減輕中小學教師非教學負擔：治理困境與突破路徑

【摘 要】減輕中小學教師非教學負擔是教育治理的重要組成部分。當前，我國中小學教師非教學負擔仍然繁重，給教師的教學工作、專業發展和學校的教育教學秩序等均帶來負面影響。教師減負治理面臨主體權責不清晰、評價制度不科學、判定依據不明確、落實機制不健全等困境，亟須精準推動相關政策的落實與創新，明確減負治理主體權責，強化部門分工協作；推進學校和教師評價改革，促進回歸教書育人本質；完善教師減負清單，為減負治理提供科學工具；健全完善監督問責機制，保障教師減負政策落地落實。

【關鍵詞】中小學 教育治理 非教學負擔 教師減負

有效減輕非教學負擔，是教師靜心育人、實現專業發展的必要保障，是營造良好教育生態的重要舉措。黨和國家高度重視教師隊伍建設，將減輕教師非教學負擔作為教育治理的一項重點任務，先后出臺了一系列政策，推動教師減負工作。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》。2024年，“減輕中小學教師非教學負擔”首次被明確寫入《政府工作報告》；中央教育工作領導小組秘書組印發通知，對開展規范社會事務進校園為中小學教師減負專項整治工作作出部署。近年來，各地結合實際研究出臺本地教師減負政策，推動教師減負工作取得了一些成效，但教師減負仍普遍存在“不到位、不徹底”的問題，教師非教學負擔過重現象并未得到真正緩解。

一、中小學教師非教學負擔的主要表現及負面影響

中小學教師非教學負擔是一個全球性的問題，也是一個長期性的教育治理難題。在我國，這一問題有獨特的表現形式，給教師教學工作和學校自主辦學造成很大的困擾。

1. 主要表現

非教學任務指除正常教學工作外的、各種形形色色的考核、檢查、驗收、評估、比賽、填表、家訪、扶貧等工作[1]。其形式各異、種類多樣，絕大多數與教師專業相關性小，常有重復性和臨時下達的情況[2]。

中小學教師的非教學負擔主要來源于兩個方面。一是教育系統內部的額外工作安排，如過多、過于頻繁的信息報送、材料提交、計劃總結，以及教師職責范圍的無序蔓延，其背后是過度的形式主義；二是部分地區社會治理范圍不斷泛化，一些與教育教學無關的社會事務和活動被攤派給教師。

2. 負面影響

過重的非教學負擔，給教師的正常教學工作和專業發展、學校的教育教學秩序等均帶來不同程度的負面影響。一是增加了教師的工作負擔。非教學事務耗費了教師大量的精力，極大地增加了教師的負擔，延長了教師的工作時間。中國教育科學研究院教師發展研究所與《光明日報》聯合開展的教師減負專題調研顯示，教師工作時間呈增長趨勢，工作量總體較大。接受調研的教師中，92.1%的教師每天在校工作時間（含課后服務時間）超過9小時，其中，32.5%超過11小時；78.6%每周在校超過45小時，30.3%超過55小時。非教學工作量增加，占用過多時間、精力。調研中，60.8%的受訪教師表示，參加各類檢查考核、創建活動、綜合督導、評估驗收等非教學工作量“明顯增加”或“增加”，這是當前教師負擔重的主要原因之一。在“最想減輕的工作”調查結果中，排在前5位的是：迎接各項檢查、撰寫各種教育教學之外的材料、參加各種評比和比賽、課后服務、家長工作，其中絕大部分屬于非教育教學事務[3]。

二是影響了教師教學和專業發展。我國城鄉學校之間生源流動的“向城性”特點明顯，一些城鎮學校學生數量不斷增長，但教師數量往往難以得到及時、同步的增長，無形中加重了教師的任務量。近年來，“雙減”政策不斷推進，學校又承擔了大量課后服務工作，教師的工作量大幅增加。滿負荷的教學、教研和課后服務工作，再加上大量非教學任務，使得教師疲于應對、不堪重負。多重壓力疊加之下，教師正常的教學時間、教研時間、培訓時間均受到不同程度的擠占，影響了專業水平的提升，降低了工作滿意度和職業幸福感，使他們難以靜下心來全身心投入教書育人工作中。

三是干擾了學校正常教育教學秩序。上級部門和學校的督檢考評工作通常具有嚴格的規范和程序，教師需花費大量的時間與精力用于收集、總結、匯編各種文字材料，缺乏足夠的時間專心致志投入教育教學工作[4]。北京師范大學中國教育政策研究院在中西部地區的調研發現，有些學校自身師資已捉襟見肘，仍不得不設置專門崗位，安排專職教師，應對各類數據資料的收集整理和表格的填寫報送。社會性事務進校園對教育環境造成的破壞，不僅增加教師工作量、占用教師工作時間，更為嚴重的是打亂正常的教學秩序和工作節奏，侵犯受教育者的學習權利[5]。

