“有為政府+有效市場”推進職業教育高質量發展探析

［摘要］職業教育發展中政府和市場的關系演變路徑表明，職業教育的高質量發展既離不開政府的支持，也需要市場發揮作用。隨著現代職業教育體系建設改革進入新階段，政府主導模式已經不適應職業教育高質量發展要求，必須由“政府主導”模式向“有為政府+有效市場”模式轉變，共同推動職業教育高質量發展行穩致遠。

［關鍵詞］職業教育；有效治理；有效市場；有為政府

［作者簡介］劉青宜（1976- ），男，河南信陽人，許昌職業技術學院，副教授。（河南" 許昌" 461000）徐曄（1989- ），女，山東嘉祥人，教育部課程教材研究所，副研究員。（北京" 121000）

［基金項目］本文系2023年全國教育科學規劃教育部重點課題“高質量職業教育教材體系的標準建設與實踐路徑研究”的階段性研究成果。（課題編號：DJA230352）

［中圖分類號］G710 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1004-3985（2024）18-0028-07

2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，提出構建政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學格局。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》，提出構建央地互動、區域聯動，政府、行業、企業、學校協同的發展機制。當前推動我國職業教育發展仍然以政府為主，市場作用發揮有限。如何充分發揮政府“看得見的手”和市場“看不見的手”的作用，將有為政府與有效市場結合起來，在保證職業教育基本公益屬性的前提下，加快推動政府由“辦”向“管”轉變，形成多元、開放、融合的辦學格局，是值得深入思考和研究的重要命題。

一、職業教育發展中政府與市場關系的歷史演進

當前我國已建成世界上最大規模的職業教育體系。回顧我國職業教育發展歷程中政府作用與市場作用關系的動態變化，有利于找尋其內在規律，找準改革切入點和突破口，加快構建職業教育現代治理體系。

（一）完全政府舉辦階段（1949—1984年）

中華人民共和國成立后，百廢待興。伴隨著社會主義改造和社會主義建設的新征程，國家對專業技術人才的需求與日俱增。1952年，當時的政務院發布《關于整頓和發展中等技術教育的指示》，通過整頓中等技術教育、發展中等技術學校等一系列重大舉措來解決中級和初級技術干部短缺問題。教育部對新中國成立以前的各類職業學校進行合并，開設新的職業學校，并對學校的基本建設、教育經費、人事流動以及專業課的教學計劃和教學大綱、招生和畢業生分配等事宜進行統一領導。在當時的計劃經濟體制下，集權程度較高、完全由政府舉辦的職業教育發展模式是理性而富有效率的，但隨著經濟發展水平的不斷提高，對技術技能人才的需求越來越高、越來越多元。這種發展模式下出現職業教育專業劃分過細、教育教學管理過分強調統一等弊端，職業教育亟須調整發展模式。

（二）政府舉辦為主、市場有限參與階段（1985—2001年）

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布，肯定了“社會力量辦學”，為各種形式的職業教育辦學提供了政策基礎。1993年《中國教育改革和發展綱要》頒布，明確指出“鼓勵各部門、企事業單位、全社會積極參與職業教育辦學”。不難發現，以黨的十四大正式確立社會主義市場經濟體制改革目標為契機，政府對職業教育持續改革，市場對職業教育發展的推動作用得以顯現。1999年，《中共中央" 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出“加大省級人民政府發展和管理本地區教育的權力以及統籌力度，促進教育與當地經濟社會發展緊密結合”，創新了管理模式，尤其是政府通過有效的政策供給，引入社會力量辦學，促進職業教育快速發展。然而，由于基礎設施、公共服務、制度建設等前期投入較大，政府主導為主、市場有限參與的發展模式依然存在較大的調整空間。

（三）逐步轉向有為政府和有效市場相結合階段（2002年至今）

2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出“形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出建立健全政府、行業、企業等主體共同參與的職業教育辦學機制。2019年出臺的《國家職業教育改革實施方案》提出“職業教育基本完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變”。2022年新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱“新職教法”）明確了“職業教育實行政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”的職業教育治理結構，鼓勵和引導社會組織參與職業教育管理和辦學，這為職業教育發展中發揮市場作用提供了法律依據，也推動職業教育發展模式逐步向有為政府和有效市場相結合轉變。

