基層大監(jiān)督、大規(guī)范體系建設(shè)的實(shí)踐與應(yīng)用

宋武

摘?要：本文立足鄭煙西城大監(jiān)督格局工作成果，從實(shí)踐和應(yīng)用的角度出發(fā)，探討基層大監(jiān)督、大規(guī)范體系平臺(tái)建設(shè)工作，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，將監(jiān)督職責(zé)融入基層單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理全過程，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，并嘗試提出完善建議，對(duì)縣級(jí)公司的監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范管理工作有一定實(shí)際意義。

關(guān)鍵詞：基層治理；大監(jiān)督；大規(guī)范；體系建設(shè)；應(yīng)用實(shí)踐

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.057

基層大監(jiān)督、大規(guī)范體系建設(shè)是立足于基層、立足于基層基礎(chǔ)治理完善、加強(qiáng)基層小微權(quán)力的監(jiān)督，重視對(duì)關(guān)鍵崗位、人員的監(jiān)督管理，推動(dòng)基層監(jiān)督形成“教育預(yù)防、問題查處、后續(xù)整改”全鏈條管理，積極構(gòu)建全面、高效的內(nèi)控監(jiān)管機(jī)制和管理機(jī)制。

通過機(jī)制創(chuàng)新貫通連接監(jiān)督力量，理順監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建“人人干業(yè)務(wù)，人人做監(jiān)督”大監(jiān)督格局，達(dá)成職責(zé)明確、專協(xié)聯(lián)動(dòng)、制度保障、促進(jìn)發(fā)展的目的，探索一條有效提升紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督質(zhì)效和規(guī)范管理工作的新路徑。

1?大監(jiān)督、大規(guī)范體系建設(shè)的動(dòng)因溯源

1.1?深層原因：全面從嚴(yán)治黨的必然要求

全面從嚴(yán)治黨是新時(shí)代黨治國(guó)理政的鮮明特征。習(xí)近平總書記指出，全面從嚴(yán)治黨的“全面”就是管全黨、治全黨，“治”就是從黨中央到省市縣黨委，從中央部委、國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）到基層黨支部，都要肩負(fù)主體責(zé)任，各級(jí)紀(jì)檢要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任。

1.2?直接原因：國(guó)家局、省局、市局的工作部署

2022年2月25日，全國(guó)煙草行業(yè)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任工作會(huì)議上，國(guó)家煙草專賣局黨組書記、局長(zhǎng)，中國(guó)煙草總公司總經(jīng)理張建民強(qiáng)調(diào)：“要深化行業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，健全完善行業(yè)監(jiān)督體系。抓好深化行業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案落地，促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督貫通協(xié)同”。

2022年1月10日，全省煙草商業(yè)系統(tǒng)工作會(huì)議上，省局（公司）黨組書記、局長(zhǎng)、經(jīng)理卓?jī)€華強(qiáng)調(diào)：“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、專賣內(nèi)管、財(cái)務(wù)審計(jì)、組織人事、規(guī)范管理等各類監(jiān)督貫通協(xié)同，構(gòu)建大監(jiān)督大規(guī)范格局。

2023年度鄭州市煙草專賣局（公司）全面從嚴(yán)治黨工作要點(diǎn)，第7條明確提出，“按照黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的要求，健全完善黨組全面監(jiān)督、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)專責(zé)監(jiān)督、工作部門職能監(jiān)督、業(yè)務(wù)部門自身監(jiān)督、基層黨組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系，推動(dòng)各類監(jiān)督力量整合、程序契合、工作融合。

1.3?基層縣級(jí)局的工作需要

隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展工作的深入推進(jìn)，基層單位面臨著諸多新挑戰(zhàn)、新問題，傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制急需發(fā)展、深化，才能適應(yīng)新形勢(shì)的工作發(fā)展需要。落實(shí)落細(xì)內(nèi)部監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、專賣內(nèi)管、財(cái)務(wù)審計(jì)、組織人事、規(guī)范管理、督查督導(dǎo)、法治監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督工作互聯(lián)互通、聯(lián)管共治，凝聚合力進(jìn)行監(jiān)督，提升監(jiān)督效能，開展規(guī)范治理。

2?體系建設(shè)的實(shí)踐與應(yīng)用

大監(jiān)督的目的就是實(shí)現(xiàn)大規(guī)范。整合紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督等各職能監(jiān)督資源，建立各監(jiān)督主體間成果共享機(jī)制、意見反饋機(jī)制，形成監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)貫通和閉環(huán)運(yùn)行，減少重復(fù)監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督效果。

