“新八級工”制度賦能職業教育高質量發展的內在機理與關鍵策略

［摘要］完善職業技能等級制度、建立技能評價體系是推動職業教育高質量發展的重要基石。基于歷史制度主義視角，分析我國“八級工”“五級工”“新八級工”三個歷史發展階段，職業技能等級制度與職業教育發展的內在關系機理，得出市場需求、認證效力、勞動報酬三個關鍵變量，影響著職業教育的定位、質量和吸引力。針對“新八級工”制度建立與實施中的問題，提出通過發揮“新八級工”供需傳導作用，引導職業教育精準定位；提高“新八級工”認證市場效力，完善職業教育評價制度；推動“新八級工”配套保障制度改革，助力職業教育吸引力提升等關鍵策略，進一步推動職業教育高質量發展。

［關鍵詞］職業技能等級制度；職業教育；高質量發展；歷史制度主義；內在機理

［作者簡介］李佳敏（2000- ），女，江西樟樹人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所在讀碩士；付雪凌（1979- ），女，重慶人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所、國家教材建設重點研究基地（職業教育教材建設和管理政策研究），講師，博士。（上海" 200062）

［基金項目］本文系國家社會科學基金“十四五”規劃2022年度教育學重大課題“技能型社會測度模型、驅動因素及路徑優化研究”的階段性研究成果。（項目編號：VJA220006，項目主持人：徐國慶）

［中圖分類號］G710" " ［文獻標識碼］A" " ［文章編號］1004-3985（2024）19-0021-08

完善職業技能等級制度、建立具有社會公信力的技能評價體系是實現職業教育現代化的國家基本制度建設任務之一，也是推動職業教育向更高水平發展的關鍵因素［1］。2022年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》，提出建立健全技能人才職業技能等級制度，推行職業技能等級認定，以助推人才工作高質量發展。2023年9月，國務院總理李強就技能人才建設工作作出重要批示，釋放拓寬技能人才發展通道、完善人才評價與激勵機制的重要信號［2］。歷經60余年風雨，我國職業技能等級制度正從“舊八級”轉向“新八級”，形成下至學徒工、上至首席技師的“新八級工”技能等級序列，進一步完善職業技能等級設置體系，暢通技能人才發展通道。

職業技能等級制度與職業教育發展的內在機理是什么，“新八級工”制度如何真正賦能職業教育高質量發展，是目前亟須回答的問題。由此，以歷史制度主義為關鍵視角回望歷史經驗，在梳理職業技能等級制度三大歷史階段的基礎上，借用克拉克三角協調模型分析國家權力、職業教育與市場力量之間的互動關系，可以明晰職業技能等級制度賦能職業教育高質量發展的內在機理，探尋提升“新八級工”制度效能的關鍵策略。

一、從“舊八級”到“新八級”：職業技能等級制度與職業教育發展的關系流變

把握職業技能等級制度的歷史發展脈絡，有利于進一步梳理制度的變革邏輯和內在機理。結合政策背景、實施效果與“決策關鍵點”［3］，將新中國成立以來職業技能等級制度的發展歷程劃分為“八級工”“五級工”“新八級工”三個歷史階段，通常會將“八級工”和“五級工”歸為“舊八級工”階段（如圖1所示）。

（一）“八級工”階段：職業技能等級制度初建與技工教育制度配套改革

新中國成立初期，為加快恢復國民經濟，迫切需要一大批能從事現代企業組織生產的技術工人。計劃經濟體制和單位制承載著國家資源分配的主要功能，工人的就業、薪資、福利分配與國家緊密相依［4］。為初步解決工資制度雜亂和工資標準不合理的問題，國家建立“八級工”制度，按照生產勞動的復雜程度和技術的熟練程度將工資分為八個等級，從一到八級將技能等級與工資水平相對應，確立了“技術等級、工資等級、工作物等級三者一致”的管理原則［5］。1956年，《國務院關于工資改革的決定》正式建立并實行新工資標準，“各產業部門必須根據實際情況制定和修訂工人的技術等級標準，嚴格地按照技術等級標準進行考工升級，使升級成為一種正常的制度”，為技能等級與工資制的緊密銜接提供制度依據，激發了工人的技能學習熱情。