二、“有為政府+有效市場”推進職業教育高質量發展的內在邏輯

（一）“有為政府”和“有效市場”的概念

1.有為政府。林毅夫提出，中國經濟發展和轉型的成功經驗是有效市場和有為政府的有機結合［1］。陳云賢等進一步指出，中國特色的社會主義經濟是有為政府和有效市場相結合的經濟；有為政府是對非經營性、可經營性和準經營性三類資源功能作用系統的有為，是對資源調配、政策配套、目標實現三者合一的有為［2］。王勇、華秀萍對有為政府的內涵進行了進一步闡述：有為政府是在各個不同的經濟發展階段能夠因地制宜、因時制宜、因結構制宜，有效培育、監督、保護、補充市場，糾正市場失靈，促進公平，提高全社會各階層長期福利水平的政府；有為政府包含“動態變遷”和“主動改革”兩層含義［3］。將有為政府的概念應用到職業教育領域，就是政府通過有效的政策供給，在宏觀層面做好資源調控，克服市場失靈，促進職業教育健康發展；有為政府要做好“創造良好發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義”三方面工作，在此基礎上明確各級政府的權力邊界，科學作為，有所為有所不為，處理好政府與市場的關系。

2.有效市場。所謂有效市場是指市場上的所有信息都會很快被參與者領悟并立刻反映到價格中。這種假定的“完美市場”需要諸多必要前提，如：不存在交易成本和稅收，所有資產完全可分割、可交易，沒有限制性規定；市場價格已經包含所有可得到的信息，信息成本為零；市場參與者有足夠的理性，能夠迅速對所有市場信息做出合理反應等。簡而言之，有效市場是指如果一個市場是有效的，就能通過價格信號和價格體系使資源配置達到帕累托有效［4］。將有效市場的概念應用到職業教育領域，就是通過市場反映教育供需狀況，以市場機制調節教育供給，優化配置教育資源，調節供需矛盾。

（二）職業教育發展中政府作用的價值

政府作用對推動職業教育高質量發展的價值，可以從理論和實踐兩方面進行分析。

1.理論層面。首先，職業教育的準公共產品屬性決定了政府必須提供主要辦學經費，這是保障其發展的基礎。根據薩繆爾森（Samuelso）提出的產品屬性的三個標準［5］，即消費的競爭性、受益的排他性和效用的分割性，可將社會產品分為私人產品、準公共產品和純公共產品。同時，社會產品具有可變性［6］。職業教育具有消費的不完全競爭性、受益的不完全排他性和效用分割的模糊性等特點，屬于準公共產品。高職教育具備準公共產品的基本屬性；中職教育則隨著我國社會和教育形勢的發展，其具有的消費競爭性逐步轉化為非競爭性、正外部性逐步深化和拓展、個人收益逐漸弱化，其產品屬性更接近公共產品［7］。根據產品成本分擔理論，社會產品成本應由受益者分擔，產品公共屬性越大，則政府分擔比例越高；反之，產品公共屬性越小，政府分擔比例越低。因此，無論高職教育還是中職教育，均屬于準公共產品，必須由政府提供主要辦學經費來保障和推動其發展。其次，職業教育的公益性和普惠性決定了發展職業教育的主要責任在于政府。教育有公益屬性，必須堅持教育的公益性和普惠性。職業教育是教育的重要組成部分，理應將公平性和普惠性放在首位。新職教法第二十一條提出“縣級以上地方人民政府應當舉辦或者參與舉辦發揮骨干和示范作用的職業學校、職業培訓機構”，進一步明確了政府舉辦職業教育的法律責任。因此，舉辦職業教育的首要責任在政府，政府理應在職業教育發展中起基礎性作用，這是保障職業教育公益性和普惠性的基本要求。最后，堅持職業教育的社會主義辦學方向需要強化政府作用。新職教法第四條規定：“職業教育必須堅持中國共產黨的領導，堅持社會主義辦學方向，貫徹國家的教育方針，堅持立德樹人、德技并修”。職業教育的社會主義辦學方向關系到“培養什么人，怎樣培養人，為誰培養人”的問題。堅持政府在職業教育發展中的基礎性作用，更有利于確保職業教育的社會主義辦學方向，確保職業教育“為黨育人，為國育才”。

