以新質生產力拓展農業多功能性

譚淑豪

【摘要】農業是國民經濟發展及社會穩定的基礎。拓展農業多功能性對于推動農業高質量發展，助力鄉村振興和農業農村現代化意義重大。以新質生產力拓展農業多功能性，不僅需要基于對農業及其多功能性的理解，明確農業多功能性發揮所面臨的關鍵挑戰，提出新質生產力的主要發力方向，還需要圍繞勞動者、生產資料和勞動對象三大要素的培育需求，完善法律法規，提高對農業多功能性的認識，構建多利益方公平參與和多渠道協同融資的激勵機制。

【關鍵詞】新質生產力? 農業多功能性? 耕地保護? 農業文化

【中圖分類號】S-3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.10.009

農業的多功能性最早由日本學者于20世紀80年代末提出，此后廣受關注。1992年，聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》正式采用了這一提法。1996年，世界糧食首腦會議通過的《世界糧食安全羅馬宣言》和《世界糧食首腦會議行動計劃》提出以農業的多功能性促進農業和鄉村可持續發展。1999年9月，聯合國糧食及農業組織召開了100多個國家參加的國際農業和土地多功能性會議；同年，日本政府出臺《食物、農業、農村基本法》，明確了農業的多功能性。2021年11月，中國政府出臺《農業農村部關于拓展農業多種功能 促進鄉村產業高質量發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求“在確保糧食安全和保障重要農產品有效供給的基礎上”，充分發揮農業的多功能性，推動農業高質量發展，助力鄉村振興和農業農村現代化。歐盟共同農業政策在其2023年～2027年的改革中也在進一步強化農業的多功能性。可見，農業多功能性對于社會穩定、經濟發展和農業農村現代化具有重要意義。為實現《意見》提出的“到2025年，農業多種功能充分發掘”的發展目標，需要明確：農業有哪些功能？目前，中國農業多功能性發掘面臨的主要問題是什么？新質生產力對于提升農業多功能性有何助益？可以構建何種機制培育新質生產力，以滿足農業多功能性提升的需求？本文擬對此進行探討。

理解農業及其多功能性

理解農業。農業是整個國民經濟發展的基礎。[1]早在商代，繁體的“農”字就出現在了甲骨文里，形似一個人手持工具在山林草地耕作。“農”本義指耕作，引申泛指農事、農業。《漢書·食貨志》較早對“農業”進行了學術解讀，“食”即指農業生產，書中記載的“辟土殖谷曰農”意為“開墾土地種植五谷，這一過程就是農業”。英文agriculture中的“agri”源自拉丁文“ager”，表示“土地、田地”，“culture”源自拉丁語“cultura”，意為“栽培、培育、養殖、培養”，合起來可以理解為“在土地上種植和養殖”，即人類利用土地進行農作物種植和畜禽養殖等生產活動。

農業可以根據不同標準分為不同類型。一是根據內涵分為廣義農業和狹義農業，前者包括種植業、林業、畜牧業、漁業、副業五種產業形式，而后者指種植業，包括糧食作物、經濟作物、飼料作物和綠肥等；二是根據生產方式分為傳統農業與現代農業，前者為基于世代累積的傳統經驗以自給自足為主導的農業，后者為基于現代工業和現代科學技術發展的精準農業、有機農業、生態農業與智慧農業；三是根據勞動對象的生物學性質分為種植業和養殖業；四是根據生產類型和學科屬性分為以糧棉油為主的大田作物生產，以果樹蔬菜和花卉為主的園藝生產，以豬牛羊家禽為主的畜牧業生產以及以捕撈和養殖為主的漁業生產。本文所指為廣義農業。

從本質上看，農業是利用動植物的生長發育規律，通過人工培育來獲得產品的產業，由自然再生產（即利用土地和太陽能等自然資源進行物質與能量轉化）和經濟再生產（即人類基于從自然環境中獲取的資源，通過勞動生產各種物質產品）交織而成，是具有社會性和生物性雙重特點的復雜生態和經濟系統。受生物生長繁育規律和自然條件制約，農業具有地域性強、季節性明顯、生產周期長，資金周轉慢、產品運輸和儲藏不便以及單位產品價值低等特點。

