法治化營商環境視域下行政檢察監督的實踐檢視與規范構建

秦前紅 李天雨

摘要：改革開放以來，檢察機關服務經濟社會發展的主要途徑在于刑事檢察，“四大檢察”的提出為檢察機關以更廣泛的途徑服務社會經濟發展提供了可能。行政檢察“一手托兩家”的履職特色，使其具備了規范行政執法、推進公正司法的能力，這與法治化營商環境的建設需求相符合。在實踐中，行政檢察對法治化營商環境領域存在的有關機關不積極履職、不當行使權力等現象進行了監督，并引導企業開展了行政合規建設。當前，行政檢察在法治化營商環境領域還存在著工作體系性不足、監督重心與現實需求錯位、權力行使邊界模糊等瑕疵。應當強化檢察一體化的組織優勢，為行政檢察工作賦能，并針對行政檢察履職邊界問題，運用基于過程的國家權力分工和明確監督對象進行厘定，以監督行政違法行為、提高人民法院訴訟效率、降低市場主體維權成本為核心，秉持能動履職理念，拓展行政檢察的可能作為空間，塑造行政檢察優化法治化營商環境的工作體系。

關鍵詞：行政檢察監督；法治化營商環境；行政爭議；檢察機關；法律監督

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0308

收稿日期：2024-02-25

基金項目：本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目：“新時代黨和國家監督體系完善研究”（22ZDA040）的階段性成果。

作者簡介：秦前紅，男，湖北仙桃人，武漢大學珞珈特聘教授，武漢大學法學院教授、博士生導師，《法學評論》主編，國務院政府特殊津貼專家，教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授，E-mail： qqh@163.com；

李天雨，男，湖北潛江人，武漢大學法學院碩博連讀研究生。

習近平主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議指出：“法治是最好的營商環境。”【《完善法治建設規劃提高立法工作質量效率 為推進改革發展穩定工作營造良好法治環境》，《人民日報》2019年2月26日，第1版。】法治化是優化營商環境的根本途徑，也是發展市場經濟的必然要求。法治化營商環境的實現既需要建立嚴密科學的社會主義市場經濟法律體系，更需要通過規范行政執法、推進公正司法以確保法律的正確實施。檢察機關作為國家的法律監督機關，肩負著維護法律統一正確實施的責任。因此，檢察機關應當參與到法治化營商環境建設中來。法治化營商環境建設是經濟社會發展的一個具體方面，事實上，自1979年檢察機關恢復設立以來，因一度兼具自行偵查經濟犯罪與反貪反腐的職能，檢察機關長期主要通過刑事檢察來參與、服務經濟社會發展。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（下稱《意見》）指出，檢察機關要“服務保障經濟社會高質量發展”。當前經濟建設重點關注的法治化營商環境對行政機關的依法行政水平和人民法院的公正裁判水平寄予了更高的期待。近五年來，在服務經濟社會高質量發展方面，檢察機關的主要路徑仍在于刑事檢察，例如在2022年最高人民檢察院工作報告對近五年檢察工作的總結中，有關能動檢察促推高質量發展的內容仍是以刑事檢察為主。但在1996年《刑事訴訟法》修改和2018年黨和國家機構改革后，檢察機關自行偵查經濟犯罪和反貪反腐職能已經被剝離，單一的刑事檢察難以滿足法治化營商環境建設的迫切需要。而“四大檢察”理念的提出為檢察機關在刑事檢察之外尋找服務經濟社會發展增量提供了可能。“2018年新修訂的《人民檢察院組織法》最終確認了刑事、民事、行政與公益訴訟‘四大檢察為核心的監督格局”【周新《論我國檢察權的新發展》，《中國社會科學》2020年第8期，第69頁。】。《意見》同樣要求檢察機關“以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能”，使行政檢察、民事檢察、行政檢察公益訴訟被提高到了與刑事檢察相當的地位，法律監督的內涵因此得到了豐富，也使檢察機關具備了在更廣泛領域服務經濟社會發展的制度基礎。

在“四大檢察”中，行政檢察“一手托兩家”的履職特色，使其能夠同時監督行政機關與人民法院，而規范行政執法、推進公正司法正是建設法治化營商環境的兩項必要舉措。行政檢察的履職特色與法治化營商環境建設的需求正相匹配，使得行政檢察在這一領域具備了充分的作為空間。基于此，行政檢察在實踐中以能動履職理念為指引，積極參與法治化營商環境建設，呈現出了相當豐富的工作樣態。行政檢察的實踐做法并非盡善盡美，在工作方式、工作重點、工作內容上均存在一定瑕疵，尤其是在工作內容上存在權力行使邊界模糊的情況。以法治原則為根本遵循，從體系化、規范化的角度出發，探索進一步推進實現行政檢察高質效履職的路徑，使行政檢察為法治化營商環境建設作出更多貢獻就是本文寫作的目的。

一 行政檢察參與法治化營商環境建設的實踐考察

法治化營商環境，不僅意味著依法保護市場主體的合法權益，更意味著以法律規范為標準，建立穩定有序的市場秩序。“法治化的營商環境意味著要發揮法治在社會資源配置中的引導、規范、促進和保障作用，加強法治建設，依法規范市場主體和政府行為，對違法經營的市場主體予以懲治，切實保障市場主體的合法權益”【李志軍《優化中國營商環境的實踐邏輯與政策建議》，《北京工商大學學報（社會科學版）》2023年第1期，第31頁。】。在法治化營商環境建設中，行政檢察延續“一手托兩家”的履職特色，對現實中存在的違法、違規行為進行監督，秉持實質性化解行政爭議的理念，加快具體行政糾紛的解決進程，實現對市場主體利益的切實保障。從主體角度來劃分，行政檢察主要從以下三個方面參與法治化營商環境建設。

