東盟各國金融發展差異及深化中國—東盟金融合作的建議

王方宏 巢真

摘? ?要：東盟各國的金融發展在實體經濟基礎、金融深化程度、金融機構體系、資本市場規模、金融監管制度、匯率制度安排、資本項目開放、金融市場開放等方面存在很大差異。中國與東盟的金融合作在外資金融機構進入、跨境證券投資、雙邊貨幣合作、金融監管合作等方面取得了很大的進展。當前深化中國—東盟金融合作具有戰略性和迫切性，但也面臨諸多挑戰，需要根據不同國家的情況采取不同的策略，注重解決貿易和投資層面出現金融需求，完善合作機制并發揮RCEP效應，并將海南自貿港作為重要平臺。

關鍵詞：中國—東盟；金融市場；國際合作；金融開放；差異化

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.05.006

中圖分類號： F833? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2024）05－0068－20

在中國—東盟已經互為最大的貿易伙伴、雙邊投資持續增長的形勢下，深化雙邊金融合作的戰略意義日益凸顯，這是雙方擴大金融開放和發展、推進RCEP合作的需要，也是應對國際經濟金融格局深度調整的需要。東盟的金融一體化程度還很低，各成員國的金融發展狀況差異很大，中國與東盟的金融合作需要以國別為基礎，深入了解東盟各國金融的發展水平、市場體系、監管制度、匯率安排、開放程度等方面的實際情況，以貿易和投資需求為導向、完善合作機制并發揮RCEP效應，務實開展合作。

一、文獻綜述

（一）關于東盟金融市場的研究

一是對單個國家金融市場的研究，其中以對新加坡金融市場的研究最多，研究領域也更為前沿，包括金融科技發展（姜惠宸，2023）、對數字技術的金融監管（王旭，2022）、金融立法的經驗借鑒（王方宏和王少輝，2022）等方面。對于其他國家金融市場的研究則相對較少，馬安越（2012）認為柬埔寨要發展以銀行業為主的金融業；梁晶晶（2014）指出越南銀行體系的重組推動其信貸市場快速發展，其債券市場由政府債券主導，并建議其股票市場重組組織管理模式；楊海燕（2016）則針對伊斯蘭金融債券在馬來西亞的金融發展做了更為細致的分析說明。

二是對比分析某一金融領域東盟國家的不同情況。Alberto（2001）針對泰國、馬來西亞和印度尼西亞的銀行系統穩定性風險做了研究。申韜和張一馳（2020）研究分析了東盟證券市場的共性和異質性。陸峰等（2023）研究了東盟十國和一個觀察國東帝汶的保險市場。米良（2009）分析了東南亞國家各自的金融法律和監管體系，指出其存在監管體制不健全、資本賬戶開放過早等問題。陳凌嵐（2019）將東亞金融危機后東南亞6個重點國家的金融監管概括為中央銀行監管、分業監管和綜合監管三種模式，其中馬來西亞和新加坡為中央銀行監管，菲律賓、泰國和越南為分業監管，印度尼西亞則為綜合監管。駱永昆（2010）在全球化背景下討論了東南亞國家伊斯蘭金融業的發展，其中馬來西亞的伊斯蘭金融市場發展最為完善，包括銀行、保險和股票債券基金等資本市場，印度尼西亞、文萊、新加坡和泰國的伊斯蘭金融也在不斷發展。

（二）關于中國—東盟金融合作的研究

中國與東盟對話關系自1991年建立以來，區域合作迅速發展，尤其是2013年“一帶一路”倡議提出以后，雙邊金融合作進程加快，國內外學術界對于中國—東盟金融合作研究主要集中在三個領域。

一是貨幣合作，其中關于區域貨幣一體化的討論存在較大分歧。Ogawa and Kawasaki（2009）以最優貨幣區理論和貨幣替代理論為理論支撐，提出東亞地區可以優先建立區域共同貨幣區且已具備了建立的條件。周元元（2008）、張濤（2014）等認為中國—東盟貨幣合作帶來的收益明顯大于成本。Ding et al.（2014）認為中國東盟開展區域貨幣合作具有可行性。但更多學者認為這兩個地區還未具備實現區域貨幣一體化的條件，至少在短期內難以實現。Mundell（2000）、Barro and Lee（2011）則認為亞洲地區還未達到最優貨幣區的標準，該地區的貿易和金融一體化程度、價格不穩定且各國政策差異較大，短期內難以實現貨幣一體化。陳俊宏（2018）認為人民幣發展水平不高和東盟國家間的利益糾紛等問題使東南亞地區現階段難以實現貨幣一體化，但可通過我國廣西和云南等邊境省區來深化與東南亞國家的金融合作。