2.實踐層面。我國職業教育的發展歷程充分證明了政府作用的重要性。從中職教育發展歷程看，改革開放后，為順應經濟社會發展需要，1980年教育部和國家勞動總局發布《關于中等教育結構改革的報告》，提出一系列促進中職教育的傾斜政策，形成了行業企業、政府共同舉辦中等職業教育的格局。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布，提出要“調整中等教育結構、大力發展職業技術教育”，并出臺一系列政策，使職業教育獲得了前所未有的發展。之后，由于畢業生包分配等政策紅利消失以及高校擴招等原因，中職招生生源數量和質量出現較大幅度的下滑。從高職教育發展歷程看，自1985年明確提出“積極發展高等職業技術院校”以來，國家通過多項強有力政策推動高職教育發展。在辦學規模上，通過“三改一補”多種途徑，形成“六路大軍辦高職”的局面，迅速擴大高職院校數量［8］；在辦學質量上，先后實施示范校、骨干校、優質校、“雙高計劃”等項目，累計投入資金超5000億元支持職業學校改善辦學條件，促進高職教育飛速發展。截至2022年，職業本專科招生人數546.63萬人（其中職業本科7.6萬人），在校生人數1693.78萬人（其中職業本科22.9萬人），分別占本專科學校招生數、在校生總數的53.89%和46.29%［9］。

不可否認，政府作用是職業教育發展的關鍵性、基礎性力量，但也應看到，隨著社會發展，以政府為主導的發展模式越來越不適應時代要求。其主要表現在：一是隨著經濟社會發展和職業教育規模擴大，公眾和企業需求多元化以及職業院校供給的多樣化使得政府的有限理性和計劃干預越來越無法協調職業教育各主體的利益訴求，以有限資金投入和政策項目引領職業院校發展的邊際效應越來越弱［10］。二是政府主導發展模式使得職業院校形成政策依賴慣性，即緊盯政府導向而非行業企業訴求，專業布局“千校一面”，人才培養與市場需求脫節，職業教育與經濟社會發展的適應性不強。三是行業企業和其他社會力量在職業教育人才培養過程中的話語權不夠，核心利益訴求得不到有效回應，參與職業教育的積極性不高。四是政府的過度干預不利于市場發揮資源配置作用，社會資源不能充分有效進入職業教育領域，資源配置效率低下，優質教育資源不能向社會需求大、發展前景好的院校和專業快速集聚。因此，單純依靠政府主導的資源擴張型發展模式將難以為繼，亟須轉變發展思路，借助市場機制集聚多方力量，實施以提高資源配置效率為重點的供給側改革，探索職業教育高質量發展的新路徑。

（三）職業教育發展中市場作用的價值

市場作用對職業教育高質量發展的價值，也可以從理論和實踐兩個層面分析。

1.理論層面。首先，根據社會產品成本分擔理論，職業教育屬于準公共產品，兼具公共產品和私人產品屬性，需要通過政府、個人和社會共同分擔成本，即職業教育的辦學經費不僅需要政府提供，也需要市場承擔一部分，市場也應在職業教育發展中有所作為。其次，職業教育的公益性和普惠性要求與市場作用并不沖突。政府承擔主要辦學經費是職業教育公平普惠性的保障，而其他社會力量參與職業教育則可以引入市場競爭機制。政府和市場共同作用既能保障職業教育的公平與普惠性，也能提高職業教育的質量和效益。再次，作為培養高技能人才的職業教育與市場經濟存在廣泛共性，具有與市場緊密結合的天然屬性和獨特的資源稟賦。市場的介入為改變職業教育單一辦學模式、實現合作辦學創造了條件，市場經濟的價值規律為推動職業教育提高質量、提升效益提供了動力。最后，發揮市場在資源配置中的作用，能以市場機制實現優質資源的快速流動集聚，驅動職業院校提供適應性強的教育產品。教育服務與經濟體之間的供求交換，必須通過市場機制，這樣才能有效激勵教育組織隨時關注市場變化和需要。如果通過政府來傳遞變化信息并組織生產，將永遠滯后于市場需求。這是政府不能完全替代市場來引導職業教育發展的根本原因［11］。

2.實踐層面。我國民辦職業教育和社會培訓在市場力量的作用下蓬勃發展。在社會培訓方面，20世紀80年代中期，沿海制造業和鄉鎮企業需要大量技術工人，大批農村剩余勞動力向城市流動，一大批民辦培訓機構應運而生，在滿足市場需求的同時不斷發展壯大。例如，北京新東方教育科技集團緊緊抓住出國留學和升學考試對外語培訓的巨大需求，深耕外語培訓市場，自成立以來累計培訓學員2000萬人次，成為中國大陸第一家在美國上市的教育機構。在民辦職業教育方面，90年代前后，為有效吸收社會力量，彌補國家高等教育資源的不足，國家逐步開放了民辦高等職業教育，期間涌現了如中華社會大學（北京經貿職業學院前身）、九嶷山學院（湖南九嶷職業技術學院前身）、海淀走讀大學（北京城市學院前身）、上海建橋職業技術學院（上海建橋學院前身）等一批優秀民辦職業高校。這些民辦院校緊緊依托市場辦學，在不斷提供滿足人民群眾強烈需求的優質職業教育產品的同時，在國家教育體制改革創新、人才培養和經濟振興等方面發揮重要作用，為我國高等教育大眾化做出了巨大貢獻［12］。

