寧滁省際毗鄰區域跨界發展模式探討

摘 要：構建適合的新模式，加快推動省際毗鄰區域跨界協同高質量發展是長三角一體化發展的關鍵。文章分析省際毗鄰區域跨界協同高質量發展的現實基礎和有利態勢，總結深汕模式等典型經驗，提出初期宜采取“領導小組+管委會+開發公司”模式。進入成熟期，待運行機制穩定后，可以轉變為“開發公司+管委會”模式。在構建模式的過程中，應明確模式的運行原則、考核指標、機制保障。

關鍵詞：省際毗鄰區域 跨界協同 模式 策略

中圖分類號：F126" 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）08-137-02

黨的二十大報告提出深入實施區域協調發展戰略，推進長三角一體化發展。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》確定頂山—汊河等6個省際毗鄰區域作為跨界協同發展的重點區域，選擇適合發展模式啟動建設和保障運行，是實現省際跨界協同高質量發展的“先手棋”和“關鍵招”。

一、文獻綜述

跨界協同高質量發展本質上是區域分工協作發展，其理論可溯源于亞當·斯密[1]（Adam Smith，1776）的絕對成本學說、大衛·李嘉圖（David Ricardo，1817）的比較成本學說、赫克歇爾（F.Heckscher，1919）和俄林（C.Ohlin，1933）的要素稟賦理論等。新世紀，國內關于跨學科的“次區域”理論、“共生理論”及“博弈論”等豐碩研究成果拓展了跨界協同高質量發展的思維。長三角一體化發展戰略實施以來，關于區域合作模式的研究成果增多，諸多成果為研究構建省際毗鄰區域發展模式提供了理論借鑒。

目前，關于省際毗鄰區域模式構建的相關研究成果不多，根據知網梳理，主要包含三方面內容：一是各地方媒體關于省際毗鄰區域具體工作動態描述。如滁州日報、馬鞍山日報、宣城日報等相關報道。二是相關部門關于省際毗鄰區域主要功能的作用發揮及現實成果，如關于滁河環境污染治理的實際效果等。三是學者關于省際毗鄰區域推進的難題及相應機制研究，如劉修巖、陳露（2023）解析了長三角4個省際毗鄰區域之間的產業協調發展水平，指出其發展困境，并提出促進長三角省際毗鄰區域發展機制建設的策略[2]。本文以省際毗鄰區域跨界協同高質量發展的模式為研究方向，以寧滁省際毗鄰區域為參考樣本研究論述，以期為實踐進程提供參考。

二、構建寧滁省際毗鄰區域跨界協同發展模式之現實基礎

（一）構建模式的制約因素

跨界發展是省際毗鄰區域發展的物理形式，是分屬不同省份市域的各合作片區攜手共進。協同發展是省際毗鄰區域發展的化學反應，是指各合作片區各揚所長、優勢互補、成本共擔、收益共享，形成1+1gt;2的效應。當前，構建省際毗鄰區域跨界協同高質量發展模式有以下制約因素。

1.自然基礎短板明顯。一是地理位置較偏。省際毗鄰區域位于兩省交界處，一般距離市區較遠。如寧滁省際毗鄰區域汊河片區（頂山—汊河省際毗鄰區）位于滁州市來安縣與南京市江北新區交界的汊河鎮，距滁州市區約60千米，距來安縣城約40千米，距南京市區約40千米。南譙片區（南譙—浦口省際毗鄰區）位于滁州市南譙區與南京市浦口區交界的烏衣鎮，距滁州市區約15千米，距南京市區約30千米。二是基礎設施不足。省際毗鄰區域既有的基礎設施按鄉鎮發展需求設計建設。通聯毗鄰區域的國、省道路網密度低，且多為雙向兩車道，通達能力不足。因此，高質量發展必備的道路交通網、水、電、氣、污水處理、網絡通信設施等都要重新規劃建設或者升級改造。

2.產業基礎相對薄弱。一是產業結構單一。如汊河鎮雖是經濟強鎮，農業仍是主導產業，工業主要依靠承接江北新區的軌道交通裝備產業，第三產業產值較低。二是龍頭型企業少。汊河鎮的軌道交通裝備產業集群近150家企業，各企業規模相近，缺乏龍頭型企業。三是技術更新慢。企業處于產業鏈末端，重在生產制造環節的加工配套，既無資金實力也無人才儲備專門投入新產品新技術的研發升級。