二是金融機構、資本市場和金融監管合作。余文建等（2010）提出雙邊金融合作應先由國有大型金融機構的進入開始，如國內新興金融機構可進入到開放程度高的國家，邊境地區的金融機構要爭取與相鄰國家的合作機會等。劉文翠和蔣剛林（2014）認為中國—東盟的金融合作程度較低，尤其是在資本市場的合作上。賈海濤（2009）提出中國與東盟需要建立起具有流動性的區域債券市場，拓寬兩地的投融資渠道，從而深化兩地的貨幣和匯率合作。Tan et al. （2011）發現隨著中國與東盟國家金融合作程度的加深，開展監管合作有助于促進金融開放較低國家的經濟增長和社會福利的最大化。劉方和丁文麗（2020）以貨幣、機構、基礎設施、市場和監管五個方面的指標為基礎構建了中國—東盟金融合作指數，結果表明中國—東盟在金融市場和金融基礎設施的合作相對落后，其他三個方面合作較為領先。

三是如何推進中國與東盟的合作進程。涂銳（2017）認為中國與東盟的金融合作應分階段進行，短期內以《清邁協議》的完善為主，中期應建立區域金融市場并加強各國匯率政策的協調，長期開展區域貨幣和匯率合作。云倩（2019）、張沛瑩（2022）等提出應通過構建并完善合作的頂層設計、推動跨境金融創新和加強金融監管等多個方面開展金融合作。王海峰等（2022）提出中國—東盟金融合作可通過增加跨境結算中數字貨幣的使用、深化加密貨幣的金融監管和綠色金融等新領域開展新型合作方式。

（三）本文研究拓展

東盟10國金融一體化的程度遠低于其經濟一體化，各國金融發展存在著很大差異，并不存在相對統一的金融市場，但目前從市場規模、發展水平、市場體系、開放程度、監管體制等方面全面系統地對東盟各國的比較分析還很少，并且現有關于中國與東盟金融合作的研究文獻大部分都將東盟視為一個整體，較少系統地從東盟十國金融市場差異和開放程度來分析中國與東盟的金融合作情況。中國—東盟金融合作必須以國別為基礎，基于各國金融的發展水平、制度體系、開放程度等實際狀況有針對性地開展務實合作，有必要具體分析東盟各國的金融發展的具體差異。

本文從實體經濟、金融深化、金融機構、資本市場、金融監管、匯率制度、資本項目開放、金融市場開放等方面詳細分析了東盟各國金融發展和開放的情況，并從外資金融機構進入、跨境證券投資、雙邊貨幣合作、金融監管合作等方面分析了中國與東盟金融合作的現狀，針對面臨的機遇和挑戰提出加強金融合作的政策建議。

二、發展不平衡的東盟各國金融市場

（一）東盟各國實體經濟發展差異

金融發展建立在實體經濟發展的基礎之上，實體經濟的差異決定了金融發展的差異。東盟各國實體經濟發展的差異主要體現在以下幾個方面。

一是經濟總量的差異。東盟各國的經濟規模大致分為三個梯隊：第一梯隊為印度尼西亞，2022年GDP為13191億美元；第二梯隊包括泰國、新加坡、菲律賓、馬來西亞和越南，其中泰國和新加坡較高，分別為4953億美元和4668億美元，馬來西亞、菲律賓和越南都剛剛超過4000億美元；第三梯隊包括緬甸、柬埔寨、老撾和文萊，緬甸和柬埔寨偏高，均超過300億美元，老撾和文萊最低，僅157億美元和167億美元①。

二是發展水平的差異。新加坡和文萊等高收入國家的人均GDP較高，2022年分別為82808美元和37153美元；馬來西亞、泰國、印度尼西亞等屬于中高收入群組，而越南、菲律賓、老撾、柬埔寨和緬甸則屬于中低收入群組。

三是貿易規模的差異。2022年，新加坡貿易規模9914億美元，約為文萊的42倍、老撾的65倍，處于東盟首位。越南緊隨其后，貿易規模達7307億美元，再次為馬來西亞和泰國，均超過6000億美元①。從貿易差額來看，菲律賓、泰國和柬埔寨是貿易逆差且菲律賓差距最為明顯，其他七國均是貿易順差。

四是投資規模的差異。2021年東盟吸引外資約1741億美元②，主要來源于美國、歐盟、東盟內部、中國及中國香港、日本。其中，外資流入最大的產業是金融保險業和制造業，分別占比32.7%和25.7%。新加坡吸引外資最多，占到東盟的56.9%，約991億美元；其次為印度尼西亞和越南，分別占比11.5%和8.9%。

（二）金融市場發展水平分化明顯

一是市場規模和金融深度差異很大。以銀行存款代表市場規模、以M2/GDP代表金融深度（即一個經濟體的貨幣化程度），東盟10國可分為5個組別：泰國、新加坡、馬來西亞存款規模大、M2/GDP也高；印度尼西亞存款規模較大，但M2/GDP僅40%；菲律賓則是存款規模和M2/GDP都處于10國中的中等水平；越南和柬埔寨存款規模小、但M2/GDP高；文萊、緬甸和老撾則是兩項都處于較低水平。

二是資本市場發展差異大。以股票市場為例，文萊沒有交易所，柬埔寨、老撾、緬甸的交易所建立時間短且規模極小，其余6國基本上是股票市值越大、占GDP比重越高，其中，新加坡股票市值最大、占GDP比重也最高，2022年分別為6194億美元和133%（印度尼西亞除外，其股票市值規模較大，但占GDP比重較低，僅為46%）。