這一時期，國家統籌建立有計劃培養后備技術工人制度，并將技工院校統一劃歸于勞動部進行高效綜合管理［6］。《技工學校標準章程草案》等文件明確技工學校的培養目標是四、五級技工，以服務生產為導向，為企業源源不斷輸送中級技術人才。“八級工”制度的建立既為技工教育制度提供了目標指向，也為國有企業的廠內技能學習提供了方向指引。

為推動技術工人評價的社會化與勞動力市場流動的便捷性，我國借鑒國際勞工組織標準，將“八級工”制度中的一至三級工定為初級工，四至六級工定為中級工，七至八級工定為高級工［7］。1989年，原勞動部印發《關于修訂工人技術等級標準工作的意見》，進一步提出“簡化等級結構，將以八級制為主體的等級結構形式簡化為初、中、高三級制為主體的結構形式”，以利于工人培訓、考核和勞動力的科學管理，但施薪原則依然按照《工人技術等級條例》規定，就近就高套入本技術等級（職務）的崗位工資檔次并執行相應的技術等級（職務）工資標準［8］。在強化培訓的導向下，我國技工學校的培訓范圍不斷擴大，開始承擔起培養中級技術工人和培訓在職工人的雙重任務［9］。

（二）“五級工”階段：職業技能等級制度調整與職業教育市場化轉向

黨的十一屆三中全會后，國家中心任務逐步轉移至經濟建設，束縛生產力發展的經濟體制亟須改變。社會對技術人才的技術水平需求不斷增強，原有的“八級工”制度已難以適應現代化建設的要求，無法真實反映技能和貢獻，工人發展空間受到極大限制。在此背景下，政府對“八級工”制度進行重新部署，根據新目標不斷調整制度結構和內容，實現制度轉變［10］。隨著《中共中央關于經濟體制改革的決定》《關于國家機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知》《改進和完善彈性勞動工資計劃的通知》等文件的印發，八級工資制與“統包分配”制度的輻射影響逐漸減弱，工資結構不再以技術等級作為絕對參照，二者緊密銜接的關系在改革浪潮中開始松動。

1987年后，原勞動部接連推動技師聘任制、高級技師評聘試點工作，在高級工中選拔出一批高素質技術技能人才，以進一步提高技術工人技能水平，適應科技發展和“四化”建設需求。1990年，原勞動部頒布實施《工人考核條例》，正式確立了初級工、中級工、高級工、技師和高級技師的五級考核體系。1993—1999年，《職業技能鑒定規定》《職業資格證書規定》《職業資格證書制度暫行辦法》等政策相繼頒布，計劃經濟體制下運行多年的工人考核制度開始向國家職業技能鑒定制度轉變，同期滾動開展了職業分類確立、職業資格完善等工作［11］，“五級工”制度體系逐漸完備。同時，1996年，《中華人民共和國職業教育法》規定“實行學歷證書、培訓證書和職業資格證書制度”，為學歷教育與職業培訓的融合、互認和溝通提供了堅實的法律基礎，幫助學生實現了綜合文化水平與職業技能等級的銜接與對應［12］，職業技能等級、職業資格證書與職業教育間的聯系愈加緊密。

隨著我國經濟改革的不斷深化，市場環境、運行規則發生變化，職業資格證書制度暴露出種類繁多、設置混亂等問題，制度偏移隨之發生［13］。2002年后，我國開始依照《中華人民共和國行政許可法》和行政審批制度改革的有關規定，對不適應社會主義市場經濟運行要求的職業資格項目進行取消和清理。2008年，人力資源和社會保障部等8部門聯合下發了《關于貫徹〈國務院辦公廳關于清理規范各類職業資格相關活動的通知〉的通知》，進一步加大了職業資格項目的清理和整頓力度［14］。水平評價類職業資格在《關于減少職業資格許可和認定有關問題的通知》等政策頒布后逐漸退出歷史舞臺。技能人員職業資格數量大幅減少，對企業選用人才、勞動者技能學習造成一定影響，也導致“五級工”制度與職業教育間的關聯逐漸減弱。