毋庸置疑，職業教育能夠且應當引入市場機制，發揮其高效的資源配置功能，以競爭機制實現優勝劣汰，激發職業院校的辦學活力。但也應看到，完全由市場主導職業教育發展存在市場失靈的風險，其主要原因：一是完全由市場主導的職業教育將出現“強者越強、弱者淘汰”的馬太效應，市場的價格機制將導致接受優質職業教育資源的受教育者承擔高昂的學費，無法保障職業教育的公平和普惠性。二是教育追求的目標和價值取向是多層次的，不能把經濟指標作為唯一的衡量標準，完全由市場主導的職業教育有導致政府喪失職業教育話語權的可能，存在資本把控、境內外敵對勢力滲透的風險。三是準公共產品屬性決定了職業教育除了會給受教育者帶來直接利益之外，還會給國家社會帶來較強的正外部效應。市場往往不能或有效提供正外部效應較強的公共產品或準公共產品，如果政府也不提供，將導致這些產品的供給不足甚至為零［13］。四是缺乏政府調控、完全由市場主導的職業教育存在無序競爭的風險。市場調節具有短期、局部、盲目和事后調節的特點，在完全由市場主導的初期的確能促進職業教育快速發展，但到一定時期就會出現供求失衡的現象，而無序過度的市場化將出現功利主義傾向，不利于職業教育的長期穩定發展。

綜上，單純依靠政府或市場均不能保障職業教育高質量發展，只有推動政府和市場有機結合，共同發揮政府宏觀調控作用和市場資源配置作用，才能推動職業教育高質量發展。

三、“有為政府+有效市場”推進職業高質量發展的行為策略

在職業教育發展中，有為政府和有效市場相伴共生，有為政府是有效市場的前提和保障，有效市場是有為政府的依托和目標。有為政府和有效市場有機結合、相互補充，以有效市場彌補政府失靈，以有為政府破解市場失靈，共同促進職業教育高質量發展行穩致遠。

（一）以有效市場彌補政府失靈

政府失靈主要指政府對市場的干預反而造成資源配置低效［14］。當前在職業教育領域，因政府失靈出現以下問題：一是政府為主的辦學模式造成辦學主體結構單一、活力不足；二是政府主導的資源配置模式造成資源要素市場開放不足、配置效率低；三是政府主導的發展模式造成校企利益錯位。從當前來看，需要從培育多元辦學主體、擴大要素市場開放、理順校企利益關系等方面入手，以有效市場彌補政府失靈產生的問題。

1.培育多元辦學主體，提升市場競爭。當前我國職業教育的基本格局是公辦學校占主體、民辦學校為補充，市場辦學主體結構相對單一，市場競爭不充分。為此，一是試點公辦院校實施混合所有制改革，通過社會資本進入公辦院校、公有資本進入民辦院校、不同資本合辦院校等途徑，進一步加強職業院校與社會企業之間的聯結，并在利益層面不斷尋求一致［15］。二是鼓勵企業參與或獨立舉辦職業教育，激發企業參與舉辦職業教育的積極性。企業舉辦職業教育易在校企之間形成親緣紐帶關系，在產教融合、雙師隊伍、實訓就業等方面具有獨特優勢。三是在政策上落實民辦院校的待遇，確保民辦、公辦職業院校公平參與市場競爭。

2.擴大要素市場開放，提升資源配置效率。新供給經濟學指出，實現經濟高效可持續增長，要通過市場驅動和政府推動的有機結合，通過供給側改革激發內生變量的內在動力，強化全要素生產率，促進資源配置效率提升，實現要素資源效率最優化［16］。完全政府主導的資源配置，會因要素市場不夠開放從而影響配置效率，如市場中的優質師資、優質課程、優良的實訓設備不能被有效利用等。因此，以有效市場彌補政府失靈，就是擴大要素市場開放，提升配置效率，發揮市場在資源配置中的作用。具體可從以下幾方面著手：一是積極推動企業和其他社會力量聯合職業院校開設專業，提高職業院校專業設置對市場反應的靈敏度。二是鼓勵學校創新校企合作方式，積極引入企業和社會培訓機構的優質課程資源。三是破除限制院校間、校企間人員流動的身份、學歷、職稱門檻，支持公辦職業院校招聘專業技術人員、技能人才擔任專職或兼職教師。四是建立有效的校企合作利益分配機制，將企業優良的實訓設備和完全真實的實訓場地引入學校。總之，將新職教法的相關法律條文轉變為具體的實施政策，建立容錯機制，不斷探索開放要素市場的新路，提高資源配置效率，真正發揮好市場在資源配置中的作用。

