數字治理驅動下公共服務供給的流程再造研究

摘要：數字治理是時代大勢所趨。浙江省海鹽縣在醫療健康領域的數字化改革走在全省前列，從2010年起的信息化建設，到2015年開始逐步將 “互聯網+”應用到醫院、醫藥和醫保 “三醫”領域，對標全省 “健康大腦+智慧醫療”“健康大腦+數字健康管理”的大框架，尋找改革的小切口，再造醫療服務流程，迭代升級醫保服務，不斷取得新突破。本文選取海鹽在推進全領域 “互聯網+醫療健康”中的典型實踐進行分析，探索典型實踐背后的規律，提煉得出數字治理驅動下公共服務供給流程再造的經驗啟示。

關鍵詞：全領域 “互聯網+醫療健康”；數字化改革；流程再造；制度重塑

步入新發展階段，數字治理被提升到前所未有的高度。黨的十九大報告提出建設數字中國，并寫入國家 “十四五”規劃。浙江在數字治理領域先行先試，相繼推動了 “最多跑一次”改革、政府數字化轉型、數字化改革，取得了良好基礎。當前，公共服務供給更趨均等化、多樣化，但由于公共服務供給主體涉及不同部門，而部門間存在多種壁壘，供給碎片化仍是公共服務領域的一大問題。數字化改革將有效推進部門核心業務數字化，打通部門間數據壁壘和業務壁壘，為解決供給碎片化提供技術支撐和制度保障，全面推動跨部門高效協同。

一、數字治理驅動下公共服務流程再造的理論邏輯

“流程再造”起源于企業業務流程的更新再造，后被應用于政府的政務流程再造和公共服務流程再造。當前，在數字治理驅動的新形勢下，在數字化改革的新浪潮中，公共服務的流程再造又有了更深層次的含義，它作為公共服務數字化改革中的一個重要環節，是制度和機制重塑的重要基礎。按照系統分析 “V”字模型理念，公共服務的數字化改革要以重大任務為起點，確定改革的著力點，基于重大任務定準核心業務，拆解業務單元，梳理協同業務清單，明確業務流、數據流。同時，以需求導向全面分析發展需求、民生需求、治理需求等，厘清當前公共服務流程機制中的堵點問題，靶向發力，重造業務流程，重構規則標準，重塑治理端和服務端的功能，推動全方位的制度性機制性變革。

二、海鹽全領域“互聯網+醫療健康”實踐

在推動 “互聯網+醫療健康”的進程中，海鹽圍繞醫院、醫藥和醫保 “三醫”資源，全方位推進。在2010年被列為國家醫改信息化 “3521”工程試點縣，累計投入近億元推動醫療衛生信息化建設。2015年起，將 “互聯網+”廣泛應用于中醫治療、醫保移動支付、線上復診、藥品調配等領域，更好地為群眾就醫提供了線上線下全覆蓋的精準服務。2021年，對標全省 “健康大腦+智慧醫療”“健康大腦+數字健康管理”的大框架，尋找改革的小切口，再造醫療服務流程，迭代升級醫保服務，不斷取得新突破。

（一）實踐一：互聯網醫院

為向群眾提供更便捷、更高效的醫療服務，海鹽加快推動互聯網 “三醫聯動”工作，于2020年11月建成全省首家縣域互聯網醫院平臺，率先開發線上實名制認證技術，與醫保中心搭建線上結算綠色通道，全面優化 “掌上醫療”。海鹽互聯網醫院平臺可以為縣域簽約居民患者提供在線復診、遠程會診、診后隨訪、處方審核、藥品配送、報告查詢、健康管理等一體化的就醫全流程服務。在優化服務端的同時，進一步強化統籌，提升資源配置效率，建成全縣統一號源池，實現全縣門診、醫技、床位的全盤統籌、精準管理，推動域內轉診順暢流動；細化分時段預約至20分鐘內，確保供需精準對接。總的來說，互聯網醫院平臺相當于醫療服務數字化的一個基底，依托該平臺，中醫藥數字化健康服務、老年人 “兩慢病”數字化健康服務的部分業務可直接實現模塊嵌入、迭代升級。

（二）實踐二：“慢病通”應用

1.需求分析

從總趨勢看，慢性疾病成為老年人身體健康的重大隱患。從服務側看，老年人對于慢病的認識及重視有待提高、自我管理有待提升。從治理側看，相關部門、醫療機構對慢病知識的普及、慢病人群的管理、慢病情況的掌握等有欠缺。

2.場景建設

應用針對高血壓、糖尿病兩類慢病，場景涵蓋：①慢病綜合治療。提供數字家醫、預約診療關懷、智能隨訪、互聯網醫院慢病在線復診續方等醫療新服務，落實慢病分級診療政策。②慢病智慧分析。基于全民健康信息平臺，“塊上”歸集縣域醫療系統內部數據，與縣域中醫藥大數據分析平臺對接，“條上”連通省市平臺，打通醫保、民政、公安等數據流通道，形成 “一庫、一圖、一指數、一報告”的多維動態慢病分析網。③院區多跨協同。完善醫共體基礎設施，統一內部診療流程、轉診服務等，集成基層醫療衛生機構補償機制改革中慢病工作當量數據，實現醫共體智慧化考核。④適老智享改造。建立電視機端適老數字健康服務，簡化操作流程，提供紙質健康報告、語音互動服務、子女替代操作等功能。