理解農業的多功能性。農業的多功能性指農業除保障糧食和重要農產品供給，還具有生態涵養、休閑觀光、文化傳承等非產品產出功能。具體而言，農業多功能性及其主要表現如表1所示。一是經濟功能，即農業的基本功能，主要表現為給社會提供農產品、農副產品，為國民經濟發展貢獻產品、市場、要素和外匯；二是政治與社會功能，體現為保障國家安全、進行社會調節和維護社會穩定、提供就業與社會保障；三是生態功能，主要在于為生態環境提供支撐和改善，包括提供生態保護和農業景觀；四是文化功能，主要在于保護文化的多樣性，提供農業與自然教育、審美和休閑等價值。農業文化有助于通過民俗與民間信仰傳遞社會規范和價值觀，培養對民族和國家的認同感，從而促進鄉村治理和維護社會穩定。

農業的各種功能相互依賴、相互促進和相互制約，要么一榮俱榮、一損俱損，如經濟功能與政治和社會功能、生態功能與文化功能在一定程度上便是如此；要么此消彼長，如在某個閾值之外的經濟功能與生態功能，過于強調經濟功能則很可能削弱生態功能。因此，要使農業和社會經濟得以可持續發展，必須兼顧農業的多功能性，不能顧此失彼。

需要強調，農業多功能性中各種功能重要性的優先序與一個國家或地區經濟發展水平、資源稟賦和面臨的主要農業問題有關（見表2）。如在經濟發展的低收入階段，農業面臨的主要問題是糧食安全問題，因此，保障糧食安全成為該階段農業的首要目標，相應地，農業多功能性優先序是保障經濟功能的發揮；在中等收入階段，提供就業、減輕貧困非常重要；在高收入階段，農業面臨資源優化利用問題，防止農民相對收入下降成為農業政策的主要目標，這個階段應從單一視角轉向多維視角，促進農業各種功能平衡發揮作用。

農業多功能性拓展面臨的挑戰

農業多功能性雖然廣受關注，如《意見》強調“農業多種功能充分發掘”、2022年中央一號文件號召拓展農業的多功能性和鄉村多元價值，但多種功能的全面發揮和某些功能的進一步拓展仍受耕地保護乏力、農業功能單一化以及農業文化功能式微等問題的制約。

耕地保護不力。耕地保護不力主要表現在三個方面。一是耕地非農化。與第二次全國國土調查數據相比，第三次全國國土調查數據顯示全國耕地面積減少了1.13億畝，大量基本農田在城鎮化和工業化過程中被開發成了房地產和工業園區。近年來，雖然耕地減少的勢頭得到初步遏制，但耕地占用與保護的矛盾和壓力依然突出。[2]二是占優補劣。有些地方非農占用的是土壤肥沃的噸糧田和旱澇保收田，而補充的則是山地、鹽堿地等貧瘠土地，兩相比較，耕地的功能被弱化。三是農地被拋荒、遭挖田造湖造景等破壞或被改建其他用途。2023年4月，自然資源部通報了2022年耕地保護督察的67個違法違規重大典型案件，其中侵占耕地挖湖造景、超標準建設綠化帶和綠色通道問題13個；地方黨委政府及部門非法批地、違法征地，以及主導推動違法占地、監管不力問題34個；補充耕地數量不實、弄虛作假12個；永久基本農田“非糧化”問題5個；督察發現問題整改不力、弄虛作假3個。據本文統計，67個違法違規重大典型案件中違規占用耕地面積9001.5畝，且多為基本農田。耕地保護乏力使農業多功能性受損，成為制約農業多功能性發揮的最大挑戰。