三是保險市場發展差異大。保險市場發展通常用保險密度和保險深度來衡量。從保險密度看：2021年，新加坡為6742美元，馬來西亞為600美元，泰國為387美元，越南為87美元，菲律賓為71美元，印度尼西亞為70美元，其他四國未有統計數據。相比較而言，中國保險密度為520美元，而全球平均水平為661美元，東盟10國中僅新加坡的保險密度高于全球平均水平。從壽險和非壽險的保險深度看：2020年，新加坡分別為7.6%和1.9%，而印度尼西亞僅分別為1.4%和0.5%，差異很大（中國內地分別為2.4%和2.1%；全球平均壽險保險深度為3.3%）①。

四是金融發展指數的差異。以IMF的金融發展指數②來看，東盟各國可以分為三個組，第一組是泰國、新加坡、馬來西亞，金融發展水平較高，均高于中國，且是世界平均水平0.32的2倍多，并且金融發展、金融機構、金融市場等三個指數都比較均衡；第二組是越南、菲律賓、印度尼西亞、文萊，與全球平均基本處于同一水平；第三組是柬埔寨、老撾、緬甸，處于全球平均水平的50%。值得注意的是，第二組和第三組國家的機構指數都高于市場指數，尤其是發展水平最低的文萊、柬埔寨、老撾、緬甸4國（柬埔寨和緬甸沒有市場指數評分），這反映了這些國家雖然建立了金融機構，但市場機制、市場體系還很落后。

（三）東盟各國間接融資金融機構體系比較完備

東盟各國均有銀行和保險類金融機構，且包括多種類型，機構體系比較完備。即使是經濟規模較小、發展水平較低的國家，也有多種類型的銀行和保險機構（見表1）。

一是各國的金融機構數量有較大差異。以2022年末數據來看，菲律賓的銀行數量最多，達到499家，新加坡數量（207家）也較多；銀行數量較少的是文萊（8家）、馬來西亞（14家）和泰國（19家）。這除了經濟規模的原因，還有各國金融監管制度的因素。

二是各國銀行和保險公司的類型不同。部分國家有不同類型的銀行，比如印度尼西亞、緬甸、菲律賓、越南等。新加坡、馬來西亞、文萊、越南等國的保險公司類型也比較多樣化。

三是外資銀行數量占比有較大差異。新加坡、文萊、老撾、越南的外資銀行（包括外資銀行分行、獨資和合資銀行）數量都超過本地銀行，但柬埔寨、印度尼西亞、緬甸、菲律賓是本地銀行數量多于外資銀行。

（四）不同國家的資本市場處于不同發展階段

東盟國家的資本市場呈現兩極分化現象。一方面，新加坡、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、越南和菲律賓的資本市場歷史悠久，發展水平相對較高。其中，菲律賓證交所可追溯至1927年成立的馬尼拉證交所。截至2022年末，馬來西亞交易所的上市公司數量達970家，全球第17名；印度尼西亞、泰國、新加坡交易所的上市公司數均排在全球前25。與其他國家不同的是，越南擁有2個交易所，上市公司合計747家，2021年越南指數133%的漲幅更是跑贏全球主要市場指數。此外，新加坡對外資公司的接納力和吸引力很強，外資公司226家，占比約34.7%。

另一方面，柬埔寨、緬甸和老撾的證券交易所均于21世紀剛剛建立，上市公司數量極少，且大多為國有企業或由政府控制。這些國家債券和基金起步晚，以國債等政府類型為主導，基本還未開設信托及期貨等其他金融衍生品。特別地，這三個國家的交易所均由本國政府和其他國家交易所合資建成。柬埔寨和老撾均依靠韓國交易所的支持，緬甸交易所則依靠日本交易所的支持。文萊目前仍未建立證券交易場所。

（五）東盟各國的金融監管的差異

東盟國家的金融監管體系主要有三種模式。第一種模式是由單一機構對金融市場進行監管，包括新加坡和文萊。新加坡金融管理局（MAS）行使中央銀行職能和對金融業的監管職能。受新加坡的影響，文萊的監管職能也由文萊中央銀行獨立完成，統一監管銀行業和保險業。第二種模式是由兩個監管機構共同監管，包括老撾、柬埔寨、馬來西亞和印度尼西亞。柬埔寨和馬來西亞由央行監管銀行等金融機構，由證券交易委員會監管證券業。老撾和印度尼西亞相似，由老撾銀行和印度尼西亞金融服務管理局監管銀行及資本市場，由財政部監管保險業。此外，馬來西亞于1996年成立納閩金融服務管理局，負責監管限于納閩島開展的離岸金融，印度尼西亞于2005年成立商品期貨管理局監管期貨、衍生品市場及加密貨幣。第三種模式是三個監管機構分別監管銀行業、證券業及保險業，包括緬甸、菲律賓、泰國和越南。

（六）東盟金融一體化尚在推進當中

東盟1992年簽署《東盟經濟合作框架協定》，開啟了經濟一體化進程，之后又簽署了多個協定，提出建立經濟共同體（Economic Community），在降低關稅、促進貿易、擴大投資準入等方面取得了積極成效，但在金融一體化上進展緩慢，各國金融政策制度獨立性強，差異性大，并不存在統一的金融市場。