（一）對行政機關的行政檢察監督

行政檢察對行政機關的監督包括督促行政機關積極履職和糾正行政機關的行政違法行為兩個方面。

行政機關作為市場秩序的直接維護者，對市場中存在的違法行為、不規范現象負有監管責任。行政機關所負有的監管責任，不僅是在消極意義上的被動受理案件并整改違法行為、處罰違法主體，更是要積極主動地以法律規定為標準維護市場秩序。政府應貫徹落實權利平等、機會平等、規則平等的憲法精神，要平等對待各類市場主體，建立統一開放、競爭有序、公開透明的市場規則【王雨亭《法治化營商環境的憲法保障》，《法律科學（西北政法大學學報）》2023年第5期，第159頁。】。行政機關對市場主體的平等對待，不僅體現在對不同所有制市場主體的平等保護，同樣也應體現在對違法市場主體的制裁上。違法市場主體往往會通過不法行為，以破壞市場規則的方式，在市場競爭中取得上風，牟取不當利益，并且存在侵害消費者權益，破壞行業信譽的可能，使守法經營市場主體成為間接的受害者。行政機關積極履職則是對市場主體平等保護的一種體現。此外，行政機關積極履職還意味著行政機關負有及時辦結案件，并將相關信息告知有關機構，以消除對涉案市場主體不良影響的責任。行政檢察對行政機關未積極履職的監督手段主要是制發各類型檢察建議，并以會簽文件、制定工作方案等方式加強與行政機關的合作。例如，黑龍江某檢察機關在履職過程中，發現當地新型住宿業缺乏監管，導致新型住宿業刑事案件多發，在從個案監督出發建議公安機關及時履職的同時，向公安、住建、消防、衛生等行政機關制發了社會治理檢察建議，并與行政機關共同研究聯合制發規范性文件的可能。又如，浙江某檢察機關在履職過程中，發現住建部門存在不依法履行監管職責的情況，據此向當地住建局制發了類案監督檢察建議，并與有關行政機關會簽了聯動治理文件【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，中國檢察出版社2023年版，第145-152、344-346頁。】。再如，福建某檢察機關發現某公司因環保手續不完整被責令限期改正，后重新辦好環評手續，卻因環保部門未及時向法院作結案說明，導致該公司被法院列入失信被執行人名單，在調查核實后，督促相關單位向人民法院作出了結案說明【劉亭亭《為民營經濟高質量發展貢獻“檢察方案”——行政檢察護航法治化營商環境專項活動綜述》，《檢察日報》2023年8月31日，第1版。】。同時，依法保護勞動者權益同樣是法治化營商環境的一部分。檢察機關同樣關注行政機關對勞資糾紛問題的處理，確保勞動者的合法權益得到保護。例如，河南某市檢察機關在辦理生效裁判檢察監督案件中，發現下屬某區行政機關對“勞資社保”領域監督相對薄弱滯后，依法將涉案線索移交該區檢察院進行監督，該區檢察機關據此向人社部門制發了行政違法行為監督檢察建議，并積極同行政機關加強工作協作，制定專門工作方案【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第153-154頁。】。

行政機關的行政違法行為直接侵害市場主體的合法權益，違法行政處罰的作出不僅會導致市場主體既得利益的損失，還會影響市場主體的正常經營活動，對市場主體的可期待利益造成不利影響。法治化營商環境建設的痛點正是基于法治政府的建設水平還不夠高，部分領域行政違法行為仍處于高發、易發態勢，因此涉市場主體的行政違法行為理應是行政檢察的監督重點。在法治化營商環境建設中，與監督行政機關未積極履行職責相比較而言，行政檢察在直接監督行政違法行為方面的案例比較少見，其中比較有代表性的案例有：云南檢察機關依當事人申請，采取省、市、縣三級檢察院一體化辦案做法，對案件中行政機關存在的逾期處罰、侵害市場主體信賴利益行為進行了監督，向有關行政機關制發了檢察建議，建議行政機關堅持執法為民，推進執法規范化建設，全面提升行政執法質量；湖北檢察機關依當事人申請，采取檢察一體化的辦案方法，認定行政機關對同時、同地、同行為的違法情節和社會危害程度相當的案件，適用不同處罰幅度不合理，據此向有關行政機關制發檢察建議，建議該機關規范行政處罰執法活動，嚴格遵守執法程序【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第362-364、367-369頁。】。

此外，在構建法治化營商環境領域，部分地方檢察機關還探索開展了在行政檢察工作過程中監督行政規范性文件的完善。例如，四川某檢察機關在監督過程中發現，有關行政規范性文件規定先由供水企業驗收，再由市水務局等單位進行驗收，實際上加重了建設單位的負擔和義務，當地檢察機關據此建議某市水務局進一步修訂完善相關行政規范性文件，維護自來水安裝工程市場公平競爭機制【《“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第十三批）》，中華人民共和國最高人民檢察院網站，2023年7月11日發布，2023年12月2日訪問，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202307/t20230711.621239.shtml。】。

（二）對人民法院的行政檢察監督

行政檢察對人民法院的監督，主要包括行政訴訟監督和非訴執行監督兩個方面。人民法院在行政訴訟和非訴執行上最終的行為表現形式均是裁判，而裁判行為代表著司法公正，錯誤的裁判不僅會將行政處罰設定的懲罰事項轉化為現實損害，還會嚴重損害司法公信力。“法治化營商環境是一個內涵極為豐富的概念，涵蓋立法、行政、司法等諸多方面，這其中司法與當事人距離最近，也最容易為當事人所感知，故司法環境可謂法治化營商環境最直觀、最生動的體現”【朱昕昱《法治化營商環境的司法現狀、問題與優化對策——基于“執行合同”第三方評估結果展開》，《法學論壇》2023年第5期，第65頁。】。個案錯誤裁判對司法環境的影響固然有限，但會導致作為當事人的市場主體對法治的信任程度降低。此外，個案錯誤裁判的影響也并不僅限于案件當事人，其不良擴散效力對司法環境所造成的影響是客觀存在的。習近平指出，要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”【習近平《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年5期，第13頁。】。個案正義的實現必然是公正司法的追求目標，對人民法院違法裁判監督的重要性不言而喻。

在行政訴訟監督方面，以穿透式監督為理念指導，行政檢察實現了在監督行政訴訟的過程中監督行政違法行為。針對錯誤的行政裁判，行政檢察采取的監督手段是法定的再審建議和抗訴，而對于行政違法行為，則多使用督促、建議等手段。例如，江蘇某檢察機關依當事人申請，對有關行政訴訟案件展開監督，經調查核實，發現該案判決確有錯誤，據此向人民法院提出了再審建議，并督促行政機關盡快撤銷虛假注冊登記。又如，河南某檢察機關依當事人申請，對有關行政訴訟案件展開監督，經審查后認為該案行政處罰適用法律錯誤，處罰結果明顯不合理，原審判決認定事實的主要證據不足，據此向人民法院提出了再審建議，并建議行政機關規范執法行為，力爭行政處罰合理、適當【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第358-360、360-362頁。】。再如，吉林某檢察機關依當事人申請，對有關行政訴訟案件展開監督，經審查后認為該案行政處罰適用法律錯誤，認定事實的主要證據不足，處罰結果明顯不合理，據此向人民法院提出了抗訴【《“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第十三批）》，中華人民共和國最高人民檢察院網站，2023年7月11日發布，2023年12月2日訪問，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202307/t20230711.621239.shtml。】。

