預(yù)算管理一體化的理念、內(nèi)涵與變革：以高校為例

【摘要】以高校為例， 預(yù)算管理一體化不僅是必須實(shí)施的一項(xiàng)預(yù)算管理改革任務(wù)， 而且是預(yù)算管理邁向戰(zhàn)略性預(yù)算全面深化的重要機(jī)遇。本文認(rèn)為， 高校應(yīng)當(dāng)樹立“戰(zhàn)略—預(yù)算—績效”理念， 建立以戰(zhàn)略目標(biāo)為引導(dǎo)、 以規(guī)劃和項(xiàng)目為基礎(chǔ)、 以執(zhí)行監(jiān)控與績效評(píng)價(jià)為閉環(huán)的預(yù)算管理體系。高校深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化還是一場“雙向奔赴、 多方參與”的管理變革， 需要各級(jí)財(cái)政部門、 技術(shù)提供商、 研究部門和培訓(xùn)部門等多方共同努力， 進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)的適應(yīng)性與靈活性， 推進(jìn)不同系統(tǒng)互聯(lián)互通、 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理一體化；高校；戰(zhàn)略—預(yù)算—績效；信息系統(tǒng)建設(shè)

【中圖分類號(hào)】 F235.1" " "【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A" " " 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）18-0036-5

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 而現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心。為進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革， 財(cái)政部于2019年6月印發(fā)了《財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實(shí)施方案》（財(cái)辦〔2019〕35號(hào)）， 部署推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)， 2020年2月以來又出臺(tái)了《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》（財(cái)辦〔2020〕13號(hào)）等一系列配套文件。2021年3月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)）， 強(qiáng)調(diào)“以信息化手段推進(jìn)預(yù)算管理現(xiàn)代化， 加強(qiáng)預(yù)算管理各項(xiàng)制度的系統(tǒng)集成、 協(xié)同高效， 提高預(yù)算管理規(guī)范化、 科學(xué)化、 標(biāo)準(zhǔn)化水平和預(yù)算透明度”。相關(guān)部門和單位按照財(cái)政部統(tǒng)一部署， 分兩批推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。到2023年2月， 中央及全國36個(gè)省、 自治區(qū)、 直轄市、 計(jì)劃單列市已建設(shè)應(yīng)用財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)， 基本覆蓋縣級(jí)及以上行政區(qū)劃。

預(yù)算管理改革作為一項(xiàng)“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革方案， 在推行過程中遇到不少問題。特別是高校的預(yù)算管理， 其資金來源、 資金規(guī)模、 項(xiàng)目管理、 支出管理、 執(zhí)行監(jiān)控、 績效管理、 國資管理等各項(xiàng)預(yù)算管理工作遠(yuǎn)比一般行政事業(yè)單位復(fù)雜， 所涉及的高校長期以來已經(jīng)建立起來的管理模式、 信息系統(tǒng)、 系統(tǒng)銜接等諸多問題也非常復(fù)雜。如何有效地推進(jìn)預(yù)算管理改革， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策層面期望達(dá)成的預(yù)算管理和預(yù)算績效水平提升的目的， 是一項(xiàng)非常艱巨的挑戰(zhàn)。高校必須深刻地理解這場改革蘊(yùn)含的本質(zhì)理念和具體內(nèi)涵， 唯有如此， 才能有效地適應(yīng)和推動(dòng)這項(xiàng)變革， 在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時(shí)整體提升自身的綜合管理水平。鑒于此， 本文對(duì)預(yù)算管理一體化的理念與內(nèi)涵以及高校如何應(yīng)對(duì)預(yù)算管理一體化改革進(jìn)行了分析。