在亞洲金融危機之后，東盟各國深感加強金融合作的重要性。2003年，東盟財長會議制定了東盟金融一體化路線圖（RIA-Fin），涵蓋了東盟資本市場的發展、金融服務自由化和資本賬戶自由化。在證券市場一體化方面，新加坡、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、越南和菲律賓6國于2011年成立了東盟國家交易所，連接區域內的主要交易所。2012年9月，6國正式啟動交易平臺對接項目。在銀行市場一體化方面，2015年3月，首屆東盟財長和央行行長會議通過了東盟銀行一體化框架協議（ASEAN Banking Integration Framework — ABIF）。根據協議，任何兩個東盟成員國可簽訂雙邊協議，使對方銀行在本國開展業務時享有與本國銀行同等的權利。該框架的核心是金融業務標準的兼容，如“東盟標準銀行”須在所有權、資產規模、資本充足率、市場美譽度等方面達到統一標準。

2016年，東盟財政部長和央行行長會議（AFMGM）批準了2016—2025年東盟金融一體化戰略行動計劃（SAPs），包括促進東盟的金融一體化、金融包容性和金融穩定，明確了指導金融部門整合舉措實施的政策行動、目標和里程碑。2020年10月，第16屆東盟央行行長會議和第6屆東盟財政部長和央行行長會議要求進一步推動東盟金融一體化的進程，并通過資本賬戶自由化（CAL）、金融服務自由化（FSL）、東盟支付結算系統（PSS）、資本市場發展（CMD）、東盟銀行業一體化框架（ABIF）、金融環境（FINC）和能力建設（SCCB）等，加快推動實現《2025年東盟共同體愿景》東盟金融一體化的目標。但由于東盟各成員國經濟發展水平和金融監管能力存在差異，目前東盟金融一體化尚處于較低發展階段，還未形成統一開放和可流動的區域金融市場。

三、開放程度不一的東盟各國金融市場

（一）匯率制度的差異

一是從各國匯率制度的分類來看，根據IMF的分類，只有文萊、馬來西亞和泰國的名義匯率制度和實際匯率制度是一致的，其余7國的并不一致，一些國家的實際匯率制度分類還多次變化，一方面是其主動調整匯率制度來適應經濟金融形勢變化，另一方面也反映了部分國家的匯率安排缺乏穩定性（見表3）。

二是從名義匯率制度來看，除了經濟規模極小的文萊之外，東盟國家都實行浮動匯率制度，反映了各國作為小型經濟體，在資本流動日益自由化的當下，希望以浮動匯率制度來保持貨幣政策的獨立性。新加坡對匯率有干預，但其匯率被普遍認為是市場化的，文萊實行貨幣局（Currency Board）制度，實際上是盯住新加坡元進行管理。

三是從實際利率制度來看，6個國家對匯率實行不同程度的管理，柬埔寨和新加坡是穩定性安排（Stablized Arrangement）；老撾、菲律賓和越南是類爬行安排（Crawl-like Arrangement），均以美元為錨貨幣或干預貨幣；緬甸是其他管理（Other Managed）。

（二）資本項目開放程度不一

根據IMF《匯率安排與兌換限制年度報告2021》，在資本項目開放的40項指標中，實現完全可兌換的指標，新加坡、文萊2國超過30項，印度尼西亞、柬埔寨、泰國、馬來西亞4國超過10項，越南、老撾、菲律賓、緬甸4國則為10項及以下。完全可兌換項目的數量與各國的經濟規模或發展水平并無顯著相關性，但資本項目開放程度居中的印度尼西亞、泰國、馬來西亞3國均實行浮動匯率制度，因為3國的經濟規模相對較大，希望通過浮動匯率保持貨幣政策獨立性，并且均在亞洲金融危機中有過慘痛教訓，希望通過適當資本項目管理防止國內資本流失和國際資本沖擊。

資本項目開放程度較高的國家中，新加坡僅限制對非居民500萬新元以上的貸款在境外使用，以及非居民購買和銷售不動產；文萊則是在外商直接投資、非居民購買不動產、博彩獎金轉移上有所限制。

資本項目開放程度居中的國家，完全可兌換項目，印度尼西亞主要是非居民境內發債、居民境外購買和發行集合投資證券、非居民為居民擔保、對外直接投資、直接投資清算、居民海外購買不動產等；馬來西亞主要是非居民境內購買債券、貨幣市場工具和集合投資證券、出售不動產；泰國主要是非居民境內投資集合投資證券、商業信貸、對外直接投資、非居民出售不動產；柬埔寨主要是居民海外發行衍生品、居民給非居民的商業信貸和金融信貸、擔保、不動產交易。

資本項目開放程度較低的國家，完全可兌換項目，越南、老撾、菲律賓均包括非居民境內購買債券、直接投資清算。此外，越南還包括非居民為居民擔保、非居民出售不動產；老撾還包括居民和非居民之間相互擔保。緬甸對衍生品投資完全沒有限制。