二、減輕中小學教師非教學負擔的治理困境

各地紛紛出臺相關政策，以減輕教師負擔，但并未實現預期目標。尤其是2021年以來，隨著“雙減”政策頒布，中小學教師普遍面臨教學轉型、課后服務、協調家校關系等方面的問題，教師工作負擔非但未減輕，反而還有加重的趨勢[6]。中小學教師減負治理仍面臨一些困境，深入分析、精準識別背后的關鍵因素和內在機理，是突破現實困境的重要前提。

1. 主體權責：教師減負治理主體之間權責模糊

中小學教師減負治理工作涉及多方面主體，既包括教育和其他相關行政部門，也包括學校自身。一些地方的教師減負實踐中，各行政主體之間的權責界定并不清晰，導致存在責任推諉、相互扯皮的現象。學校管理者在減負過程中則往往處于被動地位，缺乏對于抵制非教學負擔的主動作為。這種政策導向不明確、治理主體權責模糊的困境，不僅影響了教師減負政策的實施效果，也加劇了教師負擔的惡性循環。

2. 評價制度：行政權與對學校、教師的評價權高度重合

有學者指出，之所以存在教師減負無效現象，根源在于，減負要求減少行政部門對學校辦學的干擾，嚴控進校任務，但是主導減負的恰恰又是行政部門，同時行政部門還掌握著對教師的考核評價權。在這種管理與評價體系下，教師的非教學負擔就難以減輕，教師對非教學任務也難以拒絕[7]。不僅如此，學校之間資源的分配、校長的職務任免、教師的職稱晉升和評優評獎等，也直接或間接地與評價結果相掛鉤。在這種環境下，學校往往秉承一種“唯上”的行政邏輯，對于來自行政部門的非教學任務分派，缺乏說“不”的底氣。

3. 判定依據：教學任務與非教學任務邊界存在模糊性

教師減負工作落地有個重要前提，即哪些是教學工作，哪些是非教學負擔，必須有明確的判定標準。中小學教師普遍面臨工作時間過長的問題，其工作內容不僅包括常規的課堂教學、教研、備課、批改作業、學生管理、家校溝通等工作，也包括各類檢查、評比、宣傳教育、信息收集、社會服務、報表填寫及各種培訓等任務。這些工作與任務中有些比較容易判斷是否為非教學負擔，但也有很多難以進行有效區分。教學任務與非教學任務之間的邊界存在模糊性，導致實踐中缺乏判定依據，對減負工作的落實造成很大障礙。

4. 落實機制：教師減負工作的監督問責機制不健全

一些地方教師減負不到位、不徹底，主要原因之一在于地方公共部門用“減負文件”落實“減負文件”，以出臺相關文件、規定、制度來解決教師負擔過重的問題，結果是負擔不減反增[8]。政策的落地依靠執行主體責任的落實，主體責任的落實需要常態化的監督問責機制進行保障。部分地區教師減負工作遲遲難以落實，缺乏健全有效的監督問責機制是一項重要的制度性因素。監督問責機制的缺位，表面上是制度設計與執行的問題，根源則在于責任主體的權責不明確、權責不統一。

三、減輕中小學教師非教學負擔的突破路徑

當前，針對教師減負工作面臨的系列困境及深層原因，亟須精準推動相關政策的落實與創新，協同各方力量，切實減輕教師非教學負擔，共同構筑寧靜的辦學環境，讓學校回歸教育主陣地，把寧靜還給學校，把時間還給教師[9]。

1. 明確減負治理主體權責，強化部門分工協作

學校的非教學任務主要來自教育和其他行政部門，而對于學校和教師的管理權限，也分屬于教育及編制、人社、財政等部門。因此，減輕中小學教師非教學負擔，既要明晰各行政部門的權力和責任，也要強化部門之間的協作，更要加強地方政府的統籌功能。教師減負治理具體工作由教育部門歸口負責。教育部門一方面嚴格執行非教學事務進校園目錄清單制度，另一方面負責對其他部門各類非教學活動進校園的申請進行審批和綜合安排，做到“凡進必審”，為學校構筑堅固的“防火墻”。其他部門不得直接進學校開展活動，不得給學校下達非教育教學任務，因地方發展確需開展且未被列入負面清單的事務，由主管行政部門提出，報教育部門審批，并提請同級黨委審批備案。地方黨委和政府切實履行主體責任，統籌協調本地中小學教師減負工作，堅決杜絕與教育教學無關的各類事務和活動進校園，將減輕中小學教師負擔工作納入重要議事日程，并作為政府部門履行教育職責考核評價的重要內容。