通過“六步走”循序推進(jìn)工作任務(wù)，一是可行性研究論證；二是初建平臺(tái)，形成基本框架；三是討論修正，對(duì)平臺(tái)結(jié)構(gòu)及關(guān)鍵要素進(jìn)行修正和完善；四是運(yùn)行測(cè)試，驗(yàn)證平臺(tái)實(shí)用性和可操作性；五是總結(jié)研討，細(xì)化清單；六是實(shí)操培訓(xùn)，夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.1?“351”基層大監(jiān)督體系主要路徑與功能

按照市局紀(jì)檢組安排部署，分局黨組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)梳理發(fā)現(xiàn)基層單位的監(jiān)督領(lǐng)域普遍存在監(jiān)督力量不足、橫向整合難、職能監(jiān)督聯(lián)合監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、各類監(jiān)督協(xié)同機(jī)制不通暢、監(jiān)督信息共享與結(jié)果運(yùn)用不充分等問題。聚焦主要問題，創(chuàng)新方式方法，構(gòu)建?“三化”標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化廉潔防控體系，梳理完善五個(gè)保障機(jī)制保障體系實(shí)施，構(gòu)建一個(gè)兩縱兩橫的“井”字型大監(jiān)督格局，初步形成“351”監(jiān)督體系。

橫向上，通過聯(lián)席會(huì)議制度、內(nèi)部監(jiān)督管理工作聯(lián)合檢查制度搭建通道，實(shí)現(xiàn)信息共享、聯(lián)席會(huì)商、聯(lián)合監(jiān)督檢查、問題線索移交、問題整改、整合監(jiān)督力量等功能?？v向上，主要是黨組織監(jiān)督和業(yè)務(wù)條線監(jiān)督，探索黨業(yè)融合，打通“黨組織—重大事項(xiàng)—業(yè)務(wù)工作”監(jiān)督通道，定期會(huì)商監(jiān)督問題。縱橫相合，有效打通堵點(diǎn)、淤點(diǎn)、難點(diǎn)，協(xié)調(diào)各類監(jiān)督貫通鏈接，形成全面監(jiān)督的基層大監(jiān)督大規(guī)范體系雛形。

2.2?創(chuàng)新成果

大監(jiān)督大規(guī)范體系建成一套多維度廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系，確定了監(jiān)督協(xié)同理念，并形成多個(gè)配套機(jī)制及方案，聯(lián)合監(jiān)督責(zé)任機(jī)制、教育學(xué)習(xí)機(jī)制、運(yùn)行管理機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制、問責(zé)提醒機(jī)制、國(guó)企大監(jiān)督閉環(huán)管理機(jī)制，建立定期會(huì)商機(jī)制和共享問題池，健全信息公開機(jī)制。

對(duì)各條線工作人員，制定了權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)工作流程、工作人員廉潔責(zé)任清單、負(fù)面清單及其自我管控措施，編寫印發(fā)《企業(yè)內(nèi)部巡察審計(jì)方案》《鄭煙西城分局（分公司）重點(diǎn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)廉潔防控工作手冊(cè)》《鄭煙西城分局（分公司）監(jiān)督檢查工作聯(lián)席會(huì)議制度》《關(guān)于加強(qiáng)黨員干部"八小時(shí)以外"行為監(jiān)督管理的暫行規(guī)定》《開展案件剖析"以案促改"工作方案》《黨風(fēng)廉政建設(shè)談話提醒制度》等文件。

2.3?集體智慧

強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、內(nèi)管、專賣、考核、營(yíng)銷等部門的業(yè)務(wù)骨干力量，成立組織，明確責(zé)任，促進(jìn)不同監(jiān)督的交流與協(xié)作，引導(dǎo)不同崗位的隊(duì)員同題換位思考、換層思考、補(bǔ)位思考，有效提高聯(lián)合監(jiān)督團(tuán)隊(duì)的凝聚力。

在項(xiàng)目攻關(guān)階段，課題組成員發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，分別向行業(yè)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)、專家求教學(xué)習(xí)，向行業(yè)外專家請(qǐng)教，并邀請(qǐng)鄭州航院潘生教授為課題輔導(dǎo)，不斷豐富工作思路，充分發(fā)揮課題組、聯(lián)合監(jiān)督隊(duì)伍、領(lǐng)導(dǎo)和專家團(tuán)隊(duì)的集體智慧，為大監(jiān)督、大規(guī)范體系建設(shè)持續(xù)注入源源不斷智慧動(dòng)力，推動(dòng)體系平臺(tái)落實(shí)落地。