（三）“新八級工”階段：職業技能等級制度重建與職業教育高質量發展需求

進入新的發展階段，大力發展職業教育是我國實現工業化、現代化的迫切需要，國家層面出臺《關于深化產教融合的若干意見》等一系列政策文件，開展企業學徒制等一系列改革試點，逐步形成融合開放的辦學格局，助力職業教育高速發展［15］。產教融合的深入推進，對技能評價成果提出更高的要求。廣大技能勞動者急需一張“技能證明”，既可幫其邁入企業，又可實現縱向晉升。利用已有規則和結構，職業技能等級制度開始進行由資格認證到技能認定的轉化，并進一步豐富和完善人才技能等級。2018年，人社部啟動職業技能等級認定試點工作，遴選部分企業開展技能人才自主評價試點。2021年，根據中辦、國辦《關于提高技術工人待遇的意見》和人社部《關于改革完善技能人才評價制度的意見》等政策文件的有關要求，在高級技師之上增加特級技師（崗位）技術職務，將職業技能等級制度增至六級。2022年，人社部印發《關于健全完善新時代技能人才職業技能等級制度的意見（試行）》，提出“企業根據技術技能發展水平等情況……形成由學徒工、初級工、中級工、高級工、技師、高級技師、特級技師、首席技師構成的職業技能等級（崗位）序列”，推動“新八級工”制度正式落地。

二、職業技能等級制度與職業教育發展的內在機理分析

歷史制度主義傾向將制度與其他因素一道定位于因果鏈之中，探求制度形成與變革中其他重要變量的作用［16］。同時，一套制度體系所處的特定位置，將決定行動者與其他行動者的相互關系，進而影響對利益的界定和實現方式［17］。因此，要探討職業技能等級制度與職業教育發展的內在關系，需要深入分析制度變革過程中的重要變量及其內在機理。

（一）分析模型構建

歷史變革進程中，勞動力市場供需雙方會在不同發展階段出現張力，這時往往通過制度形態變化來實現動態平衡［18］。而職業教育作為一種面向職業、面向市場的教育，必須通過基本制度加以支撐，實現二者間的聯結。產教融合的深入推進對職業教育提出新的要求，職業技能等級制度作為重要中介變量，幫助傳導市場與職業教育間的信號，深刻影響著人們的職業教育選擇［19］。其中，涉及職業技能等級制度代表的政府權力、勞動力市場①代表的市場力量與職業教育發展代表的學校力量之間的互動關系。基于此，可以借用美國學者伯頓·克拉克（Burton Clark）的三角協調模型加以解釋。

1994年，美國學者伯頓·克拉克首次提出三角協調模型，認為高等教育是國家權力、市場機制和學校力量三者協調的產物［20］。基于此，本研究回顧了職業技能等級制度的現代化變革歷程，對三角協調模型進行拓展，以進一步詮釋市場、職業技能等級制度與職業教育間的關系（如圖2所示）。職業技能等級制度作為市場力量與職業教育間的黏合劑，其形態變化導致與市場需求、認證效力和勞動報酬層面的關系均發生了歷史性轉變，繼而影響了職業教育的定位、質量和吸引力。

（二）內在機理及其演進

1.基于市場需求的內在機理分析。現代化變革進程中，職業技能等級制度與市場需求間的關系發生變化，對職業教育造成影響。計劃經濟時代，“八級工”制度與市場需求聯系緊密，職業教育定位明確，所提供的技術工人與市場相符，“八級工”制度也得以助推職業教育發展；經濟體制轉向后，“五級工”制度與市場的聯系變弱，制度的傳導功能隨之減弱，職教畢業生漸漸無法滿足市場需求；“新八級工”制度旨在加強與市場需求間的聯系，使市場與職業教育再次對軌，助推其高質量發展。

“八級工”時代，職業技能等級制度在市場需求與職業教育間表現出強紐帶關系。具體來說，我國企業在當時釋放了強烈的市場需求信號，政府根據企業發展需求不斷完善各項制度，推出《關于工資改革的決定》《技術標準》②等作為工人技術技能水平的主要參照，以充分迎合需求。制度引導之下，技工學校以市場、經濟發展為上，表現出高度的市場適應力。該階段社會發展環境相對穩定，職業教育問題在國家穩步發展中自然消解。

