層面明確律師事務所、基層法律服務所的法律援助義務，鼓勵群團組織、法學教育研究人員參與法援志愿工作。然而，政策法律的宏觀性不能適配農村地區微觀法律服務問題的特殊復雜性，當前多主體供給機制中的角色定位、職能范圍、資源配置、分工互動各方面規范化不足，導致行政、市場、社會多方服務范圍存在重疊，且自身優勢不能得到充分發揮。民間服務組織與政府提供的法律服務內容趨同且泛化，相較之下缺乏競爭力與公信力，供給能力與持續性不足。律師、法律服務機構等市場主體的參與多是建立在服務者提供無償法律服務前提下的定額補貼模式，并非基于市場的自由競爭，實質還是行政化供給的延續，不能擺脫政府資金有限性和律師職業逐利性對法律服務供給的制約，服務的質量和供給持續性難以為繼，供給主體雖有所增加，但供給效果仍處于彌散化狀態。

1.3 鄉村公共法律服務供需對接制度不完善

在服務前端，服務的供給內容、數量、方式、考核指標各項均由政府自上而下擬定，缺少服務受眾參與，服務工作者多由政府指定，缺少服務供需雙方磋商互選環節，可能導致律師擅長業務同該村多發的涉法糾紛不相同，容易造成供給不足與供需不匹配問題。此外，該服務供給機制不能靈敏即時地跟進法律服務市場動態，同民眾的具體法律需求、服務反饋意見相脫節，拉低服務專業度與受眾滿意度。在服務中端，法律服務的績效考核目標大都為單一數量指標或是基于職能而非事項的概括化定性指標，欠缺具體實質的細項作為評判依據，不能及時準確反映出鄉村公共法律服務供給是否充分和到位，容易引發評估結果的公正性、科學性偏差，同時對服務者的實操指引力與監督約束力不足，績效考核機制的監管敦促效能也因此受到削減。在服務終端，公共法律服務評價機制多以“不滿意、基本滿意、很滿意”或一至五星級此類主觀籠統的標準作為評價選項，沒有明確對應到具體服務環節與內容，評價結果難以針對性反映出服務中的問題及癥結，對補足服務供給短板、改進服務質量并沒有實質性幫助。

2 創構多元協同供給機制激活服務源頭

面對鄉村環境特殊性與法律服務資源短缺問題，開源是最直接最根本的解決路徑，因此，有必要根據主體特性與優勢，重塑供給角色定位與分工，創構多元主體協同供給機制。

2.1 行政力量的現代化轉型與定位

一是構建平等協作關系。公共法律服務多元協同供給機制強調各主體之間自愿、平等的協作關系，要求減少行政干預，保留各個主體的行動自主權與自我治理空間，使市場和社會主體在各自的價值和利益指引下自發參與法律服務，而非基于政府的命令。二是承擔頂層規劃責任。政府肩負著公共法律服務建設主體責任，要從政策法規執行、法治人才培育調動、經費配置、監督考評各方面統籌規劃全局，避免法律服務缺位失質，同時，合規引入法律業務輔助、法律數據分析、司法存證、互聯網法院建設等新興服務形態，健全完善供給體系，以提升法律服務供應鏈的完整性和前瞻性。

2.2 健全鄉村公共法律服務購買制度

通過法律服務市場化緩解鄉村公共法律服務供需失衡矛盾，要求以市場競爭機制為嚴格遵循，借助利益杠桿發揮出需求識別、成本控制、資源集聚支配機能，才能實現有限資源的高效配置和多元需求的精準滿足。而法律服務公益性與服務市場逐利性之間的固有沖突對政府購買服務的干擾，很大程度上抑制了市場規律運行，亟需以該問題為導向健全完善鄉村公共法律服務購買制度設計。一是在鄉村主體與法律服務者之間遵循“雙向選擇”原則，在對象選定、服務內容、預期標準等涉及合同具體履行事項，應當確保鄉村和法律服務者的主體地位，基于雙方意思自治自主協商確定；除財政支配由政府負責外，需求信息和人力資源由市場配置，推進司法行政機關定位從全盤控制向指導兜底轉變。二是確保法律服務者的合理報酬權。低于市場價格的固定薪資難以吸引與留住求職人才資源，同樣也打擊在職服務者的工作積極性，對服務質量與效率造成實質不利影響。需要將法律服務產出與所得報酬相掛鉤，以辦理糾紛數量、服務結果及滿意度作為一定考量指標，同時劃定基本報酬下限，以并舉的激勵與兜底機制維系服務制度的良性高效運行。三是建立鄉村法律服務者的退出機制，避免因行政介入因素存在而導致服務關系的僵化。法律工作者與鄉村作為服務的提供方與接受方，除允許雙方自愿協商解除服務關系之外，給予任意一方當事人滿足特定條件前提下的單方解除權，條件的設定應以發生違約背信行為之前提，達到實質影響了訂立服務合同目的實現之程度，以保障守約一方的權益受侵時得以救濟。