在非訴執行監督方面，因非訴執行監督乃是行政檢察監督的傳統重點，相關案例較為豐富，其中較有代表性的是江蘇檢察機關辦理的兩起案件。兩起案件的主要矛盾均在于企業以惡意注銷手段逃避行政處罰，法院認為涉事市場主體已辦理核準注銷登記手續，裁定不予執行。第一起案件來源于行政機關的反映，檢察機關采取的做法是：（1）向工商登記機關制發檢察建議，建議依法撤銷涉案企業的惡意注銷登記；（2）向法院制發檢察建議，建議法院依法受理。第二起案件由檢察機關在履職過程中發現，檢察機關采取的做法是：（1）向法院制發檢察建議，建議法院撤銷原裁定；（2）通知申請機關變更木業公司股東為被執行人【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第331-334、335-338頁。】。

此外，現實中還存在少量人民法院不積極履行執行職責的情況，已經受到了部分地方檢察機關的關注。例如上海某檢察機關就人民法院未及時發還執行案款，導致勞動者合法權益未能得到及時實現這一問題，向人民法院制發了糾正違法檢察建議【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第161頁。】。

（三）引導企業開展行政合規建設

在實踐中，部分地方檢察機關的行政檢察部門將開展企業行政合規作為參與法治化營商環境建設的一種手段。企業合規作為一種公司治理制度，起源于西方國家，目的在于最大限度地減少企業經營所面臨的法律風險，在改革開放的時代背景下，這一做法逐漸傳入國內。中國的企業合規包括行政監管領域和刑事司法領域【陳瑞華《論企業合規的中國化問題》，《法律科學（西北政法大學學報）》2020年第3期，第34-48頁。】。行政監管領域的企業合規的起步時間較早，“早在2005年前后，我國金融監管部門就發布了金融企業合規指引，以指導金融企業建立合規管理體系。2018年，國資委發布了《中央企業合規管理指引（試行）》，國家發改委則會同其他行政部門發布了《企業境外經營合規管理指引》”【陳瑞華《論企業合規在行政監管機制中的地位》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2021年第6期，第2頁。】。刑事司法領域的企業合規在2020年由最高人民檢察院部署推動。從2020年3月起，最高人民檢察院決定在上海、江蘇、山東、廣東的6家基層檢察院開展涉案企業合規改革試點工作；2021年3月，最高人民檢察院決定擴大試點范圍，部署在北京、上海、江蘇、浙江等10個省市開展第二期試點工作，試點范圍涵蓋了62個市級院和387個基層院【孫風娟《犯其至難，圖其至遠——檢察機關開展涉案企業合規改革試點工作紀實》，《檢察日報》2023年2月24日，第3版。】。企業合規以公權介入的方式，幫助市場主體修補經營中存在的違法犯罪風險漏洞，實現了政府與市場主體的良好互動，是法治化營商環境建設的重要途徑。目前，檢察機關的企業合規工作還處于試點階段，未上升至立法層面，工作重心在于刑事司法領域的合規不起訴及其配套措施的完善。

行政檢察在企業行政合規方面的做法有二。一是直接幫助企業開展行政合規建設。例如，河南某檢察機關在發現企業存在“勞資社保”方面的行政違法漏洞后，主動向企業制發風險提示函，就企業運營中的法律風險點提出了具體防范對策，幫助企業完善改進風險內控制度。二是向企業制發社會治理檢察建議，使其認識到行為違法性。例如，上海某檢察機關在辦理案件過程中發現，某企業的住房公積金繳納存在制度管理漏洞，就此向企業制發了社會治理類檢察建議，使涉案公司認識到了欠繳職工公積金行為的違法性【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第154、161頁。】。

二 行政檢察參與法治化營商環境建設的理論反思

通過考察最高人民檢察院發布的相關行政檢察典型案例以及部分地方檢察機關的實踐工作，能夠發現行政檢察在法治化營商環境建設中采取了諸多積極做法，主要對行政機關不依法積極履職、行政違法行為、錯誤司法裁判乃至市場主體在經營中存在的法律風險漏洞進行了監督。總的來說，行政檢察的實踐做法取得了較好的法律效果和社會效果，但從體系性、現實性、規范性的角度來看，行政檢察在建設法治化營商環境領域的工作存在以下瑕疵。

（一）工作方式體系性不足

行政檢察在法治化營商環境領域已經初具規模，具體表現在三個方面。一是案件來源廣泛。從實踐情況來看，在法治化營商環境建設中行政檢察的案件來源包括行政檢察部門在履職過程中發現、刑事或民事檢察部門在履職過程中發現后移交、上級或下級檢察院的移送、當事人的申請、行政機關的反映以及信訪。二是監督事項多樣。行政檢察對涉市場主體的行政案件監督事項涉及較廣，具體而言，在監督行政機關方面，既監督行政機關積極履行法定職責，也監督行政機關的行政違法行為，同時還對行政規范性文件進行監督；在監督人民法院方面，既監督行政訴訟的判決結果，也監督非訴執行的裁定結果，同時還對人民法院未及時執行進行監督。三是監督手段、處理方式豐富，注重行政爭議實質性化解。在涉及市場主體的行政案件中，行政檢察的監督手段主要是法定的制發檢察建議、提出再審建議；對于行政機關未積極履職的情形，檢察機關在制發檢察建議督促履職的同時，還會采取與行政機關會簽相關文件、建立合作機制、推動行政機關共同研究聯合制發規范性文件等方式，實現“治未病”的監督效果；此外，為促進行政爭議實質性化解，幫助企業紓困解難，行政檢察還會采取溝通協商、制發通知書等手段推動行政違法行為盡快撤銷，以降低行政違法行為的負面效益，對于撤銷后重新作出或是原本合理、合法但企業難以承擔的行政處罰，行政檢察也會通過召開聯席會、聽證會的方式討論行政處罰的具體實施方案，以最大限度降低對企業經營運作的負面影響。

行政檢察在建設法治化營商環境領域固然取得了一定的工作成績，但短板同樣明顯，即缺乏整體工作規劃，多為零敲碎打式的監督，不同檢察機關對相同情形的處理方式不一，做法缺乏一致性。