個人資本項目，東盟國家可兌換的程度則相對較高，除了緬甸所有項目均有限制之外，大部分東盟國家絕大多數個人資本項目都實現完全可兌換。

（三）金融市場開放程度不同

從OECD的金融行業投資限制指數①（在0～1之間，數字越低表示限制越少）來看，大部分東盟國家的市場開放程度都比較低，并且除了新加坡和文萊，其余國家的市場開放程度與經濟發展水平并不呈正相關關系。尤其是泰國和馬來西亞，其人均GDP在東盟中僅低于新加坡和文萊，但其金融投資限制指數極高，主要表現為對銀行和保險的限制。泰國銀行和金融部門外資持股最高為25%，在各國中偏低。此外，菲律賓和越南的銀行業相對更封閉，而印度尼西亞和緬甸對保險的外資準入限制最多，金融公司外資比例不能超過60%。

由于新加坡的金融行業直接投資門檻極低，以及經濟金融發展水平高，新加坡成為東盟直接投資的門戶，特別是新加坡對于保險業、資本市場的投資限制比銀行業低，對于財富管理、家族信托、數字金融、虛擬資產等新興業態的投資限制更低，吸引了這類機構和資金的進入。2020年，新加坡FDI存量為2.14萬億新加坡元，其中金融保險業占比為55.53%。

（四）RCEP中東盟的金融服務開放承諾

2021年，東盟10國參與簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），在金融服務領域，越南、泰國、緬甸、柬埔寨、菲律賓、老撾采取正面清單承諾方式，新加坡、文萊、馬來西亞、印度尼西亞采取負面清單承諾方式。在服務貿易的跨境交付、境外消費、商業存在、自然人移動四種模式中，對境外消費和自然人移動的限制較少，跨境交付有一些限制措施，商業存在限制措施最多。限于篇幅，本章就僅分析商業存在（金融機構準入）的開放承諾。

一是從開放領域來看，除了3個不發達國家之外，其他7國基本上開放了金融各個領域的機構準入。柬埔寨在相關法規頒布之前對資本市場、金融租賃、擔保等領域的外資機構進入不作承諾；老撾對銀行和保險公司之外的金融機構進入不作承諾，并只能以合資銀行而不能以分行形式進入；緬甸除允許外資銀行設立代表處之外，對金融機構進入不作承諾。但部分國家對新設機構也不作承諾，如馬來西亞對商業銀行和投資銀行的新許可、新加坡對全功能批發銀行、金融公司的新許可不作承諾。

二是從持股比例來看，所有國家都對外資在金融機構的股比有限制，但不同國家在不同領域有所不同。比較寬松的包括，越南允許保險公司、銀行、金融公司、金融租賃公司100%外資持股，印度尼西亞允許上市的非銀行金融企業100%外資持股。比較嚴格的有，菲律賓對銀行、非銀行金融機構、保險公司的外資持股比例最高分別為30%、40%和51%；泰國、馬來西亞對新設的合資銀行和保險公司，外資持股最高比例分別為25%、30%；新加坡規定保險公司外資持股上限為49%，更加嚴格的有，單個外資及其關聯方在本地銀行的持股上限為5%，購買金融公司的股份比例達到或超過5%、12%和20%，或實際獲得投票控制權之前，必須得到金融管理局的許可。

三是從業務范圍來看，各國對外資金融機構的業務范圍限制較少，主要是對一些具有強制性或壟斷性業務的限制。如老撾不允許保險公司同時從事壽險和非壽險業務，對強制性保險（如機動車輛保險、集體工傷保險、存款人保護基金、社會保險基金）不作承諾，但越南允許100%外資的保險公司參與強制保險業務，包括機動車第三方責任險、建筑安裝工程險等。

四是從地域范圍來看，大多國家沒有限制（因為東盟各國普遍面積較?。《饶嵛鱽喯拗仆赓Y銀行分行和合資銀行只能在雅加達等14個城市設立分支機構。一些國家采取了限制網點數量的方式，如新加坡規定，外國銀行只能在一個辦公地點開展業務，不能設立銀行外部的自動柜員機和自動柜員機網絡，也不能設立新的支行。印度尼西亞規定，每家外資銀行分行或合資銀行只能設立4個分支行。

五是從高管國籍要求來看，只有新加坡、菲律賓、泰國、印度尼西亞等有要求。新加坡要求外資金融機構至少1名經理是本地人，至少1名董事是本地人，分公司至少2名代理人是本地人；印度尼西亞要求外資銀行分行的外國雇員僅能擔任管理職務，并且至少有1名印度尼西亞公民擔任管理職務，合資銀行的外國董事應按照股權比例確定；菲律賓要求非菲律賓公民在銀行董事會中不超過1/3；泰國要求銀行和證券公司的外國董事的人數最多50%，本地注冊銀行、金融和信貸公司及資產管理公司至少3/4董事為泰國人。