2.3 創新公共法律服務社會化路徑

不同于政府著眼于公共法律服務的覆蓋廣度，社會組織應當以服務的專門化、精品化作為自身的優勢定位，避開綜合性服務的公信力與競爭力短板，尋求服務重點，嘗試專業攻關，加強特色化服務并形成核心競爭優勢，吸納社會資源，發展成公共法律服務事業中不可替代的重要力量，在政府力不從心、市場不愿涉足的領域發揮拾遺補闕的作用[4]。相較于政府，社會組織的非官方性、多樣性、專門性使其具有與特定人群聯系密切的優勢，其更適合處理有關服務宣傳、服務前后當事人的心理安撫以及困境幫扶等非核心的延伸工作，因此，可將該類業務從政府中剝離出來，以購買或合作的方式交由社會組織負責，對服務需求進行初步分流，有助于減輕政府的業務壓力，充分利用各方資源，形成互補發展的共益模式。

3 創構鄉村公共法律服務動態供給機制契合鄉村需求

公共法律服務的剛性供給相對于動態彈性的鄉村法律需求之間存在著供求延遲問題，對此需在服務提供者、執行者同需求者之間形成即時良性的信息交流回應循環，通過針對性完善服務供給、反饋、檢查各環節機制以把握服務與需求現狀，實現供給動態調整、對接需求。

3.1 以群眾參與供給決策機制提高公共法律服務供需契合度

在法律服務的供給決策階段賦予受眾參與、建議和表決的權利，以合法、民主、開放、公平的方式確立供給范疇，傳遞準確的訴求信息，有助于明晰供給的輕重緩急，合理調配資源，緩釋供需矛盾與政府、村民在決策過程中的雙向焦慮和盲目，避免服務供給缺位、錯位、越位。在服務清單制定過程中設置公開聽證和專家論證的程序，確保供給內容拓展的民主性和科學性，以限制地方政府對公共法律服務供給范圍的任意擴展或限縮，做到法律服務重心下沉、福祉下傾、實惠落地。

3.2 以信息雙向反饋機制實現公共法律服務動態調整

拓寬鄉村法律服務信息反饋渠道，通過現場評價反饋、個案辦理回訪評價、網絡平臺征集、電話熱線訪談等方式，將工作實際和服務成效的評判權交給群眾，圍繞辦理事項、辦理過程、辦理效率及結果的具體反饋信息進行針對性匯集、改進、督查，并及時將更正情況反饋給當事人，以有效的互動回應提升群眾對法律服務的參與率、首選率、滿意率。對于鄉村治理建設而言，確保服務事項及時適應鄉村發展和群眾需求，也能借此即時把握鄉村社會產生的新問題，有效應對鄉村振興進程中出現的新挑戰。

3.3 以公共法律服務指標體系反映服務供給欠缺點

找準服務供給痛點，關鍵在于建立科學規范精準的公共法律服務指標體系，開展針對性專項檢查，只有準確錨定服務現狀與不足，才能及時高效補足服務供給端，推進服務體系良好運轉。而該自檢排查機制運行的核心是以設定的指標對應服務各環節全方面，衡量服務供給狀況、受理范圍、問題解決效果等各項情況，因此，要求指標設定符合科學性、精準性、可量性、全面性標準。學者黃炎龍、彭輝便研究設計了由“5項1級指標、17項2級指標、65項3級指標”構成的共同富裕視域下公共法律服務指數評價指標體系整體框架，從項目覆蓋度、創新發展度、協調統籌度、智能精準度、示范引領度五大維度出發制定精細化指標，具有高度實操性與參考價值，旨在以指標體系實現廣大人民群眾最大限度接近法律的機會公平和法律服務市場的競爭公平[5]。

4 結束語

基層公共法律服務體系在鄉村推行存在的問題背后，是供給結構的失衡與供求對接的制度缺陷。供給端在行政力量主導下，服務的市場化運行、社會化參與并不完善，因而要根據各主體特性與優勢，重塑角色定位與責任分工，通過構建多元主體協同供給機制以激活服務源頭，實現“1+1+1＞3”的互補共益效應，保障服務持續優質供給。針對需求端則以服務精準對接村民需求、與受眾形成常態化互動為引領，創構鄉村法律服務動態供給機制，運用決策參與、受眾反饋、指標檢驗機制的運行實現服務動態對接需求，有效維護鄉村民眾合法權益，以補足法律服務建設中的鄉村短板，滿足村民對權利、公平、正義的新需求、新期盼。

參考文獻：

[1]陳柏峰.習近平法治思想中的加強權利司法保護理論[J].法學家，2022（05）：15-27+191-192.

[2]董普麗，楊振寧.公共法律服務體系建設路徑研究——以黔西南州新市民居住區為例[J].興義民族師范學院學報，2022（05）：66-71.

[3]牛玉兵，蔡磊落.服務均等化視域下農村法律顧問制度的實踐與優化——以S市為例[J].遼寧行政學院學報，2023（01）：73-77.

[4]胡銘，王廷婷.法律援助的中國模式及其改革[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2017，47（02）：76-92.

[5]黃炎龍，彭輝.共同富裕視域下區域公共法律服務指數評價指標體系構建研究[C]//北京市法學會，天津市法學會，上海市法學會，等.《上海法學研究》集刊2022年第19卷——京津滬渝法治論壇文集.上海：上海社會科學院法學研究所，2022：9.

基金項目：2023年地方高校省級大學生研究性學習和創新性實驗計劃項目“五治融合邏輯下鄉村公共法律服務路徑優化及供給機制創構研究——以湘西為例”（S202310531088）階段性研究成果。

作者簡介：李佳瑩（2002—），女，漢族，浙江臺州人，在讀本科，研究方向為社會法學。