從整體工作來看，很少有檢察機關形成專門的行政檢察參與法治化營商環境建設工作方案。以發現案件環節為例，法治化營商環境領域行政檢察的案件線索來源廣、涉及事項多，使行政檢察發現案件的途徑呈現出一種多樣化的傾向。在實踐中，就依職權監督而言，便有行政檢察部門自身在履職過程中發現問題、民事檢察部門在履職過程中發現問題移交、刑事檢察部門在履職過程中發現問題移交三種情況；就依申請監督而言，既有依案件當事人申請展開的監督，也有依行政機關反映展開的監督。但事實上，很少有檢察機關關注到以上五種途徑均可作為日常案件來源，并予以明確列舉，更多的是以開展專項行動的方式進行監督。多數檢察機關僅關注到了其中的部分途徑，而被忽略的案件來源途徑中，可能存在游離在監督視野之外的公權行使違法情況，因而導致監督缺位。沒有明確、具體的日常案件來源，便無法建立常態化的監督機制，依賴于專項行動進行監督，更類似于一種“運動式”的監督，無法發揮行政檢察作為一種補強監督力量的真正功能。

從案件具體辦理來看，在相同情形下，行政檢察采取的監督手段、處理方式亦有不同，對法秩序的統一造成了消極影響。例如，在前文所提及的兩個關于企業惡意注銷的非訴執行監督典型案例中，行政檢察分別采取了建議工商機關依法撤銷涉案企業的惡意注銷登記，并建議法院依法受理，以及建議法院撤銷原裁定，并通知申請機關變更木業公司股東為被執行人兩種不同做法。雖然最終的監督效果相同，但實現途徑卻大相徑庭，行政檢察工作實施過程中的不統一由此可見一斑。又如，針對行政機關不積極履職這一情形，在前文提及的三個典型案例中，檢察機關制發了社會治理檢察建議、類案監督檢察建議、行政違法行為監督檢察建議三類檢察建議。《人民檢察院檢察建議工作規定》第五條關于檢察建議的分類有以下五種：（一）再審檢察建議；（二）糾正違法檢察建議；（三）公益訴訟檢察建議；（四）社會治理檢察建議；（五）其他檢察建議。其中，再審檢察建議、糾正違法檢察建議均主要在訴訟監督領域適用，公益訴訟檢察建議在公益訴訟領域適用，行政檢察工作能夠適用的只有社會治理檢察建議和其他檢察建議。據此可知，所謂“行政違法行為監督檢察建議”和“類案監督檢察建議”均屬于“其他檢察建議”。對于行政機關不積極履職的這一種情況，適用了三種類型的檢察建議，這同樣說明行政檢察在建設法治化營商環境領域的工作缺乏體系性，不利于樹立監督權威。

（二）監督重心與現實需求錯位

當前，行政檢察在建設法治化營商環境領域的監督重心在于行政機關是否積極履行職責以及行政訴訟監督和非訴執行監督，而針對行政違法行為開展的監督較少。但是，糾正具體的行政違法行為最能使行政機關認識到自身法治意識的薄弱之處。在少有的針對行政違法行為的監督中，最終制發的檢察建議也并不會針對該違法行為，內容多是要求行政機關規范做法、改進程序、更新理念，對行政機關的威懾力有限，不足以達到強化行政機關法治意識的效果。

事實上，在法治化營商環境建設中，目前最明顯的短板為行政機關欠缺依法行政意識。盡管在1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中便提出了“依法行政”的理念，但受歷史慣性影響，在處理政企關系上，行政機關始終存在幾項突出問題。一是法治觀念落后，平等意識淡薄，行政機關并未將企業當作法律意義上的平等主體來尊重，習慣于干預甚至掠奪企業；二是行政自制薄弱，治理能力不足，在涉及企業的重大決定中，行政機關為維護自身利益，進行理性權衡的結果往往是犧牲少數企業的利益；三是溝通合作不暢，誠信透明不夠，政企溝通機制不健全帶來了溝通上的主觀隨意性，政府與企業之間存在的信息不對稱則是政府尋租行為產生的主要原因【彭向剛、馬冉《政企關系視閾下的營商環境法治化》，《行政論壇》2020年第2期，第94-95頁。】。人民法院在行使審判權的過程中，受到的干預也多來自行政機關。“從司法看，存在著企業合法權益保護不夠、公信力不強等問題，例如有的地方利用行政權力干預司法審判，使相關企業受到不公正對待，有的司法部門對涉及地方政府失信違約問題，借故不予受理立案，使受損企業投訴無門”【沈榮華《優化營商環境的內涵、現狀與思考》，《行政管理改革》2020年第10期，第29頁。】。無論是行政權的濫用，還是對司法權的干預，都是行政機關依法行政意識欠缺的表現。

此外，行政檢察對行政訴訟的監督多關注最終的裁判結果，對行政訴訟效率低下所帶來的市場主體訴訟成本高昂問題關注不足。司法案件的公平正義不僅體現在裁判結果，同樣體現在訴訟效率上。正義不僅意味著分配正義，有時也意味著效率。在法治化營商環境中，評價司法機關的指標主要有三項：平等保護、裁判效率、裁判權威【石佑啟、陳可翔《法治化營商環境建設的司法進路》，《中外法學》2020年第3期，第707-710頁。】。在行政訴訟中，立案難的問題當前仍然存在。2014年《行政訴訟法》的修改確立了形式上的行政訴訟立案登記制度，這一改革內容雖有助于克服由法官“不立不裁”的枉法行為所造成的立案難問題，但因法院仍需在立案階段便對訴訟要件作出判斷，因此，當前的行政訴訟實質上仍然是立案審查制【施立棟《得形忘意：行政訴訟立案登記制之省思》，《浙江學刊》2021年第3期，第87頁。】。行政訴訟的立案難問題直接延長了行政糾紛解決的時限，甚至會導致行政糾紛無法處理，裁判權威因此無法彰顯，糾紛解決的效率也因此降低。此外，“司法救濟雖然能夠在事后對行政行為進行糾正，但從各案例歷時和過程來看，司法救濟受案范圍窄、時間滯后、訴訟期長、成本較高、執行較困難”【彭向剛、馬冉《政企關系視閾下的營商環境法治化》，《行政論壇》2020年第2期，第95頁。】。建設法治化營商環境，就是要讓市場主體的合法權益得到實實在在的保障，在市場主體已經因行政違法行為付出了沉重代價之后，遲來的勝訴判決也將難以彌補其遭受的損失。