四、中國與東盟金融合作現狀

（一）金融機構進入以銀行為主

東南亞地區是中國金融機構“走出去”早期最主要的區域，1936年中國銀行就在新加坡設立了分行。中國進入東盟各國的金融機構，以銀行為主，各國均有中資銀行的分支機構，中國銀行、工商銀行、建設銀行分別在10個、9個和4個國家有機構。保險公司和證券機構較少，并且主要集中在新加坡，如國泰君安和海通證券都設立了證券公司和資產管理公司，中信設立了投資銀行和信托公司，中金、中國人壽保險、申萬宏源設立了子公司。

2017—2021年，中國對東盟金融行業的直接投資為36.83億美元（其中，2021年中國對東盟金融業6.5億美元，主要流向新加坡），占中國對外直接投資（ODI）的0.48%（占中國ODI中金融業投資的3.44%），占中國對東盟ODI的4.81%。從存量來看，截至2020年，中國對東盟金融業的直接投資存量為71.19億美元，僅占中國對東盟ODI的5.6%，主要分布在新加坡、泰國、印度尼西亞、馬來西亞等。

東盟也有多家金融機構進入中國。截至2023年6月底，中國41家外資法人銀行中有8家來自東盟，占19.5%；117家外資銀行分行中有9家來自東盟，占7.7%。

（二）雙邊證券投資快速增長

隨著中國金融市場開放的不斷擴大，QFII和RQFII額度不斷擴大乃至最后取消，以及滬港通、深港通、債券通等資本市場互聯互通機制的開通，東盟國家的金融機構在中國的證券投資規模也持續擴大，其中主要來自新加坡。

據中國證監會披露信息的不完全統計，截至2023年，來自東盟國家的機構約有39個。其中，來自文萊的1個機構為文萊投資局；來自泰國的2個機構為泰國銀行和政府養老基金；來自馬來西亞的3個機構為馬來西亞國家銀行、馬來西亞國庫控股公司、大眾信托基金有限公司；來自新加坡的33個機構中，除了新加坡金管局以外，其他機構以銀行、資產管理等投資公司為主。

（三）雙邊貨幣合作持續深入推進

一是人民幣在東盟跨境流動規模擴大。2022年，中國與東盟國家人民幣跨境收付金額49120.3億元，同比增長2%；其中，收入24162.8億元，同比增長1.5%，支出24957.5億元，同比增長2.6%。截至2022年末，東盟已有103家金融機構加入CIPS；央行分別在新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓和柬埔寨、老撾等國指定了人民幣清算行，東盟約266家銀行和中國122家商業銀行建立人民幣結算代理行關系，開立約882個人民幣同業往來賬戶，集中于新加坡（273個）、越南（226個）、馬來西亞（99個）。

二是東盟各國與中國貨幣互換規模持續擴大。截至2023年末，5個東盟國家與中國簽署了貨幣互換協議①，均為續簽，且金額持續擴大。馬來西亞從2012年800億元/400億林吉特擴大到2021年1800億元人民幣/1100億林吉特，印度尼西亞從2009年1000億元人民幣/175萬億印度尼西亞盧比擴大到2022年2500億元人民幣/550萬億印度尼西亞盧比，泰國從2011年700億元人民幣/3200億泰銖擴大到2021年700億元人民幣/3700億泰銖，新加坡從2010年1500億元人民幣/300億新加坡元擴大到2022年3000億元人民幣/650億新加坡元，老撾也于2023年續簽規模為60億元人民幣/15.8萬億基普的互換協議。

三是雙邊本幣結算協議取得突破。雙邊本幣結算協議（Local Currency Settlement，LCS）是指允許在兩國已經放開的所有經常和資本項下交易中直接使用雙方本幣結算，這有利于一國貨幣擴大使用，減少國際收支和外匯儲備的壓力。中國2020年1月和2021年3月分別與老撾和柬埔寨簽署雙邊本幣合作協議，2021年9月與印度尼西亞簽署本幣結算合作框架，2018年12月和2021年12月分別與越南和緬甸達成在邊境指定地區允許雙方本幣結算。

四是人民幣常備資金池取得突破。2022年6月25日，中國人民銀行與國際清算銀行（BIS）簽署了參加人民幣流動性安排（RMBLA）的協議，將通過儲備資金池計劃向參與該安排的亞太地區中央銀行提供流動性。每個參與的中央銀行須認繳不低于150億元人民幣或等值美元的人民幣或美元儲備，存放在國際清算銀行，形成一個儲備資金池。首批參加方主要是亞洲和太平洋地區的中央銀行，包括印度尼西亞中央銀行、馬來西亞中央銀行、香港金融管理局、新加坡金融管理局和智利中央銀行，以及中國人民銀行。

五是人民幣被納入東盟國家外匯儲備。截至2021年末，東盟已有六國將人民幣納入外匯儲備。

六是數字貨幣研發合作完成首筆試點結算。多邊央行數字跨境網絡（m-CBDC Bridge）由中國人民銀行數字貨幣研究所、香港金管局、泰國央行、阿聯酋央行共同發起。2022年8月15日至9月23日在四個國家（地區）的20家商業銀行基于四種央行數字貨幣開展試點，完成164筆跨境支付和外匯兌換同步交收業務，結算金額超過1.5億元人民幣，率先實現以多種央行數字貨幣為企業跨境交易完成真實結算。