農業功能單一化。我國人多地少，農業承擔著保障十四億多人口糧食安全的重任，食品生產和供應為最主要的功能，但若過分注重農業的經濟功能，將導致農業功能單一化。根據農業多功能性的特征，農業的某些功能之間是相伴而生的，如文化功能與生態功能，生態環境越好，提供的生態系統服務價值就越高，就越能促進休閑文化的發展；而有些功能之間超過某一限度則呈此消彼長的競爭關系，如過于注重農業的經濟功能，將農業作為單純營利性產業，將給農業資源環境帶來沉重負擔，以往過量施用化肥農藥，已使農業成為中國最大的面源污染產業。作為國家的公共產品，農業具有保障糧食安全和食物主權等功能屬性，可作為調節社會沖突的緩沖器，但農業功能單一化可能削弱農業的生態和社會等功能。如果生產者片面追求經濟利益，忽視甚至損害社會利益，例如，為爭取果蔬早上市大量使用催生劑和激素、濫施化學劑，在食品中添加有害化學物質，將給農產品質量安全帶來嚴重隱患。“民以食為天”，安全的食物是人們最基本的生存需要，而不安全的農產品則可能損害居民的健康狀況和營養水平，阻滯農業可持續發展。

農業文化功能弱化。農業文化功能的核心是人，其不僅反映人對自然的適應和利用，也體現人對自然的尊重和保護。中國非常重視對農業文化的保護，如自2013年以來，中國分7批共設立了189個農業文化遺產保護地，[3]2023年中國全球重要農業文化遺產增至22項。[4]這在一定程度上起到了以點帶面保護農業文化遺產的效果，引發了人們對農業文化的關注和重視。然而，隨著農村青年人口加速流失，廣大農村地區的農業文化難以固守和傳承，通過傳統節日和民俗傳承的農耕文明由于缺少傳承者而逐漸式微。相關資料顯示，農村77.3%家庭的農活主要由60歲以上老人完成，農業老齡化和“老人種地”現象普遍。[5]此外，開發利用土地中對自然保護不力，如耕地使用不得其所、耕地拋荒，以及隨意削除小山頭、填平小池塘等一些導致傳統農村地貌景觀喪失和生物多樣性降低的做法，也在一定程度上影響了農業文化功能的發揮。

農業多功能性面臨的問題和挑戰背后的原因是多方面的，但缺乏景觀尺度的農業綜合景觀管理系統，缺乏體系化的農業可持續生產技術，對農業生態系統和生物多樣性保護與恢復關注不足，以及農戶參與度不夠且從農業價值鏈中獲益較少等是其中最為關鍵的因素。

新質生產力有望拓展農業多功能性

生產力包括勞動力、勞動資料和勞動對象三要素，是人類改造自然的能力，也是推動社會進步的最活躍、最革命的要素，生產力發展是衡量社會發展的根本性標準。新質生產力是創新起主導作用，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態，以三要素及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志。農業領域新質生產力以農業科技化、數字化、網絡化和智能化為主線，通過整合科技創新資源，引入新技術、新設備、新模式等，提升并優化組合勞動、知識、技術、管理、數據和資本等農業要素而形成。[6]農業領域新質生產力有望從促進耕地保護、提升農產品數量和質量、增強生態功能和挖掘文化價值等方面解除限制農業多功能性發揮的關鍵約束，從而拓展農業的多功能性（見圖1）。

運用新質生產力提高耕地等資源利用率，增強耕地保護效果。耕地是糧食的命脈和農業生產的基礎，農業的多功能性主要源于農地的多功能性。耕地是“糧食生產的命根子”，事關國家糧食安全和中華民族的永續發展。耕地保護不力不僅威脅糧食安全，也削弱了農業的多功能性。發揮農業的多功能性，需要保住作為農業根本的耕地資源，確保18億畝耕地紅線不突破。為此，可運用新質生產力從三方面提高耕地利用率和保護效果。一是采用激光平整等設備和技術進行高標準農田建設，減輕土地細碎化，提高耕地利用率。二是應用大數據、物聯網、移動互聯等現代信息技術進行田間智能化管理和數字化綠色防控，提高耕地和水資源等的利用效率和農田種植現代化水平。三是采用數字化和物聯網等現代農業技術手段與管理理念，使各類農業生產用地各得其所。四是采用大數據和云計算等先進技術手段，加強耕地資源監測與評估，實時掌握耕地被非農利用、拋荒、棄耕、盜采土壤破壞耕地，以及占用優質耕地、補償劣質耕地等情況，提高耕地保護水平和管理效率。