一、 預(yù)算管理一體化的理念與內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化旨在通過構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制， 全面提高各級(jí)單位預(yù)算管理規(guī)范化、 標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化水平， 實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算管理的動(dòng)態(tài)反映和有效控制， 推動(dòng)預(yù)算管理邁上新臺(tái)階。其主要內(nèi)容為五個(gè)“一體化”， 即預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理的一體化、 預(yù)算全過程管理的一體化、 各部門預(yù)算管理的一體化、 全國政府預(yù)算管理的一體化和全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理的一體化（王小龍和李敬輝，2020）。從預(yù)算管理關(guān)系來看， 這五個(gè)“一體化”實(shí)際上蘊(yùn)含著一個(gè)自下而上的邏輯， 如圖1所示。

1. 預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理的一體化。它是預(yù)算管理一體化的起點(diǎn)。長期以來， 各級(jí)單位的預(yù)算管理普遍存在“先分錢后安排項(xiàng)目”“錢等項(xiàng)目”的現(xiàn)象， 導(dǎo)致預(yù)算在編制階段未能細(xì)化、 落實(shí)到具體項(xiàng)目， 甚至有的主管部門代編應(yīng)由所屬單位實(shí)施的項(xiàng)目預(yù)算。這種“分豬肉”“撒胡椒面式”的預(yù)算管理模式帶來了很多問題， 如預(yù)算與事業(yè)發(fā)展需求相脫節(jié)、 預(yù)算執(zhí)行苦樂不均、 預(yù)算績效無從對(duì)標(biāo)等。預(yù)算管理一體化改革提出了項(xiàng)目全生命周期管理一體化的改革目標(biāo)， 就是要整治各級(jí)預(yù)算單位過去盲目爭資源、 爭預(yù)算， 在預(yù)算管理過程中“重預(yù)算、 輕管理”的頑瘴痼疾。各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)樹立“先謀事后排錢”的理念， 堅(jiān)持“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”的原則， 按照“規(guī)劃→年度重點(diǎn)工作→項(xiàng)目→預(yù)算”的邏輯， 將預(yù)算編制細(xì)化到具體項(xiàng)目， 并提前研究謀劃、 常態(tài)化儲(chǔ)備預(yù)算項(xiàng)目， 申請(qǐng)預(yù)算必須從項(xiàng)目庫中挑選預(yù)算項(xiàng)目。特別是， 部門不得代編應(yīng)由所屬單位實(shí)施的項(xiàng)目預(yù)算。從前期謀劃、 項(xiàng)目儲(chǔ)備、 預(yù)算編制、 項(xiàng)目實(shí)施到項(xiàng)目結(jié)束和終止等階段， 都要依托項(xiàng)目庫對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的全生命周期實(shí)施管理（財(cái)政部，2020）。

2. 預(yù)算全過程管理的一體化。各級(jí)單位需要在預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理一體化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過程管理的一體化。具體而言， 應(yīng)整合預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行、 決算和報(bào)告、 政府采購、 資產(chǎn)管理等預(yù)算管理環(huán)節(jié)， 強(qiáng)化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機(jī)制和逆向動(dòng)態(tài)可溯的反饋機(jī)制， 將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及形成資產(chǎn)的情況用于以后年度預(yù)算編制， 同時(shí)推進(jìn)績效管理與預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的深度融合， 形成預(yù)算全過程的管理閉環(huán)。在傳統(tǒng)的預(yù)算管理中， 預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行、 決算等環(huán)節(jié)缺乏有效銜接， 口徑也不一致， 導(dǎo)致出現(xiàn)了一些典型問題， 如： 收入預(yù)算和支出預(yù)算“兩張皮”， 預(yù)算和決算“兩張皮”， 各個(gè)業(yè)務(wù)模塊互不開放， 各自形成“信息孤島”； 財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“數(shù)出多門”， 相互不一致， 甚至相互沖突。在這種情況下， 單位內(nèi)部預(yù)算管理過程的效率和質(zhì)量如何保證？以資產(chǎn)管理系統(tǒng)與會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)對(duì)接為例， 許多單位預(yù)算管理系統(tǒng)的資產(chǎn)管理和會(huì)計(jì)核算兩個(gè)子系統(tǒng)中同一項(xiàng)特定資產(chǎn)的入賬價(jià)值、 入賬時(shí)間經(jīng)常不一致， 為了計(jì)提資產(chǎn)折舊攤銷， 將資產(chǎn)管理系統(tǒng)對(duì)接到會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)， 進(jìn)行反向操作， 使得資產(chǎn)管理系統(tǒng)失去了部分的管理意義。在這個(gè)過程中， 兩個(gè)系統(tǒng)相互對(duì)接還要向資產(chǎn)管理系統(tǒng)軟件商支付數(shù)額不小的端口開放費(fèi)。預(yù)算管理一體化的目標(biāo)之一就是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全過程的一體化， 即實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部所有預(yù)算管理環(huán)節(jié)互聯(lián)互通、 數(shù)據(jù)共享， 推行“一次錄入amp;全局共享”模式。