3.公共服務問題較多。一是生產性服務業和生活性服務業設施數量少、層次低、建設投入不足。鄉鎮的醫療、教育、文化、衛生等公共服務能力與城區相比差距較大，隨著毗鄰區域開發建設，人口快速流入，公共服務能力的短板愈加突出。二是建設所需成本遠遠高于一般開發區。省際毗鄰區域非農用地較少，多為基本農田或耕地。征地拆遷、九通一平、廠房設施建設、勞動用工等綜合成本遠高于城市開發區。并且，省際毗鄰區域企業開辦及運營中涉及的各項具體事項鄉鎮無權辦理，仍要到縣（區）各職能部門辦理。從規劃建設、“三區三線”調整到企業落地投產，其間往來于鄉鎮和縣城各主管部門辦理各種必備材料手續所需交通時間成本和辦事等待時間成本較一般開發區高很多。三是法律法規的差異。目前宏觀指導省際毗鄰區域跨界協同高質量發展的政策文件主要是《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》及省際毗鄰區域建設相關方共同簽訂的合作框架協議。這些協議具有宏觀指導意義，實踐中各種具體行為需要依法依規辦理，但各片區的法律法規、制度規章存在客觀差異，在推進過程中形成難以逾越的高墻。

4.建設管理運轉不暢。一是省際毗鄰區域各片區間經濟發展水平、期望值、動力、著力點不同，經濟弱區推動建設的愿望和熱情明顯高于經濟強區，建設進度快，推進模式各項機制的要求也更迫切。如寧滁省際毗鄰區域（頂山—汊河省際毗鄰區）汊河片區建設熱情、力度遠高于頂山片區，目前一期3平方平米建設已經全部完成，一批項目已經順利入駐，二期建設已經啟動。二是缺少一個高位（如省級）的規劃即一張“大”藍圖的指引。目前，各片區規劃基本上還是各管各的，在制定規劃過程中雖已有溝通交流，但很難統一。如寧滁省際毗鄰區域（頂山—汊河省際毗鄰區）的規劃雖由來安縣和江北新區溝通協調，但其實仍是各自設計、各自報批、各自調整，特別是區域規劃和產業規劃不能有效協同。三是毗鄰區管委會與所在地各職能部門的關系沒理順。毗鄰區管委會是專門成立的市級層面的機構，但并無法定授權，與縣級各職能部門及毗鄰區域所在鄉鎮也無直接條塊關系，很難協調各項事務。四是機制供需錯配。省際毗鄰區域啟動建設進程中，各片區在具體實踐中發現原有機制不好用、借鑒機制不適用、新建機制不夠用，因此，對省際毗鄰區域各項機制需求強烈。但由于供給主體不明、供給程序復雜、供給缺乏剛性等原因，機制供給嚴重不足。

（二）構建模式的有利態勢

1.空間結構呈“中心—外圍”式發展。如寧滁省際毗鄰區域位于南京都市圈，一是南京都市圈建設強化了南京市的極化效應，形成了“中心城市—同城化示范區—綜合性節點城市—專業性支撐新城”與“毗鄰地區經濟功能區—廊道經濟功能區—雙向飛地經濟功能區”多層級嵌套的功能空間結構（汪毅，2022）[3]，南京市的發展已完全輻射汊河鎮及頂山—汊河省際毗鄰區的空間布局與開發時序。二是滁州實施的大江北戰略明確了滁州市在南京都市圈的定位及融“寧”入“長”發展戰略，鼓勵蘇皖交界鄉鎮率先主動融入，汊河鎮等省際交界鄉鎮事實上已經破除了省際毗鄰區域邊界“屏蔽效應”與制度壁壘，成為江北新區的“衛星城”。

2.產業分布已有梯度轉移承接。如汊河鎮軌道交通產業幾乎所有企業都是從江北新區轉移承接而來，延伸了江北新區軌道交通產業鏈。雖然江北新區政府并未明確支持產業轉移，但中心—外圍格局中的地區差異引發了梯度勢能釋放，帶來溢出效應和互補效應，促成了兩片區間有效的梯度轉移承接。

3.市場割裂漸進融合。各片區分屬不同省份市域，客觀上確實存在著市場監管規則、標準和程序不統一的問題，但基于空間結構的形成和產業轉移承接的發展，各片區間市場設施聯通加快，商品、信息、資本等要素市場化流動推動了要素市場建設，共建學校醫院等公共設施、共建信息平臺、干部人才互動交流、科技創新共同體建設等逐步破除了市場壁壘和地方保護。

4.數字賦能加快推進。“一網通辦”等公共服務數據平臺建設實現了“讓數據多跑腿”“讓百姓少跑腿”，為企業和居民提供了便捷的政務和城市服務。特別是疫情期間，各片區在企業開辦、稅務協作、疫情防控、生態環境保護等多項工作中，共用數據平臺、共享數字資源，擴展了合作領域，深化了合作內容。