（三）權力行使邊界模糊

檢察機關在履行法律監督職責的過程中具備能動履職的特點，而能動履職的前提在于檢察權應恪守運行邊界，以職權法定原則作為根本遵循。部分地方檢察機關在參與法治化營商環境建設的過程中，存在代替行政機關履職的情形。例如，與行政機關聯合制發社會治理類的規范性文件、開展聯合執法等，這難免有超出檢察權的運行范疇之嫌。“檢察機關‘代替行政機關開展調查核實，或者與行政機關一道，開展所謂‘聯合執法調查取證，這就與檢察機關法律監督的定位不相符合，甚至造成不良社會影響”【張杰《檢察機關法律監督剛性視域下的調查核實權》，《政法論壇》2023年第3期，第101頁。】。同時，聯合執法使檢察機關從“監督者”變成了“執行者”，不再置身于行政事務之外，直接導致了檢察監督客觀性的喪失和權威性的弱化。

與之相類似，行政檢察在參與法治化營商環境建設的已有做法中，直接開展企業行政合規這一行為也存在一定的規范隱憂。企業行政合規屬于社會治理事項，單從國家機關所具備的功能和責任角度而言，檢察機關并非不能參與社會治理。“社會治理檢察建議”是檢察建議的法定類型，開展企業刑事合規也是檢察機關參與社會治理的重要手段。需要強調的是，受限于法律監督的程序性特點與國家機關的權力分工，檢察機關開展企業行政合規的正當性有待考量。檢察機關向涉案企業制發社會治理檢察建議，指導企業開展刑事合規的正當性根據有二：一是檢察機關作為公共利益守護者的應有之義；二是契合民營企業犯罪治理的刑事政策【李奮飛《論企業合規檢察建議》，《中國刑事法雜志》2021年第1期，第100-103頁。】。檢察機關作為公訴機關，在刑事訴訟中能夠決定是否對涉案企業提起公訴，換言之，檢察機關能夠在審查起訴階段排除涉案企業的犯罪嫌疑。《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》明確要求“加大對民營企業的刑事保護力度”，檢察機關在相關民營企業犯罪治理的刑事政策指導下對企業開展刑事合規建設，仍然屬于檢察權的運行范疇，可以看作是檢察職能的一種延伸。與之相對應，檢察機關并不具備判斷有關市場主體是否實質構成行政違法的權力。檢察監督始終具備程序性的特點，在刑事訴訟中只是因具備不可替代性，從而展現出了影響實體利益的屬性【陳家勛《行政檢察：國家行政監督體系中的補強力量》，《現代法學》2020年第6期，第127頁。】。但在行政檢察中，檢察監督并不具有不可替代性，有爭議的行政行為是否違法，最終判斷要由人民法院作出。“在平級機關中，只有審判機關執有對行政主體的實體處分權，而且裁判的終局性也意味著唯一性，只能由一個機關掌握一錘定音的權力”【陳家勛《行政檢察：國家行政監督體系中的補強力量》，《現代法學》2020年第6期，第128頁。】。大多數的行政行為因其本身所具備的公定力、確定力、拘束力、執行力特點，也會被推定為合法，即刻發生效力。行政檢察只能就行政行為是否違法的問題，要求行政機關、人民法院作出合法的、有效力的判斷，不能代替行政機關、人民法院作出相應決定。

三 行政檢察參與法治化營商環境建設的規范構建

行政檢察在法治化營商環境領域的工作已經初具規模，所具備的檢察一體化組織優勢，令其有了進一步做實、做全、做好優化法治化營商環境工作的深厚潛力與發展空間。應當發揮行政檢察的特色優勢，在厘定行政檢察履職邊界的前提下，促進依法能動履職，以監督行政違法行為和行政訴訟活動為核心，積極開展行政爭議實質性化解工作，提高行政爭議化解效率，更好地服務于法治化營商環境建設。

（一）檢察一體化組織優勢的制度建構

1.案件管轄的機動性

檢察一體化不僅意味著全國檢察機關可以形成一個整體，同樣意味著省、市的檢察機關是一個整體，案件在檢察系統內部能夠實現“可上可下”，在案件辦理的地域和層級上相當靈活。“在一體化辦案模式下，可以充分整合檢察系統的內部資源，破解基層檢察機關辦案能力有限的困局。一方面，下級檢察機關發揮屬地優勢；另一方面，上級檢察機關發揮層級優勢，發揮指導、協調以及督導的作用，并為行政機關積極配合行政爭議化解工作創造條件，弱化科層體制下層級差異對基層檢察機關辦案帶來的不利影響”【秦前紅、張演鋒《檢察機關能動履職的形態界分、憲制基礎與完善方向》，《國家檢察官學院學報》2023年第2期，第77頁。】。有的案件直接由上級檢察機關受理，但案件復雜程度較低，且屬于基層檢察院管理權限范圍，考慮到案件的調查取證基層檢察院更具備優勢，可以直接移交基層檢察機關。例如，貴州省檢察機關以當地的一起市、縣一體化辦理行政機關不作為案為例，指出“通過發揮檢察縱向一體化辦案優勢，向下交辦案件，發揮基層院‘案涉地距離當事人近、熟悉當地情況、便于開展工作優勢，讓基層院積極參與裁判結果監督案的行政爭議化解工作，提升行政爭議化解效果”【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第262頁。】。有的案件超出了基層檢察機關的管理權限范圍，或是有其他原因不便由基層檢察機關辦理的，基層檢察機關可以移交上級檢察機關。例如，浙江某區檢察機關運用數字檢察工作方式，發現當地全市范圍內存在冒用殘疾人名義虛假申請煙草零售專賣許可證現象，據此提請市檢察院向煙草局制發檢察建議，推動了全市整治專項行動的開展【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第175頁。】。上級檢察機關也可以主動對有關案件進行指定管轄。“例如，為了排除地方干擾，湖北省檢察院將兩起土地領域重大行政違法行為監督線索，指定正在試點跨行政區劃檢察改革的某檢察院異地管轄，并全程跟蹤指導，取得了良好效果”【戴小巍、潘雪峰《一體化履職推進進行檢察現代化——專訪二級大檢察官，湖北省檢察院黨組書記、檢察長王守安》，《檢察日報》2024年1月13日，第1版。】。