采用新質生產力保障農產品供給和質量，提升農業的經濟、政治和社會功能。在保證足夠數量高質量耕地的情況下，可通過采用新技術等，保障糧食等重要農產品，以及地方名特優產品的供給和質量，提升農產品安全和價值。糧食安全為國之大者，穩定糧食播種面積，提高糧食單產是維護國家糧食主權的重要途徑，而提高名特優等地方農產品的品質和價值，是創立品牌和提升效益的不二選擇。這主要可通過在農業生產不同環節運用不同新質生產力要素來實現。一是在播種環節采用高產和適宜于不同土地條件的新品種。優良品種是最重要的農業生產資料之一，不僅有助于供給更多數量的農產品，保障國家糧食安全，還能提高農產品質量，降低生產成本，提高生產效率和農民收入。二是在農作物栽培環節運用AI智能機器設備和物聯網技術，如在農田中布設傳感器網絡，實時監測土壤濕度、溫度、光照等指標，將數據傳輸至云端進行集中管理，實時掌握農田環境的變化，對栽培作物進行精細化管理，保障農田生產的穩定性，實現農產品生產的提質增效。例如，東北黑土區應用水肥一體化和秸稈深翻還田技術，不僅提升了作物的產量和品質，還提高了水、肥利用率和土壤肥力。三是在農產品銷售環節，采用大數據、云計算等大數據營銷手段，創立品牌，提升效益。比如，通過發展訂單農業和“企業＋合作社＋農戶”等經營模式，形成種植、加工、品牌銷售一體的產業鏈，提升糧食和特色農產品產能與競爭力。可見，運用新質生產力在品種、耕作栽培技術改進和營銷模式創新等方面對農業生產進行全面優化升級，不僅可以保障農產品供給和質量，提升農產品安全和價值，發揮農業的經濟功能，還能提供就業、提高農民收入和維護糧食主權，發揮農業的政治和社會功能。

培育新質生產力拓展農業生態功能，發掘農業文化價值。新質生產力與農業的生態功能和文化價值是相互作用的。一方面，新質生產力要素如物聯網、大數據等技術的運用對拓展農業生態涵養功能與挖掘農業文化價值大有作為。一是運用新質生產力可以有效減輕農業用藥對生態環境的負面影響，如新綠色品種（如抗蟲品種）可以減少農藥施用；物聯網、大數據和人工智能的應用有助于實時監控作物生長環境，提前預判災情，基于分析海量的作物生長和氣象等信息對農田實施更為精準的灌溉、施肥、用藥，減少農業生產對生態環境造成的負擔，提高農業質量和可持續性；新機具的應用可以更有效地實施秸稈還田等農田土壤保護性耕作技術，減少秸稈焚燒和堆放對環境的污染，提高土壤肥力和生物多樣性，減少農業碳排放。二是運用新質生產力有助于發掘農業的文化休閑功能。與傳統生產力三要素相比，農業領域新質生產力不僅在勞動者和勞動資料要素上依靠科技賦能，還將勞動對象拓展至生態環境和更廣闊的空間。這有利于推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，保護生物多樣性，發揮農業保育生態、傳承文化的功能，促進農業產業生態化、生態資源產業化，從而通過以良好的生態環境促進農業文化旅游產業的發展，實現生態產品的價值。另一方面，拓展農業生態環境功能與挖掘休閑文化價值又能夠促進農業領域新質生產力培育。優美的生態環境和富有吸引力的文化促使人們更好地管理農業綜合景觀系統、加快集成和開發更可持續的農業生產技術、更為關注對農業生態系統和生物多樣性的保護與恢復，以及培育具有更新生態理念和農耕文化知識的農民，引導他們通過知識分享等途徑更為積極地推動農業向生態功能更強、文化價值更高的系統轉型。拓展農業文化功能，需要調節人與自然的關系。農業文化與自然環境緊密相關，通過鄉村藝術和傳統習俗等形式，承載著農民的精神信仰與心理訴求，是人類文化的來源和載體。農業的文化教育功能不僅有助于提高人們“分五谷、勤四體”的素質，還有助于提升人們對國家、民族的認同感和對社會的認知度。