2. 推進學校和教師評價改革，促進回歸教書育人本質

教師的非教學負擔主要來源于教育及其他行政部門，而對學校、校長和教師的考核評價權，又直接或間接地由這些部門掌握，因此，是否保質保量完成行政部門交辦的各類事務，或明或暗地被列為對學校、校長和教師考核評價的內容。這種評價體制從一定程度上影響了學校的辦學自主性，致使學校和教師缺乏對于非教學任務的抵制勇氣。教育行政部門應大力推進落實中央教育評價改革精神，深化中小學評價改革和教師評價改革，強化學校教育教學自主權的制度保障。一是評價主體要實現多元化、專業化。對于學校、校長的評價，應注重教師評價、學生家長評價、第三方專業機構評價等多元主體評價的結合；對于教師的評價，則應由專業機構主要負責，如教師評價委員會。二是評價內容要回歸教書育人本質。評價是組織行為和個人行為的指揮棒，有什么樣的評價導向，就有什么樣的工作方向。學校評價以立德樹人為根本，以促進學生全面發展為核心，以教育教學為主體；教師評價以師德師風為首要標準，以教書育人為內涵要求，重點評價教育教學履職情況、專業水平和實際貢獻。

3. 不斷完善教師減負清單，為減負治理提供科學工具

各地結合本地實際，研究建立和完善教師減負目錄清單制度，包括正面清單和負面清單。學生安全教育、法治教育等活動，可依據相關法律和地方教育部署，統籌納入學校日常教育教學安排；維穩等專項工作及城市創優評先活動，須由黨委和政府統一安排部署，并嚴格限制每學年進校園次數。其他凡是與教育教學無關的各類事務，均明確列入負面清單。清單盡可能做到細致詳盡，將現實中出現的或可能出現的與教育教學無關的事務盡數列舉。每年對清單進行修訂完善，并確保列入負面清單的事務“只增不減”?？茖W細致的教師減負清單，為區分教學工作和非教學的社會事務提供了明確的判定標準和管理依據，為教師減負準備了必要的治理工具。但清單制度的落實，還需要各治理主體的協同努力，需要相關制度的健全完善。近期，一些地區積極響應教師減負專項整治工作部署，因地制宜制訂減負清單，例如，2024年5月7日，湖南省委教育工作領導小組秘書處下發《2024年省級層面涉及中小學校和教師的督查檢查評比考核和進校園活動白名單》，明確督查檢查評比考核事項僅3項、進校園活動僅10項[10]，為教師減負提供了簡潔明確的治理依據。隨著這些改革舉措的進一步深化，有必要對其進行深入研究、總結和推廣。

4. 健全完善監督問責機制，保障教師減負政策落地落實

監督問責制度的建立完善，可以有效增強政策執行者和組織管理者的責任感和工作積極性，提高行政效率，保障政策的執行。一是落實主體責任。地方黨委和政府應擔負起教師減負工作監督問責的主體責任，對各行政部門在教師減負工作中的履職情況進行監督和問責。教育督導部門把減輕教師非教學負擔、規范社會事務進校園列為教育督導重要內容，并將定期督導與長期監管有機結合。二是明確監督問責內容。對未按要求出臺目錄清單的，未按清單內容及審批流程開展工作的，社會事務進校園數量不減反增的，予以通報并督促整改；對拒不改正及繼續違規向學校攤派非教育教學任務的，依據教育督導相關規定進行嚴肅追責問責。三是完善監督問責方法。將落實教師減負情況列入相關部門考評指標，對落實不力情況問責到人；組織開展各種形式的調研，深入基層了解減負落實情況；暢通公眾意見反映渠道，鼓勵學校、師生和家長對于社會事務違規進校園的情況進行投訴舉報。

參考文獻

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[2] 宋萑，吳健健.我國中小學教師負擔生成機制的質性研究[J].華東師范大學學報（教育科學版），2023，41（9）：16-37.

[3] 中國教育科學研究院教師發展研究所與光明日報聯合調研組.中小學教師非教學任務如何減少？[J].云南教育（視界時政版），2023（12）：36-38.

[4] 張家軍，閆君子，韓碩.中小學教師負擔治理的效果測度與改進路徑[J].西南大學學報（社會科學版），2023，49（5）：163-175.

[5] 李祥，周芳，蔡孝露.中小學教師減負政策的價值分析：權利保障的視角[J].現代教育管理，2021（7）：62-69.

[6] 張家軍.教師負擔治理：本體意蘊、存在問題與解決路徑[J].當代教育科學，2023（5）：3-12.

[7] 熊丙奇.減輕教師非教學負擔，關鍵在于建立現代學校制度[J].陜西教育（綜合版），2024（5）：20-21.

[8] 楊亞星.防止“指尖上的形式主義”向學校蔓延[N].中國教育報，2024-03-20（2）.

[9] 金志峰.把無關社會事務擋在校園之外[N].中國教育報，2024-03-19（2）.

[10] 為中小學教師減負，湖南發布“白名單”[EB/OL].（2024-05-09）[2024-05-23].https：//www.hunan.gov.cn/hnszf/hnyw/sy/hnyw1/202405/t20240509_33295945.html.

本文系國家社會科學基金“十四五”規劃教育學一般課題“‘破五唯’背景下高校教師科研評價制度創新研究”（課題編號：BIA210158）研究成果之一。

（作者單位：北京師范大學中國教育政策研究院）

責任編輯：李莎