2.案件流轉的可能性

檢察一體化使“四大檢察”能夠融為一體，讓檢察機關在辦理案件過程中實現一體化履職，破解監督行政機關的盲區。部分領域案件所涉及的法律關系往往較為復雜，一起糾紛、一樁案件的背后可能同時存在民事、行政乃至刑事法律問題，不同性質的法律問題之間或是彼此牽連、或是互為因果。在這種復雜的法律糾紛中，民事、刑事問題因有當事人積極行使權利、公安機關履行偵查職責等積極因素，且多是顯性的、直接呈現在案卷中的事項，最終多會經過訴訟，由人民法院以裁判的方式予以解決。但無論是在民事或是刑事訴訟中，在沒有當事人提出的情況下，受“不告不理”訴訟原則的限制，人民法院無法對行政機關的行政行為進行監督。而對于因行政機關未積極履職而導致民事、刑事案件這類情形，更是較為隱性的存在，若非案件當事人專門提出，難以進入有關機關的視野。因此，這可以看作是對行政機關監督的一部分盲區。在實踐中，民事、刑事檢察部門在履職過程中發現行政機關存在有關問題的，交由行政檢察部門直接辦理，在提高案件辦理效率的同時，實現了對行政機關的有效監督。例如，浙江某檢察機關刑事檢察部門在辦案過程中發現市場監督管理局存在履職不到位的情況，遂將案件線索移送行政檢察部門立案偵查，行政檢察部門在經過調查核實后，向市場監督管理局制發了檢察建議，推動了行政處罰的作出與專項監管活動的開展。又如，浙江省某檢察機關民事檢察部門在辦案過程中發現住建局存在未依法履行監管職責的情形，遂將案件移送行政檢察部門立案偵查。行政檢察部門在經過調查核實后，發現該案情況并非個例，遂向當地住建局制發類案監督檢察建議，并與相關行政機關會商制發銜接聯動機制文件【張相軍、秦前紅主編《中國行政檢察發展報告（2022年）》，第338-340、344-346頁。】。

依托檢察一體化的組織優勢，行政檢察可以構建一套案件管轄能上能下，部門之間快速流轉的受案機制。在案件管轄上，使案件在上下級、跨區域檢察院之間能夠靈活移交、指定管轄，既可以提高辦案效率與辦案效果，也具備打破地方行政保護主義的潛力。在部門協作上，能夠有效擴大行政檢察的案件來源與監督廣度，對隱匿在民事、刑事案件中的行政違法行為實現有效監督。具體而言，即以依職權監督、依申請監督為區分，建立全面完整的受案機制。在依職權監督方面，檢察機關在履行刑事、民事、行政檢察職責的過程中發現有相關違法情況的，均可由行政檢察部門立案監督。依申請監督包括依當事人申請和依行政機關申請兩種情形。需要注意的是，行政檢察目前尚不能依據當事人的申請直接對行政違法行為展開監督【張相軍、馬睿《檢察機關開展行政違法行為監督的理論與實踐》，《法學評論》2023年第6期，第17-20頁。】。同時，各級檢察機關所受理的行政檢察案件可以在上下級檢察院間進行移交，上級檢察院能根據現實情況對相關案件做出指定管轄。

此外，檢察一體化在統一工作方式方法，提高工作效率方面亦有作用。當前法治化營商環境領域的行政檢察工作存在體系性不足的瑕疵，即不同檢察機關對相同情形的處理方式不統一，做法缺乏一致性。可以嘗試由省級檢察機關先行構造適用于本轄區的體系化監督方案，對相同情形采取相同監督手段和處理方式，實現內部工作方式的統一，以提高工作效率，強化監督效果。具體方案可以是針對缺乏專門規定的現實問題，充分參考已有的法律法規，探索構建固定的監督模式，并以規范依據強化自身的監督權威。例如，在前文提及的兩個典型非訴執行監督案例中，針對市場主體惡意注銷逃避行政處罰的情況，建議法院撤銷原裁定，并通知申請機關變更木業公司股東為被執行人這一做法，有最高人民法院的司法解釋及相關回復作為規范依據，可以將其構造為固定的監督模式。

（二）行政檢察能動履職的邊界厘定

能動履職的發揮前提在于檢察權的行使不越界。依法能動履職，就是要以法治原則規范監督行為，既要確保行政檢察監督不越界，也要在最大程度上讓行政檢察的監督行為有規范作為支撐。具體而言，行政檢察能動履職受到國家機關權力分工與監督對象的雙重限制。

基于國家權力的運行過程，可將國家權力分為立法、執行和監督三種，立法權和執法監督權本為代表機關獨有，但由于能力的限制，代表機關側重于立法職能的履行，難以充分行使執法監督權，為維護社會主義法制的統一，代表機關將執法監督權授予檢察機關【陳明輝《論我國國家機構的權力分工：概念、方式及結構》，《法商研究》2020年第2期，第106頁。】。需要強調的是，檢察機關固然具有監督行政執法的權力，但其對行政行為的監督是程序性的，無法對行政行為是否合法作出終局性的判斷。“檢察權是監督性、非實體性、非終局性的權力，這些特點決定了檢察權運行的正當性會受到后續程序的檢驗，它的實現有賴于其他國家權力的確認”【王玄瑋《中國檢察權轉型問題研究》，法律出版社2013年版，第104頁。】。判斷行政行為是否實質違法的權力歸屬于人民法院。“法律的統一實施最終仍然要由上級法院乃至最高法院通過司法裁判程序來加以實現。檢察機關對國家法律統一實施的維護主要是通過行使訴訟請求權的方式來實現的”【陳瑞華《論檢察機關的法律職能》，《政法論壇》2018年第1期，第8頁。】。在實踐中，行政檢察直接指導企業開展行政合規，可能意味著檢察機關具有判斷行政行為是否合法的實質性權力。基于檢察監督的權威性與法律的專業性，倘若檢察機關指導開展的企業行政合規與行政機關就有關事項的判斷并不一致，是否意味著行政行為在作出前便被推定為違法？“國家機關相互之間的合法性評價是權力制約的核心意涵，即下一階段工作的國家機關依法審查上一階段工作的國家機關權力行使的合法性，上一階段工作的國家機關對下一階段工作的國家機關作出的否定性評價有提出異議的權力”【朱福惠《國家權力分工與制約的憲法實踐及其當代意涵》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2022年第6期，第70頁。】。在這一意義上，行政檢察甚至可能具備了事先否定行政行為合法性的權力。因此，檢察監督與行政執法在開展企業行政合規方面形成了一種緊張關系，有待實踐給出回答。