2.4?信息化賦能

積極推動(dòng)信息化技術(shù)和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)有效融合，聚焦理順融合集成問題，打通監(jiān)督體系的數(shù)字神經(jīng)末梢，暢通教育培訓(xùn)、線索處置、互動(dòng)反饋三個(gè)渠道，通過數(shù)字服務(wù)平臺(tái)的信息發(fā)布和學(xué)習(xí)交流模塊，實(shí)現(xiàn)教培宣貫、線索處理、互動(dòng)反饋、監(jiān)管工作記錄的在線化應(yīng)用功能。

3?大監(jiān)督大規(guī)范體系建設(shè)的運(yùn)行效果

基層大監(jiān)督、大規(guī)范體系是企業(yè)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、制度管理、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)“糾偏”的有效手段，實(shí)施大監(jiān)督的一個(gè)重要目的就是實(shí)現(xiàn)大規(guī)范。2023年以來，鄭煙西城的各項(xiàng)指標(biāo)均得到較大提升，各項(xiàng)考核評(píng)價(jià)均進(jìn)入市局排名的前三。

3.1?從內(nèi)部效益看，實(shí)現(xiàn)三個(gè)“增強(qiáng)”

一是單位各個(gè)責(zé)任主體主動(dòng)履責(zé)、規(guī)范執(zhí)行的意識(shí)得到增強(qiáng)。主要表現(xiàn)為主動(dòng)運(yùn)用負(fù)面清單、主動(dòng)完成工作任務(wù)、主動(dòng)接受監(jiān)督檢查。二是各責(zé)任主體主動(dòng)履行黨內(nèi)監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)，主要表現(xiàn)有黨支部“三會(huì)一課”講業(yè)務(wù)問題，談解題方案，監(jiān)督落實(shí)情況，基層黨組織通過黨業(yè)融合督導(dǎo)業(yè)務(wù)工作規(guī)范。三是各個(gè)責(zé)任主體法治思維意識(shí)增強(qiáng)，圍繞大監(jiān)督大規(guī)范體系建設(shè)，深刻理解“誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、為什么監(jiān)督”系列問題，進(jìn)一步筑牢學(xué)法守法、遵規(guī)守紀(jì)的底線思維。

3.2?從黨風(fēng)廉政建設(shè)看，實(shí)現(xiàn)三個(gè)“促進(jìn)”

一是促進(jìn)黨員干部的作風(fēng)更實(shí)，大監(jiān)督體系發(fā)揮的全程監(jiān)督作用，時(shí)刻提醒黨員干部認(rèn)真履職盡責(zé)，進(jìn)一步發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用。二是促進(jìn)基層黨支部發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，凝聚人心、凝聚力量服務(wù)中心工作，夯實(shí)戰(zhàn)斗力基礎(chǔ)，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。三是促進(jìn)各責(zé)任主體靠前接受監(jiān)督，抓實(shí)“一崗雙責(zé)”，在橫向縱向的“井”字型監(jiān)督網(wǎng)格內(nèi)，將黨風(fēng)廉政建設(shè)同業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合，做到一起研究、一起部署、一起落實(shí)。

3.3?從規(guī)范管理工作看，實(shí)現(xiàn)四個(gè)“有效”

一是聚焦關(guān)鍵任務(wù)，有效提升履職能力。通過警示教育，節(jié)前廉潔提醒，案例通報(bào)、談心談話，創(chuàng)建廉潔文化等方式營(yíng)造廉潔氛圍，對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”和“普遍多數(shù)”加強(qiáng)宣教。在專項(xiàng)檢查、聯(lián)合檢查及日常檢查工作中以檢查代替培訓(xùn)，促進(jìn)監(jiān)督崗位專業(yè)化建設(shè)。

二是聚焦重點(diǎn)，有效提升問題整改效果。緊盯關(guān)鍵業(yè)務(wù)、關(guān)鍵崗位，開展全力識(shí)別專項(xiàng)工作。聚焦“三重一大”集體決策、物資采購(gòu)驗(yàn)收、廢舊物資處置、勞動(dòng)人事管理等重點(diǎn)工作，開展融入式監(jiān)督，對(duì)照重大事項(xiàng)開展負(fù)面清單對(duì)照檢查監(jiān)督。