以新質生產力拓展農業多功能性的政策建議

為使新質生產力更好地拓展農業多功能性，可以圍繞勞動者、勞動資料和勞動對象三種新質生產力要素，從健全耕地保護等法律法規、培育勞動者和全社會對農業多功能性的認識，以及構建多利益方公平參與和多渠道協同融資的激勵機制方面提出相關政策建議（見圖2）。

健全耕地保護等法律法規。耕地作為農業的根本和生產力要素即勞動的主要對象，需要得到有效的保護和利用。自20世紀80年代以來，我國實行了土地用途管制和基本農田保護制度，提出了切實保護耕地的基本國策和戰略方針，并從21世紀初開始，加強了土地整治和高標準農田建設，提出了“堅守18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全”目標。這一系列舉措雖然緩解了耕地面積減少的速度，使耕地質量得到一定程度的改善，有效保障了國家糧食安全和生態安全，但耕地占用與保護矛盾依舊較為突出。耕地保護投入不足，農田基礎設施建設和土地整治滯后，一些地區甚至存在違法占用耕地、落實補充耕地走偏走樣現象。[7]對此，可借鑒日本的耕地保護法律法規（如日本《農地法》和《農地利用增進法》）和美國的土地保留制度與土地用途管制政策，制定和完善我國耕地保護相關的法律法規和政策，并運用衛星監測等方式更好地輔助法律法規的實施。

提高人們對農業多功能性的認識。可以通過對不同群體的人進行農業通識教育及與農業相關的其他教育和培訓，提高其對農業多功能性的認識。一是增進人們對土地的了解，引導其樹立人類是“土地生命共同體”成員、與土壤和動植物等其他成員平等的觀念，以及懷有對土地共同體本身及其他成員的敬畏之心。二是提高人們對農業真實價值的認識，對農業從業者給予補貼。農業的價值遠不止于其經濟產出的價值，但農業產生的經濟功能之外的價值是農業對生態系統及社會經濟系統產生的影響和提供的服務，其作為公共物品而存在，價值難以估量。日本學者曾對以稻作生產為主的丘陵山地農業的部分生態（水土保持及生態系統和生物多樣性保護等）和文化功能（休閑娛樂與文化傳承）進行了經濟評估，結果顯示這些功能折合33.53千億日元，高出當年（1998年）日本水稻總產值25.15千億日元的三分之一。[8]因此，應對農業從業者給予補貼，將農業產生的部分正外部性補償給生產者，激勵其從事農業。此外，還可以借鑒日本的做法，開展食育教育，傳承飲食和農業文化。日本在2005年頒布《食育基本法》，將食育教育作為一項國民運動，基于家庭、學校、保育所等場所在全國推行普及，推動城鄉間交流對話，重構食物生產者與消費者的信賴關系，提高人們對食物營養、食品安全的認知，增強地域社會活力，促進農業和飲食文化的傳承，達到健康國民身心和豐富國民人性之目的。這些做法有助于提高人們對農業多功能性的認識。