三、構建寧滁省際毗鄰區域跨界協同發展模式之路徑探析

（一）模式的雛形

本文基于寧滁省際毗鄰區域建設實際，借鑒上述典型區域合作模式經驗，提出初期宜采取“領導小組+管委會+開發公司”框架。進入成熟期后，待運行機制穩定運行并發揮作用，可以逐步轉變為“開發公司+管委會”框架。

（二）模式的指標設定

設定合理有效的指標既能體現省際毗鄰區域的功能定位，還能通過考核平衡政府與市場的關系，引領建設進度和質量。

1.共同商定指標體系。由合作雙方管委會共同商定省際毗鄰區域建設應該實現的一級指標和二級指標，省際毗鄰區域要舍棄單純GDP、固定資產投資、財政收入等常規指標，突出共招、共建、共享的GDP、固定資產、財政收入等相關指標，明確各指標在毗鄰區域各片區的具體分值和比例，形成指標體系，報經各省相關部門批準后運行。

2.解決考核問題。省際毗鄰區域指標體系確定后，實際運行效果如何，各片區定期向各自管委會報送相關數字，管委會應聯合對各片區進行年度指標考核，協商解決考核發現的問題。

運用指標考核結果。考核結果運用直接關系各片區對所設指標的重視程度。要把考核結果當作指揮棒，一是可以參照新安江模式，經考核指標完成，滁州市給與南京市一定數額補償；指標未完成，南京市給予滁州市一定數額補償。二是以考核結果作為衡量毗鄰區域各片區年度建設成果和評價毗鄰區域管委會工作人員績效的標準。

（三）模式的機制保障

1.溝通協調機制。寧滁雙方可在市級、縣（區）級、各縣（區）的政府部門這三個層次商定機制，定期不定期就特定領域特定問題召開相應級別的座談會、協調會。

2.運營管理機制。一是雙方共同探索從基礎設施建設到公共設施配套等“硬件”層面的合作機制，如資金投入機制、土地人才使用機制等。二是創新管理運營機制體系。雙方借助信息技術手段，建立科學的運營管理制度，如“一網通辦”機制、生態評估機制等。三是共同構建公用事業一體化管理平臺。在科技創新、企業服務、環境保護等方面，加快形成統一的智能化、精準化管理平臺體系。四是共同構建協同發展爭端處理機制。對一些跨區域公共問題，可以成立專題組解決，問題解決后，專項組解散。

3.產業發展機制。一是建立“聯合招商、共同研判、產業協同”的合作機制。引導企業主體實現跨行政區域的產業合作。二是形成有利于企業創業發展的機制。對于入駐毗鄰區域的企業在土地等要素的使用、產業基金的支持、獎補政策的兌現標準等方面都明確約定。三是構建有利于毗鄰區域各片區之間企業承接轉移的機制。應以打造全新的產業鏈與供應鏈為導向，而不是清倉式的承接與轉移。

4.生態環境共保機制。一要建立信息共享機制。建立區域生態環境和污染源監測監控平臺，實現信息互通、結果互認、平臺共用。二是完善社會綜合治理大聯動機制，借助智慧安防、大數據等信息化手段，強化信息共享，促進區域精準共治。三是完善應急預警機制。強化區域應急響應，完善監測體系建設，共同加強監管能力。四是建立并嚴格執行生態補償機制。參照“新安江模式”創建“滁河模式”，讓“河暢、水清、岸綠、景美”的滁河生態經濟帶惠及兩岸群眾。

5.利益共享機制。一是利益分享機制，主要包括：利益分享、利益補償方式和手段的制度安排；利益分享與補償內容的確定；利益分享與補償基金的籌集和管理以及利益分享與補償運行組織結構等具體制度安排等。二是利益糾錯機制。包括利益磋商機制和利益仲裁機制。三是社會監督機制。通過組織規范化管理和專業人員、公眾和非政府組織的積極監督，加速推進利益協調、分享、補償、糾錯等機制的構建。

[課題項目：安徽省委黨校“省委十一屆五次全會精神研究”專項課題（QSZK2023010）;滁州市第七屆社科對策應用課題（A2023018）；滁州市2023—2024年度市領導圈定課題（QD2023002）。]

參考文獻：

[1] 張二震，馬野青.國際貿易學[M].南京：南京大學出版社，2015：50-51；67-69．

[2] 劉修巖，陳露.促進長三角省際毗鄰區協調發展的機制與路徑研究[J].新金融，2023（06）：47-53．

[3] 汪毅.探索南京都市圈一體化發展新路[J].群眾，2022（05）：19-20.

（作者單位：中共滁州市委黨校 安徽滁州 239000）

[作者簡介：劉兵（1972—），漢族，安徽天長人，研究生，碩士，研究方向：經濟管理。]

（責編：趙毅）