三是圍繞中心工作，有效統(tǒng)籌監(jiān)督力量，之前難以解決的不同層級(jí)和不同崗位同時(shí)整改、同時(shí)規(guī)范的協(xié)作問題，通過兩橫機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)多層多點(diǎn)聯(lián)合整改。日常監(jiān)督到位，累計(jì)梳理風(fēng)險(xiǎn)問題20項(xiàng)，提出建議11條，實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤，抽查檢查。

四是聚焦關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，有效解決問題定性不準(zhǔn)的問題，現(xiàn)在是彼此配合、交叉復(fù)核，避免單一監(jiān)督個(gè)體因政策理解、信息掌握、認(rèn)識(shí)角度等方面造成判斷偏差。依托五一、端午節(jié)日期間作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督檢查，融合專項(xiàng)融合許可證辦理突出問題及厲行節(jié)約開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，運(yùn)用監(jiān)督清單，發(fā)現(xiàn)問題兩條，健全信息公示，倒逼項(xiàng)目立行立改。

3.4?存在的問題

一是認(rèn)識(shí)問題。片面認(rèn)為監(jiān)督過嚴(yán)過緊，思想認(rèn)識(shí)不到位，沒有理解大監(jiān)督大規(guī)范的深刻內(nèi)涵。需要抓好教育培訓(xùn)工作，科學(xué)闡述監(jiān)督體系，使其認(rèn)識(shí)到“監(jiān)督促進(jìn)規(guī)范、規(guī)范促進(jìn)發(fā)展、發(fā)展促進(jìn)生產(chǎn)”關(guān)系，清楚大監(jiān)督大規(guī)范體系是為高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。二是執(zhí)行問題。從常態(tài)長(zhǎng)效監(jiān)管來看，關(guān)鍵少數(shù)或是普遍多數(shù)如果執(zhí)行打折扣，會(huì)致使監(jiān)督流于表面化、形式化。即使面上實(shí)現(xiàn)了大監(jiān)督全覆蓋，但是監(jiān)督體系效能難以發(fā)揮，無法做到防控風(fēng)險(xiǎn)、鏟除隱患、治理腐敗。

4?大監(jiān)督大規(guī)范體系建設(shè)的完善建議

構(gòu)建大監(jiān)督大規(guī)范體系是鄭煙西城黨組履行主體責(zé)任的創(chuàng)新舉措，在實(shí)踐中取得了良好的應(yīng)用效果。與當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨形勢(shì)以及數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀相比，我們還有很多地方需要完善。

一是加強(qiáng)常態(tài)化開展監(jiān)督閉環(huán)運(yùn)行建設(shè)。按照“問題清單+責(zé)任落實(shí)+清單銷號(hào)+月度定期檢查+季度隨機(jī)抽查”流程閉環(huán)設(shè)定。堅(jiān)持運(yùn)用國(guó)企大監(jiān)督閉環(huán)機(jī)制，將發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象、問題，及時(shí)向業(yè)務(wù)部門交底反饋，分析內(nèi)在原因，及時(shí)跟進(jìn)修訂完善制度，督促新增制度執(zhí)行，固化監(jiān)督成果，形成長(zhǎng)效機(jī)制。二是加強(qiáng)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，利用好信息化資源?；鶎訂挝灰揽總鹘y(tǒng)方式收集線索問題，存在效率不高、質(zhì)量不高現(xiàn)狀。大數(shù)據(jù)管理分析是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)技術(shù)，通過采集數(shù)據(jù)對(duì)各個(gè)責(zé)任人落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，掌握相關(guān)技術(shù)后，將改變靠前監(jiān)督的全過程，有效提升監(jiān)督質(zhì)效。例如貴州省建設(shè)“數(shù)據(jù)鐵籠”監(jiān)督試點(diǎn)工程，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立了以民生資金、“三公”經(jīng)費(fèi)、執(zhí)行審查監(jiān)督系統(tǒng)為主的數(shù)據(jù)信息收集分析平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)問題線索發(fā)現(xiàn)處置的職能監(jiān)控。三是注重發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要作用。群眾監(jiān)督是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的有益補(bǔ)充，通過搭建通道拓寬群眾監(jiān)督公共話語空間，加強(qiáng)大監(jiān)督大規(guī)范監(jiān)督體系配套機(jī)制工作，完善群眾監(jiān)督體系的貫通連接，形成規(guī)范運(yùn)行的閉環(huán)管理模式。群眾監(jiān)督作為外部監(jiān)督的主要形式，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并反映問題，為更加全面地建設(shè)大監(jiān)督大規(guī)范體系提供重要支撐，有效擴(kuò)大問題池的線索問題來源與數(shù)量。

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