3.改革突破

“慢病通”以慢病為突破口，集智慧醫療、數字健康管理、績效管理于一體，構建了醫療健康領域的大場景，為其他小切口深層次拓展提供了范本。在提供 “兩慢病”全鏈條閉環醫療服務的同時，實現與現有系統的數據互聯，形成可視化全屏掌控，助力有效開展最小顆粒度的精細化管理。

（三）實踐三：數智國醫

1.需求分析

習近平總書記強調，要遵循中醫藥發展規律，傳承精華，守正創新。基層中醫藥服務能力薄弱，信息缺乏有效整合利用。中醫藥 “簡便驗廉”的優勢可更好滿足群眾就醫需求。

2.場景建設

線下建立 “1+1+9+N”中醫藥智能醫共體，形成縱向四級服務網絡。線上打造 “五智型”區域中醫智能醫共體，實現智醫、智藥、智聯、智數、智學全方位拓展延伸。打造全國首個縣域 “互聯網+”現代中醫藥診療服務平臺，實現網上復診掛號、線上診療、線下處方開具、中藥 （代煎）配送的就醫全鏈條服務。全國首個部署縣域中醫智能診療系統，實現 “病癥輸入—自動開方”的智能化流程。形成醫療信息大數據池分析居民健康情況，引導居民健康生活。率先建成縣域共享中藥房，實現患者使用同一飲片庫、庫存飲片統一回購、飲片質量統一把關、處方統一配送。

3.改革突破

全面提升中醫資源利用率，線上直達全國民醫，連通省級醫院，線下基礎配套完善、醫共體聯動良好，中藥飲片統一管理，有效整合中醫資源，實現高效共享。全面推動中醫就診智能化，中醫在線復診、遠程就診、智能處方、醫保實時報銷等功能的上線實現了 “零接觸”醫療服務。全面規范中醫醫療服務，先行先試規范了中醫門診電子化病歷、中醫智能開方系統，是中醫領域的重大成果。

三、數字治理驅動下公共服務供給流程再造的經驗啟示

醫療健康服務是公共服務中的一項重要內容。綜合分析海鹽醫療健康領域四項實踐，深入探析實踐中的共通點，并拓展應用邊界至公共服務領域，可發現，公共服務領域的流程再造包含以下五個特點，這也是公共服務領域流程再造的著力點和落腳點。

（一）供給思維：從管理到服務

公共服務流程再造過程中，供給主體逐步從管理思維轉向用戶思維。數字化的應用推動供給思維加速轉變，在提供公共服務時，更加注重 “群眾需要什么、怎樣更便捷”。海鹽醫療健康領域的改革也是基于群眾對于醫療服務的多樣化、個性化、便利化的需求，不斷推動流程再造，并用制度化的成果固化流程變革、機制變革。[1]

（二）供給導向：從當下到未來

當前，經濟社會發展之快、群眾需求變化之快，需要在公共服務領域流程再造時堅持未來導向，超前謀劃、超前布局。海鹽醫療健康領域的信息化建設在2010年即啟動，積累了扎實的基礎，當面對新冠疫情時，能夠及時把準方向，建成互聯網醫院，實現 “零接觸”就醫。公共服務領域的流程再造同樣要有前瞻性、創新性。

（三）供給內容：從粗放到精細

以往公共服務是較為單一粗放的，如就醫只是單純的 “醫生—病患”兩點一線，而當下，供給內容實現了兩端突破。從服務側來說，供給內容不斷拓展延伸，覆蓋了看診、報銷、配藥、住院等各個領域，并且聚焦每一細分領域提供更加精細化的服務；從治理側來說，更加注重情況 “一屏統攬”，注重用數據預測輔助決策。同理，交通、旅游、教育等公共服務的流程再造，都需要實現功能精細化、集成化、系統化。

（四）供給方式：從分散到協同

相較于以前公共服務的分部門供給，數字化改革趨勢下，更加注重部門之間的高效協同配合，即要推進橫向到邊、縱向到底、整體智治，建立共享數據倉，通過系統對接、系統打通，促進數據流通，改變以往數據壁壘、“數據孤島”等弊端，提高公共服務供給效率。數據共享的背后，更是部門職能的整合、業務的協同，最終的目的是通過流程再造，提供更為便利的人的全生命周期公共服務。“3+N”一站式結算正是供給方式變革的生動體現，流程再造后，群眾享受到了醫療費用報銷的便利化。