“五級工”時代，職業技能等級制度的紐帶關系逐漸弱化。一方面，職業技能等級制度在現代化轉型過程中與市場需求漸行漸遠。在寬松的市場經濟運行模式下，外部制度難以對企業內部機制進行直接約束［21］，大部分中小微企業傾向于以龍頭企業自行搭建的技能等級制度為行業標桿，這就導致“五級工”制度在市場中逐漸喪失話語權，市場需求關系不斷錯位。另一方面，我國畢業生也開始表現出擁有技能與當前勞動市場需求不匹配的狀況［22］。

“新八級工”時代，既要避免與市場脫軌的發展風險，也要全力應對不受企業廣泛認可的窘境。“新八級工”制度中“支持用人單位自主開展職業技能等級認定；推行社會化職業技能等級認定”等內容在技能等級認定層面回應了部分市場需求，但未充分發揮職業技能等級制度的供需傳導作用，應在將市場需求有效融入的同時幫助職業教育有序定位。

2.基于認證效力的內在機理分析。現代化變革進程中，職業技能等級制度與市場認證效力間的關系發生變化，繼而影響職業教育。“八級工”制度下，市場以技術熟練度為認證標準，認證效力強、質量高，進而提高職業教育發展質量；經濟體制轉型后，“五級工”制度的市場認證效力逐漸減弱，難以持續推動職業教育高質量發展；“新八級工”制度旨在加強評價質量、提升認證效力，構建起高質量、有足夠吸引力的認證體系。

“八級工”時期，職業技能等級制度在認證效力與職業教育間表現出強紐帶關系。一方面，當時技能等級的認證標準就是生產過程的分工和技術繁簡程度，工廠依級別列舉工人技術熟練的特征，再根據等級定薪。另一方面，“各產業部門必須根據實際情況制定和修訂工人的技術等級標準，嚴格地按照技術等級標準進行考工升級”的要求，使高技術水平成為市場認定的有效參照，促進廣大勞動者自發提升技術水平，投身職業教育。

“五級工”時代，職業技能等級制度與職業教育間的紐帶關系逐漸弱化。一方面，當時的主流技能認定方式——職業資格證書由于種種原因無法傳遞出有效信號，逐漸喪失市場效力。政府的直接管理使職業資格具有較強的嚴謹性、說服力，但也導致職業資格對市場反應不夠靈敏、市場認可度不高［23］。隨著職業技能等級認定占據相對主導地位，職業技能認定范圍逐步拓寬，但職業技能證書依然存在“通脹”情況［24］，頑疾難解。另一方面，技能證書的市場認證效力低下，無法成為進入企業的通行證。沒有對勞動者具有足夠吸引力的認證成果，導致個體對通過接受職業教育考取證書、進入技能型崗位的積極性不足。

邁向“新八級工”時代，需要著力提升職業技能等級認證的市場效力。“新八級工”制度中“建立健全由職業標準、評價規范、專項職業能力考核規范等構成的多層次、相互銜接、國際可比的職業標準體系”等內容有力回應了技能等級認證不標準、不規范等問題，但還應進一步發揮制度在市場認證與職業教育評價間的橋梁作用，持續探索融通、轉換機制，以幫助職業教育進一步完善內部評價體系。

3.基于勞動報酬的內在機理分析。現代化變革進程中，職業技能等級制度與勞動報酬間的關系發生變化，對職業教育造成影響。“八級工”時代，職業技能等級制度與工資制度相銜而生，技術工人勞動報酬十分可觀，吸引廣大勞動者投身職業教育；經濟體制轉型后，技術水平與勞動報酬逐漸脫鉤，“五級工”制度在薪酬層面逐漸難以與企業產生有效交集，繼而無法助力職業教育；“新八級工”制度旨在強化工資收入分配的技能價值激勵，通過提升薪酬水平和社會地位來吸引技能勞動者投身職業教育。