就法律監督的對象而言，從廣義上來看，一般公民與法人屬于法律監督的可能對象。較為典型的是，檢察機關在辦理刑事案件的過程中，必然會對一般公民與法人的違法犯罪行為進行調查核實，但這并不屬于行政檢察的工作范疇。而行政檢察在法治化營商環境領域建設中所采取的部分做法，有讓人誤將市場主體也看作行政檢察監督對象的可能。例如，在法治化營商環境領域，行政檢察督促行政機關積極履職的具體方式，是將履職過程中發現市場主體的違法行為及相關線索移交行政機關，告知行政機關履行職責，以督促行政機關履職。看似檢察機關直接搜集了市場主體的違法行為線索，但這并不意味著行政檢察的監督對象包含市場主體。“法律監督的可能對象包括國家機構、社會組織、國家工作人員和一般國民，檢察院法律監督的核心是對國家公權行為是否嚴格遵守法律進行監督與審查，所產生的法律責任和制裁措施亦應由公權行為對應的有關主體來承擔”【秦前紅《兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位》，《東方法學》2018年第1期，第180頁。】。檢察機關將履職中發現的市場主體違法線索予以移交，目的在于督促行政機關、人民法院積極合法履行職責。行政檢察主動發現市場主體存在的違法行為，并不是對市場主體的監督，而是為了實現對行政機關和人民法院的有效監督所采取的必要手段，本質上仍然是一種對公權力的監督。因此，在法治化營商環境建設中，行政檢察的監督對象是行政機關與人民法院，市場主體不是行政檢察的監督對象。

結合上述能動履職的邊界劃定，以目前行政檢察在建設法治化營商環境領域中的工作瑕疵為例，應當作出以下改進。一方面，審慎對待直接開展企業行政合規工作。一種有助于緩解檢察監督與行政執法緊張關系的做法是，由檢察機關督促行政機關開展企業行政合規工作。這一做法既使檢察權的運行回歸了程序處分范疇，且安排行政機關開展企業行政合規亦與當前的主流認識相吻合。企業行政合規的實施主體應是行政監管部門【解志勇《行政法上企業合規治理制度體系的建構思路》，《法律科學（西北政法大學學報）》2023年第3期，第113-114頁。】。在實踐中，有的地方已經開展了行政領域企業合規改革試點，就企業行政合規工作的實施主體而言，也僅包含行政機關【顧陽、葉大剛《構建行政與刑事一體化涉案企業合規工作機制》，《民主與法治時報》2023年9月14日，第6版。】。另一方面，明確檢察機關不得代替行政機關履行職責，并以文件涉及事項為標準，對聯合制發規范性文件作出區分。行政檢察在能動履職的過程中應恪守監督本位，遵循國家機關權力分配的基本原則，不染指行政權的具體運行過程，不替代行政機關作出有關判斷。具體而言，檢察機關不應與行政機關直接開展聯合執法行動，慎重與行政機關簽署有關聯合執法、一同治理的規范性文件，但可以就行政執法與行政檢察之間的程序銜接問題，簽署建立線索移送、信息共享、溝通協調運作機制的文件。

（三）行政檢察參與法治化營商環境建設的主要優化路徑

1.對行政機關監督的主要優化路徑

在對行政機關的監督中，完善行政檢察工作的主要路徑在于，以落實個案監督為前提，深入開展類案監督，探索對行政協議、行政規范性文件的監督。類案監督是個案監督的必要補充和提升【徐日丹、劉亭亭《通過類案監督治理一個領域解決一類問題——最高檢第七檢察廳負責人就最高檢第三十六批指導性案例答記者問》，《檢察日報》2022年4月19日，第1版。】。開展類案監督的目的在于將個案監督的效果最大化，實現“辦理一案，治理一片”的理想狀態。個案監督的效果是客觀可見的，例如行政違法行為的撤銷或變更均會直接對當事人的權益產生影響。而類案監督的效果實現，因涉及行政機關做法和觀念的變化，取決于行政機關的重視程度與后續表現，并非由行政機關的一紙回復即可說明。行政機關對類案監督檢察建議的重視程度在一定程度上取決于檢察機關在個案監督中的監督方式，柔性、非正式的監督方式固然有利于解決個案問題，但也可能使行政機關感覺無關痛癢，無法令行政機關真正認識改進做法的重要意義。或是為回避行政權的“鋒芒”，行政檢察多以非正式的溝通、協調等方式向行政機關傳達行政違法行為的具體錯誤，而少有以正式的制發檢察建議方式要求行政機關改進相關做法，這一做法難免有本末倒置之嫌。對行政機關已經存在的錯誤尚不能以制發檢察建議的方式明確指出，要求改正，令行政機關真正感受到被監督的壓力，這讓人很難期待以改變觀念、做法為主要內容的類案監督建議會得到行政機關的真正重視。《人民檢察院檢察建議工作規定》第十六條規定，檢察建議書一般包括的內容之一即“存在的違法情形或者應當消除的隱患”。行政檢察或可直接在檢察建議中針對性地指出行政違法行為的具體錯誤之處，并同時提出類案監督建議。需要強調的是，指出行政違法行為的具體錯誤之處并不意味著行政檢察要去簡單地制衡、約束行政權，而是可以在指出行政機關存在的違法問題后，給予行政主體更多自我糾錯的機會，在合法前提下允許向行政主體作出讓步，提出富有可行性、建設性的檢察建議，踐行“雙贏多贏共贏”新理念【秦前紅、陳家勛《打造適于直面行政權的檢察監督》，《探索》2020年第6期，第77頁。】。

同時，及時的個案監督有利于最大化地保障市場主體的合法權益。例如，在法治化營商環境領域的具體行政違法行為中，涉市場主體的查封、扣押、凍結等行政強制措施，因及時生效的特點，在具備高效優勢的同時也存在侵權可能較大的隱患，多會對涉案企業的正常生產經營活動造成較大影響。一般而言，涉案市場主體尋求救濟的途徑在于提起行政復議或行政訴訟，但在糾紛解決期間，強制措施將持續性影響市場主體的正常經營活動，即使最終市場主體復議成功或勝訴，因強制措施所遭受的經營損失仍然難以彌補。行政檢察應在履職過程中主動監督違法行政強制措施，及時以制發檢察建議等方式對其予以糾正，以實現降低市場主體的維權成本、切實維護市場主體權益的目的。