（四）金融監管合作不斷擴大

近年來，在加強貨幣領域的合作之外，中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證監會與東盟國家簽署了多個金融監管合作協定，覆蓋了東盟10國，金融監管的合作范圍不斷擴大，力度不斷加強。

五、深化中國—東盟金融合作的意義、挑戰和建議

（一）當前深化中國—東盟金融合作具有戰略性和迫切性

東盟緊鄰中國，既是“一帶一路”的重要區域，也是RCEP成員國最多的區域，還是美國“印太經濟戰略框架”的主要目標區域。深化中國與東盟的經貿與金融合作在國內國際雙循環新發展格局中具有重要意義。

一是雙邊貿易和投資不斷擴大的需要。中國—東盟已經互為最大的貿易伙伴，中國是東盟第三大FDI來源國，東盟是中國第二大FDI來源地，貿易投資的擴大對雙邊金融合作提出了新需求，金融合作深化有利于支持和鞏固貿易尤其是跨國產業鏈的合作。

二是深化RCEP自貿區合作的需要。RCEP在貿易和投資領域實行了較高的開放水平，但在金融領域，各國的開放方式和具體承諾仍然存在較大差別（8個國家以負面清單方式承諾，7個國家以正面清單方式承諾，各國的開放措施也有很大差異），中國和菲律賓、泰國、越南需要在RCEP生效后3年內提交金融服務開放的負面清單承諾方案，6年內轉為負面清單承諾，深化中國—東盟金融合作，有利于推進這一進程。

三是推動“一帶一路”建設的需要。“一帶一路”需要當地金融發展的支撐。東盟除了新加坡之外，金融市場規模普遍較小，發展水平較低，部分國家金融基礎設施落后，難以為當地經濟發展尤其是基礎設施和大型項目提供工資支持，深化與中國的金融合作可以借助中國金融發展成果和開放經驗推動本地金融發展。

四是應對當前國際金融形勢的需要。一方面，在全球地緣政治、經濟、軍事沖突加劇的情況下，尤其是以美國為首的主要西方經濟體進入加息周期的情況下，全球金融市場波動加劇，風險上升，有必要深化合作維持區域金融的穩定；另一方面，東盟地區緊鄰中國，是美國“印太經濟戰略框架”的核心區域，需要中國通過深化務實合作，提升在當地的影響力。

五是擴大中國金融開放的需要。除了擴大面向東盟投資者的金融市場準入之外，從地理位置、經貿關系、RCEP、市場潛力等多個角度考慮，東盟都是下一步推進人民幣國際化最重要的區域，并且，中國正在積極申請加入CPTPP，文萊、馬來西亞、新加坡和越南是CPTPP的成員國，深化合作有利于推進這一進程。

（二）中國—東盟金融合作的基礎日益鞏固

一是雙邊貿易和投資合作已經非常深入。2020年以來，中國—東盟保持了互為最大貿易伙伴的地位，2021年中國對東盟直接投資和東盟對華直接投資分別占中國ODI和FDI的11.7%和10.7%，均居中國ODI目的地和FDI來源地的第2位，是中國之外的第1位（僅次于中國香港）。雙邊的產業鏈和供應鏈融合日益緊密，為金融合作提供了堅實的實體基礎。

二是雙邊經貿和金融合作的制度化程度持續提升。2002年11月，中國與東盟簽署《全面經濟合作框架協議》，2015年簽署升級版。中國2008年和2020年分別與新加坡、柬埔寨簽署自由貿易協定（2018年與新加坡簽署升級版）。2022年，包括中國和東盟10國在內的RCEP正式生效。這為雙邊金融合作提供了良好的制度基礎。

三是人民幣在東盟的使用規模持續擴大。2021年中國—東盟人民幣跨境收付達到4.8億元，占中國人民幣跨境收付的13.2%（如果剔除中國香港、中國澳門和中國臺灣，則占24.0%），是國外跨境人民幣收付金額最大的地區。并且，中國與東盟國家貨幣互換規模不斷擴大，實現雙邊本幣結算、人民幣納入外匯儲備、數字貨幣合作等領域的突破。

四是雙邊市場開放和監管合作不斷擴大。東盟10國均已有中資金融機構，多個東盟國家的金融機構也已進入中國市場，雙邊證券投資規模持續增長，金融各個領域的監管合作也日趨緊密。

（三）深化中國—東盟金融合作仍然面臨諸多挑戰

一是東盟各國的金融體系受美國（美元）影響大。從匯率制度看，除了印度尼西亞和馬來西亞2國是浮動匯率制度之外，其余8國的匯率制度均以美元為錨貨幣。從金融投資看，2021年流入東盟金融保險業的直接投資569億美元中，來自美國和歐盟的分別占比49.8%和18.3%。從金融制度看，東盟主要的金融市場如新加坡，其金融法律與美國同屬普通法系，其金融監管規則高度對接以美英金融監管規則外溢為基礎的國際金融市場。