3. 各部門預(yù)算管理的一體化。在單位內(nèi)部預(yù)算全過程管理一體化的基礎(chǔ)上， 需再實(shí)現(xiàn)各部門預(yù)算管理的一體化。各部門及所屬單位應(yīng)依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門和單位預(yù)算， 執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度。在預(yù)算管理一體化改革實(shí)施之前， 部門編制預(yù)算時(shí)已將財(cái)政撥款收支、 事業(yè)收支、 事業(yè)單位經(jīng)營收支和其他收支等“全部收入和支出”納入預(yù)算， 但是在預(yù)算執(zhí)行過程中， 除財(cái)政撥款收支以外， 相當(dāng)一部分“非財(cái)政撥款收支”或者“自有資金收支”尚未實(shí)行國庫集中收付管理， 而是通過預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶進(jìn)行自主收支， 缺乏財(cái)政部門監(jiān)督， 其會(huì)計(jì)核算信息也難以進(jìn)行勾稽驗(yàn)證。為嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定， 預(yù)算管理一體化改革將部門財(cái)政撥款收支以外的收支統(tǒng)一稱為“單位資金”， 并依法加強(qiáng)對(duì)單位取得的各類單位資金的管理， 從預(yù)算編制、 支出控制、 核算管理等方面強(qiáng)化單位財(cái)政撥款收入以外的事業(yè)收入、 經(jīng)營收入等單位資金的預(yù)算管理， 執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度， 實(shí)現(xiàn)各部門財(cái)政資金預(yù)算管理和單位資金預(yù)算管理的一體化。

4. 全國政府預(yù)算管理的一體化。在各部門預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全國政府預(yù)算管理的一體化， 需要統(tǒng)一全國各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理規(guī)則和管理要素， 建立健全上下級(jí)預(yù)算的銜接機(jī)制， 逐級(jí)匯總編制真實(shí)完整的全國預(yù)算。20世紀(jì)90年代以來， 我國開始探索以部門預(yù)算、 國庫集中支付、 政府采購等三大公共支出管理為核心的現(xiàn)代預(yù)算制度改革， 并大力推進(jìn)非稅收入兩條線管理以及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、 政府會(huì)計(jì)等諸多方面的改革。但是， 各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算管理改革分頭推進(jìn)， 各地具體做法不盡相同， 沒有形成全國統(tǒng)一的、 貫穿預(yù)算管理全過程的預(yù)算管理流程、 規(guī)則及要素。以行政事業(yè)性資產(chǎn)處置收入管理為例， 有的地方政府規(guī)定行政事業(yè)性國有資產(chǎn)處置總收入全部上繳國庫， 不允許扣除處置費(fèi)用， 有的地方政府允許扣除資產(chǎn)處置費(fèi)用， 僅將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)處置凈收入上繳國庫。因此， 全國匯總的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)處置收入數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一口徑， 極大地限制了財(cái)政大數(shù)據(jù)的作用。為此， 預(yù)算管理一體化按照預(yù)算管理主體流程， 統(tǒng)一規(guī)定各級(jí)預(yù)算管理的流程、 規(guī)則和要素， 實(shí)現(xiàn)全國預(yù)算管理的一體化。