3.理順校企利益關系，激活市場機制。在職業教育市場中，企業是間接消費者（通過向政府納稅間接向職業院校提供辦學經費）和間接受益者（通過招收職業院校畢業生后間接受益）。由于企業不是職業教育的直接消費者，職業院校更關注直接消費者（學生和政府）的訴求，企業的訴求只能通過直接消費者間接傳遞。同時，企業作為職業教育的間接受益者，可以通過人才市場而非職業院校尋求所需人才。因此，學校與企業這兩個本應緊密對接的市場主體卻不能產生直接利益關系，導致校企合作“兩張皮”。因此，解決校企利益錯位問題，要理順校企利益關系，以市場機制激發校企合作的內生動力。可采用的做法有：一是將職業教育的部分消費權歸還企業，將企業由職業教育的間接消費者轉變為直接消費者，如將政府直接撥付給職業院校的部分辦學經費轉變為職業教育券，政府向完成納稅的企業發放職業教育券，企業再以職業教育券向職業院校購買教育服務。二是落實新職教法的相關規定，細化“金融+財政+土地+信用”組合式激勵政策，使企業可以從參與職業教育的過程中直接獲利，從職業教育的間接受益者轉變為直接受益者。三是建立多元評價機制，提高企業、社會和學生對職業教育評價的話語權，以市場評價職業教育質量，形成優勝劣汰的競爭機制。

（二）以有為政府破解職業教育發展中的市場失靈

市場失靈就是通過市場力量無法實現資源的最優配置，出現這一現象的原因包括壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素。就職業教育而言，造成市場失靈的主要原因一是長期以政府為主的辦學模式形成體制壟斷［17］，二是穩定的政策環境、公平的競爭秩序尚未有效建立，三是優質的公共服務、透明的市場信息有待健全。對照有為政府“創造良好發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義”三個主要職能，以有為政府破解市場失靈可從以下三方面入手：

1.提供優質公共服務，維護教育公平正義。一個有為的政府要承擔起提供公共服務、維護公平正義的職責，這是職業教育公平普惠性的根本保障、有為政府的基本職責，也是破解職業教育市場失靈的重要手段。一方面，各級政府要最大程度地提供職業教育公共基礎設施和公共服務，如建設高水平、專業化、開放共享的公共實訓基地，開發建設職業教育優質共享的教學資源和平臺，建設職業教育教師培養培訓基地，保障職業教育經費足額投入。另一方面，建立就業市場崗位信息歸集發布制度，健全公共招聘信息發布平臺，確保就業市場的供需信息及時公開透明。同時，政府還要守護社會主義辦學方向，把守市場競爭底線，規范辦學行為，確保辦學質量，推動不同區域均衡發展，維護教育公平正義。

2.“動態變遷”政府職能，變“單中心”治理為多元治理。經濟發展過程本身就是過渡動態的過程，需要有為政府在每一個不同發展階段對政府進行改革，因地制宜、因時制宜、因結構制宜，做好對應階段應做好的事。這是有為政府“動態變遷”的內涵。因此，政府要“動態變遷”職能，朝著“政府+市場”主導的發展方向不斷簡政放權。一要厘清政府權力清單，逐步“賦權增能”于其他市場主體，合理配置政府的教育管理權、職業院校的辦學自主權、行業企業的參與決策權、第三方機構的社會評價權，由政府的“單中心”治理轉變為政府、企業、行業組織、第三方機構分權的多元治理。二要不斷調整作用邊界，實現政府與市場作用的動態平衡。三要借助科技手段提升政府管理職業教育的能力，倡導科學治理、高效治理。各市場主體也要推行信息化管理，提升治理效能，適應信息化競爭新常態。

3.“主動改革”政策環境，營造公平競爭秩序。良好的法治環境、穩定的政策預期是實現有效市場、克服市場失靈的根本保證。國家通過法律對職業教育進行規范調整，以法律權威和強制力確保職業教育市場主體和行政主體有章可循、嚴格規范、公正文明，保障職業教育的持續健康穩定發展。新職教法已經頒布實施，需要逐步出臺各項具體政策措施以推進落地。一方面，在保證公益屬性的前提下，進一步開放職業教育合作領域，允許企業、行業組織和社會力量平等參與職業教育；另一方面，保障不同體制的職業教育機構參與公平競爭，享受同等政策待遇。

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