二是中國與東盟各國貿易和投資分布不平衡。從貿易來看，2021年，越南、馬來西亞、泰國、印度尼西亞、新加坡、菲律賓占到中國東盟貿易額的95%，其中越南占到26.2%，而文萊、老撾、柬埔寨、緬甸4國合計僅占5.0%。從直接投資來看，2021年中國對新加坡直接投資流量為84.1億美元，占中國對東盟ODI流量的40.1%，但中國對菲律賓、緬甸、文萊的ODI流量僅為1.5億美元、2.5億美元、0.2億美元和0.04億美元。中國與東盟各國貿易和投資規模的巨大差異，使得金融合作的基礎有很大的不同。

三是部分東盟國家金融發展落后，開放程度低。東盟各國中只有新加坡、馬來西亞、泰國金融發展水平相對較高，其余國家金融基礎設施相對落后，金融市場不發達，特別是柬埔寨、老撾、緬甸3個不發達國家資本市場剛剛起步，經濟規模極小的文萊還沒有交易所。緬甸、印度尼西亞、馬來西亞、泰國等金融開放程度較低。RCEP中東盟有6個國家的金融開放還是采取正面清單方式。

四是部分國家金融法律體系不健全。金融合作需要法律制度作為基礎。部分國家金融法律不健全，既限制了其開放水平，也難以深入開展對接和合作，如柬埔寨關于資本市場和部分金融業態（如金融租賃、融資擔保等）仍然缺乏基礎法律。

五是新加坡的門戶作用影響日益擴大。新加坡已經成為東盟的金融門戶，并且排名全球金融中心前列。一方面，新加坡是東盟國家境外融資的首選，也是中國東盟金融合作的首選和重中之重，另一方面，這在一定程度上導致了中國與東盟其他國家的金融對接繞道到新加坡市場上解決，中國新加坡金融往來在東盟中占比過大，影響了中國與東盟其他國家的直接合作。

（四）深化中國東盟金融合作的建議

一是因地制宜，根據不同國家的情況采取不同的策略。要在目前以與新加坡合作為主的基礎上，擴大與其他東盟國家的金融合作。根據不同國家的金融發展水平，尤其是金融基礎設施、金融法律體系的狀況，采取針對性的合作策略，一國一策，提供幫助對方解決其關切的問題推進金融合作。如針對柬埔寨、老撾、緬甸這三個最發達國家金融基礎設施和金融法律體系落后的情況，幫助其完善金融基礎設施和金融法律體系，尤其是可以針對其交易所建設尚處于起步期的情況，加大這方面的援助力度；針對采取浮動匯率制度的印度尼西亞、馬來西亞，在當前以美國為首的西方主要經濟體加息、有可能導致資本流出、金融市場波動加大的情況下，利用雙邊本幣結算、貨幣互換等手段，支持其穩定金融市場。

二是需求導向，注重解決貿易和投資層面出現金融需求。深化金融合作要堅持服務實體經濟的原則，以解決貿易和投資所產生的金融需求為導向。當前應圍繞“一帶一路”建設和產業鏈供應鏈，重點解決好中資“走出去”企業本地化融資或者海外融資的問題，解決好在我國產業鏈供應鏈延伸中具有重要作用尤其是關鍵地位的東盟當地企業的貿易融資和項目融資問題，基于解決雙方有共識的重大項目和重要企業的金融問題，在滿足需求的同時，以個案解決推動金融基礎設施和制度規則的完善。

三是完善機制，用好已有合作機制并發揮RCEP效應。第一，用好已經簽署生效的雙邊和多邊自由貿易協定中的金融服務貿易條款，尤其是RCEP中的金融服務貿易條款，擴大金融服務貿易，尤其是金融機構進入東盟市場。同時，根據“一對一”合作的需要，加快中國與相關國家簽署雙邊自由貿易協定的進程，擴大雙邊金融服務開放，完善合作機制。第二，用已簽署的貨幣互換協定和雙邊本幣結算協議，推動人民幣在東盟國家的使用，推動更多的東盟金融機構加入CIPS。適時與文萊、越南、柬埔寨、菲律賓、緬甸等國簽署雙邊貨幣互換協定，將與越南和緬甸的雙邊本幣結算協議從邊境地區擴大到全國，并適時擴大簽署雙邊本幣結算協議的東盟國家范圍。第三，在監管合作上，中國已與東盟10國在金融各個領域簽署了多個監管合作備忘錄，要在抓好執行的同時，努力將與某個國家的備忘錄復制到其他東盟國家，不斷擴大與各國的金融監管合作領域。

四是建立支點，將海南自貿港作為重要平臺。中央將海南自貿港定位為“我國面向太平洋和印度洋的重要開放門戶”，海南省提出利用海南自由貿易港區位優勢和政策優勢，打造中國企業進入東盟的總部基地和東盟企業進入中國市場的總部基地。海南自貿港位于RCEP經濟圈中心的地理位置和高度開放的市場環境，尤其是“一線放開”深入融入國際市場，是中國東盟合作新的重要支點。海南應以改造后的多功能自由貿易賬戶為依托，以基于投資自由便利政策和稅收優惠的雙向直接投資為載體，以中國特色自貿港金融立法為基礎，打造基于中國金融制度體系的離岸人民幣市場，在中國東盟金融合作中發揮出海南作用。

（責任編輯：張恩娟）

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