對行政規范性文件開展監督同樣可以作為優化行政檢察工作的進路之一。最高人民檢察院在第十三批行政檢察與民同行系列典型案例中指出：“發現地方規范性文件存在明顯不利于企業經營發展的，建議行政機關改進完善相關行政管理制度，減少審批前置程序，簡化審批手續，優化審批流程，推動破解影響市場主體發展的深層次問題，有效激發市場主體活力。”

【《“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第十三批）》，中華人民共和國最高人民檢察院網站，2023年7月11日發布，2023年12月2日訪問，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202307/t20230711.621239.shtml。】

行政違法行為會損害特定市場主體的合法權益，而行政規范性文件本身即是市場秩序的一部分，不合理乃至與法律法規相抵觸的行政規范性文件會直接影響市場秩序的穩定，對涉及領域的所有市場主體均會造成影響。同時，行政檢察監督行政規范性文件這一做法亦并非法治化營商環境領域的獨創舉措，而是有著相當豐富的實踐經驗。近年來，部分地方檢察機關已在行政檢察監督行政規范性文件方面取得了一定的工作成果，并獲得了地方性法規的支持【秦前紅、李天雨《行政規范性文件的檢察監督：實踐分析與完善對策》，《湖湘法學評論》2022年第4期，第12-14頁。】。因此，在法治化營商環境建設過程中，由行政檢察對行政規范性文件展開監督，既有必要，也相當可行。

此外，行政檢察還可以探索對部分利益交錯的復雜行政糾紛以法律視角為切入進行監督。例如，在行政協議糾紛問題上，“司法實踐中存在對單方變更解除權行使確認標準模糊、對行使程序審查不足、行使后果補償標準混亂、判決不一致等情形，給檢察機關留下了較大的監督空間”【梁茂泉、黃棋雙《行政檢察參與優化營商環境的路徑》，《中國檢察官》2023年第23期，第43頁。】。檢察機關既是獨立于行政機關與人民法院的國家機關，具有權威性，又具備法律專業性，使行政檢察具備對行政協議糾紛進行監督的可能。

2.對人民法院監督的主要優化路徑

在對人民法院的監督中，優化行政檢察工作的主要路徑在于，以行政訴訟立案監督、在訴訟中開展行政爭議實質性化解工作、行政訴訟執行監督為進路，有效提高行政爭議解決效率，降低市場主體的訴訟成本。“檢察機關應秉持‘正義既不能缺席也不應遲到的信念，采取針對性措施促進規范執法司法，提高訴訟質量和效率，為涉訴企業減負”【尹伊君《能動發揮檢察職能 優化法治化營商環境》，《人民檢察》2022年第7期，第3頁。】。

在行政訴訟立案監督方面，行政檢察暫時還處于相對消極的狀態。有研究者基于現實中行政檢察對行政訴訟立案難問題介入監督較晚的情況，建議可以考慮將對行政訴訟立案問題的監督程序前移。“今后修改《行政訴訟法》時明確規定，在法院作出維持一審不予立案的二審裁定之后，相對人或者利害關系人既可以選擇向上一級法院申請再審，也可以選擇直接向檢察機關申請監督”【沈福俊《行政檢察化解行政爭議功能論析》，《政治與法律》2022年第7期，第174頁。】。事實上，《人民檢察院行政訴訟監督規則》第八十八條明確規定，地方各級人民檢察院發現同級人民法院已經發生法律效力的不予立案或者駁回起訴確有錯誤的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。這一規定賦予了行政檢察在行政訴訟立案監督問題上的能動履職空間，使行政檢察更能積極、主動地參與解決行政訴訟立案難問題。

在訴訟中開展行政爭議實質性化解工作能夠有效縮短爭議解決時限，降低市場主體的維權成本。冗長的訴訟流程會直接導致顯性訴訟成本的增加。行政機關所采取的行政強制和人民法院所采取的訴訟保全等手段亦會直接影響涉案市場主體的正常交易活動，因而可以看作一種隱性的訴訟成本。一般行政訴訟案件的訴訟成本尚還可控，對當事人的影響止步于日常生活，而涉市場主體行政訴訟案件的隱性訴訟成本則是不可控的，往往會導致涉案市場主體經濟損失嚴重，甚至面臨倒閉風險。此時糾紛解決效率對保護市場主體的合法權益而言顯得尤為重要。訴訟中的行政爭議實質性化解工作具有良好的工作基礎，工作內容以督促行政機關及時糾正自身錯誤，促成行政機關、市場主體達成和解方案為主。未來行政檢察應以提高訴訟效率，降低市場主體訴訟成本為導向，繼續深入開展訴訟中的行政爭議實質性化解工作。

案件執行完成是落實市場主體權益保護的最后一步，絕不能讓當事人贏下了訴訟，卻還是拿不回應有權益，導致人民法院的正確裁判在此時失去了其應有的糾正行政違法行為的作用，這對司法公信力的損害是巨大的。為維護市場主體的合法權益和司法公信力，行政檢察應根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第一百一十一條的規定：“人民檢察院發現人民法院有不履行或者怠于履行執行職責情形的，應當向同級人民法院提出檢察建議。”以此強化對人民法院的執行活動開展監督，確保對市場主體權益的保護能夠落到實處。

四 結語

“營商環境只有更好，沒有最好”【習近平《共建創新包容的開放型世界經濟——在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講》，《人民日報》2018年11月6日，第3版。】。改革開放四十多年來的歷史經驗證明了以經濟建設為中心的正確性，而改革越是深入，開放越是全面，市場經濟越是發達，對法治的需求就越是強烈。法治化，就是營商環境最切實的需求。法治化營商環境的實現，更多依賴于全面依法治國的推進與宏觀政策的設計。行政檢察僅是檢察機關的主要職能之一，作為建設法治化營商環境的一環，能夠起到的作用有限。但作用有限，并不意味著不應作為。行政檢察在法治化營商環境中發揮的作用是具體的，作為一種多面向、靈活性的監督方式，行政檢察能夠解決多數“小”而“難”的問題，并有效提高行政爭議的解決效率，以此實現對市場主體權益的具象保護。從微觀層面而言，以高質效履職切實保護市場主體的每份合法權益，體現了法治化營商環境的核心理念，這也正是行政檢察當前所能做并且具備在未來能做得更好的潛力的事項。

［責任編輯：蘇雪梅］