（五）供給績效：從封閉到開放

以往公共服務供給績效大多由政府內部評估，評估結果對外公開較少，現在更加注重群眾滿意度，建立了 “就醫—評價—反饋—整改”閉環機制，供給績效更加透明化。無論是互聯網醫院、中醫藥數字健康服務，還是 “慢病通”，系統中都有用戶滿意度評價模塊，通過用戶評價，倒逼醫療服務質量提升、醫療服務短板補齊。

四、深入推進公共服務數字化改革的若干建議

海鹽數字化 “三醫聯動”實踐是公共服務數字化改革的一隅，由點及面，深入推進以數字社會 “12個有”為代表的公共服務數字化改革，要堅持整體智治、高效協同，利用系統 “V”字模型，推動理念、工具、機制迭代。

（一）系統推動“一件事”集成改革

海鹽的改革覆蓋了就醫全鏈條。公共服務數字化改革的思路也要從聚焦部門的 “一件事”轉變成聚焦群眾的 “一件事”，跳出部門局限，換位群眾視角，延展 “一件事”范圍，形成全鏈條服務。就 “住有所居”而言，群眾關心的是房子 “一件事”，覆蓋了找房、中介、貸款、辦證、物業、裝修等一系列事件，而部門往往從自身職能出發，更多關注其中一個環節。[2]在 “一件事”理念指導下，要有機系統串聯起公積金、住建、市場監管、銀行等部門，統籌推進 “住有所居”各環節暢通，確保群眾 “一件事”全流程服務。

（二）前瞻性發現并滿足群眾需求

海鹽實踐起步早、進度快，在疫情挑戰和數字化改革機遇下有了新突破。因此，要強化前瞻性意識，立足建設共同富裕典范城市的重大任務，持續考慮未來10多年里群眾對于公共服務多樣化、個性化、便利化的需求，超前布局人的全生命周期公共服務。[3]瞄準公共服務質量不高、便捷不夠、供需不對稱、供給不系統等問題，在省統一規劃、省統建應用的基礎上，從善育、優學、頤養、宜居、暢行、樂游等方面謀劃關鍵小事，推動相關應用推陳出新、無中生有、有則變優，推進公共服務精細化。關注 “數字鴻溝”，融入適老化改造，促使改革成果全民共享。

（三）健全治理端、服務端、市場端“三端”機制

從治理端看，完善部門多跨協同機制，打破系統壁壘、業務梗阻，主觀一體推動，這是確保公共服務供給完整性、高效性的重要基礎；完善線上線下貫通機制，線上建系統、通數據、做分析、做預測，實現地區情況一屏全覽，為高效治理提供輔助；線下夯基建、強隊伍、優流程、暢機制，確保工作運行順暢。從服務端看，群眾是公共服務的接受者，也是打分人，要建立 “辦事—評價—反饋—整改”閉環考核監督機制，用戶可邊用邊評，服務績效更加透明化，評價結果更具實用性。[4]從市場端看，堅持公平原則，鼓勵社會參與、多元投資，推動改革市場化、效率化，如海鹽醫保領域引入商業保險，群眾多重受益，改革更可持續。

（四）以一地創新、全域共享為導向推進改革

堅持改革的高站位，從全省、全國的站位謀劃，考慮公共服務中的共性和個性問題，一體融入改革，確保改革的全面性和適用的廣泛性。堅持改革的統一化，以一體化智能化公共數據平臺為底座，按照數據指標 “應編盡編”原則，解決應用建設中數據無法獲取的難點，實現數據歸集、共享、流轉零阻礙，為應用完善、推廣夯實基礎。[5]

五、結束語

數字治理驅動下，公共服務的流程再造迎來了新契機。海鹽醫療健康領域的流程再造體現了供給思維、供給導向、供給內容、供給方式、供給績效等五個方面的轉變，為公共服務供給的流程再造提供了方向和思路。總的來說，公共服務供給的流程再造要充分把握好 “整體智治、高效協同”的根本原則，堅持服務端和治理端 “兩端透出”，堅持需求導向、未來導向，瞄準體制機制中的難點堵點問題，在梳理核心業務的基礎上統籌流程再造、優化工作機制，并以制度重塑固化改革成果。

參考文獻：

[1] 金竹青.公共服務流程再造：中國政府流程再造的新趨勢[J].國家行政學院學報，2008（05）：30-33.

[2] 徐蕾，李靖華.公共服務流程再造的決定因素：基于行政服務中心的前沿實踐[J].管理評論，2009，21（03）：107-115.

[3] 丁元竹.網絡環境下基本公共服務供給方式研究[J].中國特色社會主義研究，2019（01）：48-55.

[4] 張會平，李茜，鄧琳.大數據驅動的公共服務供給模式研究[J].情報雜志，2019，38（03）：166-172，179.

[5] 王亞婷，張宇.數據開放視域下政府公共文化服務的流程再造與治理創新[J].圖書館學研究，2020，489（22）：15-21.

作者簡介： 許文婷，女，漢族，浙江嘉興人，碩士研究生，研究方向：社會體制改革。