“八級工”時代，職業技能等級制度在勞動報酬與職業教育間表現出強紐帶關系。一方面，職業技能等級制度與工資制度相伴相生，對應的技術水平報酬一度成為工資標準中的重要構成，在相當一段時間內運轉良好。另一方面，由于在技術水平、勞動強度等方面都做出了明確具體要求，較好地體現了不同技術水平工人之間的工資差別，“八級工”制度吸引一批批民眾投身技工教育。

“五級工”時代，職業技能等級制度的紐帶關系逐漸弱化。一方面，隨著企業工資內部分配自主權的不斷下放，工資制與職業技能等級制度逐漸脫鉤。一部分國企開始采用職工工資總額同企業經濟效益按比例浮動的辦法，將勞動責任、勞動強度和勞動條件作為工資主要依據，勞動技能要求的高低成為“兼顧”“參考”［25］。另一方面，政府在原基礎上重新設計等級制度并不斷豐富和完善，應用于職業培訓中。然而，設計后的“五級工”制度開始逐漸偏離企業內生的制度設計，難以在薪酬層面與其產生有效交集，無法助力提升職業教育吸引力。

邁向“新八級工”時代，應充分意識到培養使用待遇對提升職業教育吸引力的關鍵作用。“新八級工”制度已提出促進職業技能等級認定結果與崗位使用有效銜接、建立與職業技能等級（崗位）序列相匹配的崗位績效工資制、引導用人單位工資分配向高技能人才傾斜等舉措，但需要真正打通技能等級證書與薪酬、職稱間的通道，為技能型人才的終身發展奠定制度基礎，從而吸引民眾積極投身職業教育。

三、“新八級工”制度助推職業教育高質量發展的關鍵策略

歷史制度主義的基本出發點在于，制度創設和其衍生的制度化承諾將持續且決定性影響未來的政策［26］。因此，對職業技能等級制度現代化變革歷程的回望及內在機理的分析，有助于精準把握“新八級工”制度的發展邏輯和未來突破方向。

（一）發揮“新八級工”供需傳導作用，引導職業教育精準定位

歷史已經表明，市場需求是職業技能等級制度助推職業教育高速發展的關鍵動力。因此，如何讓企業了解、認可、接受進而助力“新八級工”制度實施，發揮制度的供需傳導作用，引導職業教育精準定位，是需要重點關注的問題。

一方面，可以結合企業的功能定位、治理能力、管理能力、產教融合程度等發展實際，進行針對性授權放權，篩選一部分行業龍頭企業參與政策制定的前期環節，推動職業技能等級制度的市場化改革，促進政府職能轉變、簡政放權，加強政府與市場間關系［27］。與此同時，加強跟蹤督導，定期評估授權放權的執行情況和實施效果，采取擴大、調整或收回等措施，動態調節參與的深入程度。為進一步暢通交流渠道，充分發揮制度供需傳導作用，還可以通過建立征集平臺、開通征集熱線、開展座談走訪、邀請參加專題會議等形式，吸納相關領域專家和企業家代表共同參與研究起草配套實施政策，擴大輻射范圍，鼓勵更多企業接受并參與到“新八級工”制度的推進工作中。另一方面，“新八級工”制度在市場與職業教育間的供需傳導功能，可以引導職業教育進行精準定位。以制度為抓手，對職業技能等級中各級的能力要求、考核方式等相關內容進行深入學習、系統研究，并對各類專業的職業面向、培養規格、畢業要求等進行全面梳理，聯合產業、行業等多部門與職業院校優化教學內容、協同共建專業人才培養方案和課程體系，以期將職業技能等級制度充分融于學生培養進程中［28］。例如，將技能等級的一至三級對標中等職業教育，四至五級對標專科層次職業教育，六至八級對標職業本科，幫助學生實現有序定位，盡早明確未來發展重點。當符合市場需求的職業技能等級制度嵌入職業教育時，無疑是為廣大技能勞動者搭建了暢通、一體化且行之有效的技能水平提升通道，可借以實現技能累積效應的最大化。

（二）提高“新八級工”認證市場效力，完善職業教育評價制度

在聚焦供需傳導作用的同時，也應關注市場認證在“新八級工”制度推進職業教育發展中的關鍵作用。如果說市場需求是“新八級工”制度推動職業教育高質量發展的動力器，那么“新八級工”的市場認證效力則是確保其運行質量的軌道，可借以完善職業教育內部的評價制度。