構建多利益方公平參與和多渠道協同融資的激勵機制。農業多功能性的外部經濟特征要求不同利益相關者共同參與對其的保護和發展。一是鼓勵企業、農民和政府等利益方共建共享，參與耕地保護。通過財政和社會等多種渠道融資，加大耕地保護科技研發投入，建立耕地保護科技創新體系，利用大數據、云計算等技術手段提高耕地保護管理信息化水平，提高耕地保護管理效率。鼓勵公眾進行社會監督，參與耕地保護，并通過大數據和人工智能等手段提高社會監督效果。二是借鑒韓國和日本等國的做法，對農業的多功能性進行綜合保護。韓國在20世紀70～80年代開展了“新村運動”，鼓勵政府職員、農民采取自主開發和項目開發等形式，多方融資對農業多功能進行拓展和綜合保護。通過投資農業基礎建設，進行防風固沙、涵養水源、凈化空氣，發展有機農業和綠色農業，保護農業文化遺產，全面推動農業多功能性保護。日本則通過立法，推動糧食自給，鼓勵包括婦女、兒童在內的群體自愿參與農業環境和食品安全等農業多功能性綜合保護措施。借鑒日本和韓國的做法，我國可以將《意見》關于拓展農業多功能性的要求融入鄉村振興戰略的實施，一方面，通過鄉村振興戰略實施的一些具體措施提升和拓展農業的多功能性；另一方面，通過充分發揮農業的多功能性助力鄉村振興。例如，作為鄉村振興樣本的日本小鎮小布施町可以作為農業多功能性拓展與鄉村振興相互促進的典型。小布施町利用優質酸性土壤種植、栽培歷史長達600年且因江戶時代被選為“進貢將軍”的珍品而聞名的高品質栗子，依靠農戶、社區與當地政府等的參與和合作，充分發掘農業多功能性，開發了栗子糯米飯、栗子羊羹、栗子糖果等食品，秉著“只有在這里才能品嘗到的美味”，打造聞名全國的“栗子之鄉”，實現了農業多功能性和鄉村振興的雙向促進。在此過程中，新質生產力通過作用于勞動者、勞動資料和勞動對象提升了農業多功能性。

需要注意，以新質生產力提升農業多功能性，要防止重技術運用，輕理念培育。培育理念對農業多功能性特別是以外部性為主的生態功能和文化功能的發掘至關重要。技術是中性的，在對其認識不到位的情況下，過分使用技術可能會損害這些功能，如采用高科技和機具設備，對高標準農田建設進行將農田建到山上、過分硬化道路和溝渠等不當操作，將導致生態景觀破壞，生物多樣性降低，生態和文化功能受損。農業的這些功能一旦遭到破壞，恢復起來非常困難。以新技術為主要特征的新質生產力如運用不當，對農業多功能性造成的破壞會更迅速、更嚴重。因此，培育新質生產力需要技術、理念兩手抓，齊頭并進。一方面，要重視技術研發應用；另一方面，要提高對多功能性的認識。此外，要謹防農業文化功能發掘與耕地保護之間的沖突。總之，需要綜合運用法律法規、提高認識和采取激勵機制，從而實現《意見》提出的充分發掘農業多種功能的目標。

（本文系國家自然科學研究基金項目“草地綠色治理的產權和集體行動研究”的階段性成果，項目編號：42171251）

注釋

[1]此為1960年12月3日中國人民大學時任校長吳玉章在《中國青年報》上關于農業重要性的題字。

[2][7]常欽：《如何改革完善耕地占補平衡制度》，《人民日報》，2024年4月12日，第1版。

[3]《農業農村部關于公布第七批中國重要農業文化遺產名單的通知》，2023年9月15日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202309/content_6905562.htm。

[4]《總數世界第一！中國22項農業文化遺產圖鑒來了》，2023年11月14日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1782511498427575103&wfr=spider&for=pc。

[5]葉敬忠主編：《中國鄉村振興調研報告》，北京：社會科學文獻出版社，2019年。

[6]羅必良，《加快發展農業新質生產力》，《南方日報》，2024年3月18日，第A07版。

[8]K. Yoshida and M. Goda， 2001， "Economic Valuation of Multifunctional Roles of Agriculture in Hilly and Mountainous Areas in Japan，" https：//kmadmin.fftc.org.tw/api/backend/articles/1080/article-pdf？6c227cc89ad0a402e7af9d28e2fc407e.

責 編∕肖晗題? 美 編∕周群英