一方面，賦予社會培訓評價組織（以下簡稱社評組織）市場主體地位。歷史經驗表明，當技能等級和技術水平成為市場評價的直接參照，具備較強的認定效力時，就可以有效避免市場失靈，吸引技能勞動者不斷涌入職業教育體系。因此，可以通過立法明確社評組織的合法地位，使其進入主流技能認證體系，或使組織成為具有獨立法人資質的企業，對證書質量、聲譽負總責，按照“誰評價、誰負責，誰發證、誰負責”的原則承擔主體責任，完善內部監督和責任追究機制，確保認定工作全程有記錄、可追溯，保障認證成果質量。同時，相關院校可與社評組織通力合作，共同做好考核工作，避免出現考核過程中的“放水”現象。此外，還應發揮好政府的統籌和監管職能。政府的適當放權是技能等級認定機制運行良好的必備條件。這就要求政府轉變職能，將職業資格證書的開發、考核與頒發等工作交由社評組織承擔，政府則主要通過立法、執法、制定政策等統籌大政方針［29］。另一方面，當技能認證結果與市場間建立有效聯系后，可通過探索建立學習成果認證、積累、轉換機制等，推進職業技能等級證書與學歷證書相互融通，幫助職業教育進一步完善內部評價體系；橫向銜接技能資歷序列、技術資歷序列與教育類序列，在學業水平、技術技能水平與市場之間建立等值關系，讓職業院校學生的技能水平在就業時能夠獲得公正、標準化、具備市場效力的評價，也有助于激發廣大民眾學習技能的熱情。

（三）推動“新八級工”配套保障制度改革，助力職業教育吸引力提升

要使“新八級工”制度真正扎根于社會體系中，助力職業教育吸引力提升，還須推動“新八級工”配套保障制度改革。

一方面，構建職稱與技能等級發展的雙通道。目前提出的實行項目工資、崗位分紅、專項特殊獎勵、技術創新成果入股等激勵辦法與技能等級相對割裂，難以調動廣大技能勞動者的積極性。而建立職稱與技能等級間的換算通道，規定不同等級的技能擁有者與不同等級職稱擁有者在薪酬水平、社會地位上的對應關系，可以有效提升職業技能等級制度的話語力度。聚焦技能勞動者的“學習者”身份，通過長期、動態、連續的方式幫助人才實現技能提升和自身發展，鼓勵技能勞動者不斷向上流動，打破發展“天花板”，最大限度激發人才潛能、彰顯人才價值［30］。此外，還應推動建立覆蓋勞動者工作學習的終身職業技能培訓制度，為人才生涯發展提供制度支持。技術技能人才掌握的知識技能不僅與專業人才掌握的知識技能具有同等應用價值，且在其工作中具有不可替代的作用［31］，需要在生涯發展路徑、晉升路徑上獲得制度保障。因此，建立終身職業技能培訓制度為其保駕護航確有必要。另一方面，職業教育最終的吸引力不在教育內部，而在于職業院校畢業生將來進入勞動力市場后是否有良好的職業發展前景［32］。歷史經驗已經表明，與工資制緊密相銜、待遇可觀的“八級工”制度能夠有效吸引大批量勞動者投身職業教育。因此，要推動“新八級工”配套保障制度改革，提升技能勞動者的薪酬水平和社會地位，從經濟待遇、政治待遇、社會聲譽等各方面進行整體性提高，切實提升勞動者在企業管理中的話語權、參與權，并為其搭建廣闊暢通的職業生涯發展通道，從培養、使用、待遇層面激發技能學習熱情，繼而吸引廣大勞動者投身職業教育。

［注釋］

①此處的市場包括內部勞動力市場和外部勞動力市場。“八級工”時代的市場力量由內部勞動力市場給予支持，“五級工”和“新八級工”時代則由外部勞動力市場提供。

②此處的《技術標準》，是在全國平均先進的技術水平基礎上制定，在技術等級上按照生產過程的分工與作用、技術繁簡、工作難易等確定的。

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