5. 全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理的一體化。在上述四個(gè)“一體化”的基礎(chǔ)上， 通過各級(jí)財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)生產(chǎn)和對(duì)接傳輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化， 可實(shí)現(xiàn)全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理的一體化， 形成財(cái)政預(yù)算大數(shù)據(jù)。未來可能在財(cái)政預(yù)算大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上， 通過數(shù)據(jù)挖掘來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)預(yù)算決策。

二、 高校推行預(yù)算管理一體化改革面臨的挑戰(zhàn)

1. 高校預(yù)算管理本身存在的不足。長期以來， 我國高校未樹立正確的預(yù)算管理理念， 預(yù)算管理缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向（郭業(yè)軍，2008； 吳海鵬等，2011）， 預(yù)算管理過程中存在諸多問題， 如： 預(yù)算整體性規(guī)劃缺乏和前瞻性不足， 普遍存在預(yù)算編制方法不科學(xué)、 預(yù)算編制不準(zhǔn)確、 資金使用效益不高的現(xiàn)象； 預(yù)算執(zhí)行中隨意更改預(yù)算、 預(yù)算執(zhí)行約束性弱、 項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行緩慢、 預(yù)算執(zhí)行控制不力； 預(yù)算考核不嚴(yán)格等（李萍等，2007；馬莉，2010；許艷玲，2011）。這些問題導(dǎo)致預(yù)算效益低下， 預(yù)算資金發(fā)生各種顯性損失和隱性損失。其中， 顯性損失包括直接損失和間接損失。直接損失表現(xiàn)為， 在預(yù)算編制階段高校財(cái)務(wù)部門、 業(yè)務(wù)部門未能準(zhǔn)確地理解、 掌握預(yù)算管理相關(guān)政策制度， 由于預(yù)算編制方法和標(biāo)準(zhǔn)等原因造成預(yù)算資金測算不準(zhǔn)確所帶來的高校預(yù)算收入損失； 間接損失表現(xiàn)為， 在項(xiàng)目謀劃階段高校業(yè)務(wù)部門的項(xiàng)目論證不夠充分、 項(xiàng)目謀劃不夠合理， 造成項(xiàng)目執(zhí)行過程中資金閑置或浪費(fèi)等間接損失。隱性損失表現(xiàn)為戰(zhàn)略規(guī)劃不科學(xué)、 年度工作計(jì)劃不合理、 預(yù)算資源配置份額與事業(yè)發(fā)展輕重緩急的排序不匹配、 預(yù)算資金資源錯(cuò)配等帶來的事業(yè)發(fā)展損失。李現(xiàn)宗等（2012）將這些弊端歸因于高校傳統(tǒng)的依附型預(yù)算管理模式， 并提出解決這些問題的根本出路在于盡快由依附型預(yù)算管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫?shí)現(xiàn)高校可持續(xù)發(fā)展的自主發(fā)展型預(yù)算管理。

預(yù)算管理一體化改革的目標(biāo)就是改善上述傳統(tǒng)預(yù)算管理過程中存在的問題。但是根據(jù)筆者的調(diào)研， 預(yù)算管理一體化改革自推進(jìn)以來， 高校普遍反映推行困難。“推行難”主要表現(xiàn)在以下七個(gè)方面： 一是學(xué)校預(yù)算尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理； 二是學(xué)校部門預(yù)算與校級(jí)預(yù)算“兩張皮”， 相互割裂， 缺乏有效銜接； 三是缺乏預(yù)算項(xiàng)目庫， 忽視基本支出項(xiàng)目化， 項(xiàng)目管理基礎(chǔ)薄弱； 四是預(yù)算管理重預(yù)算申報(bào)而輕預(yù)算執(zhí)行； 五是預(yù)算管理與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)， 無法做到“先謀事后排錢”； 六是缺乏有效的績效評(píng)價(jià)機(jī)制， 尚未構(gòu)建預(yù)算全過程績效管理閉環(huán)； 七是預(yù)算管理信息系統(tǒng)不夠健全， 信息化水平有待提升。

以上七個(gè)方面問題的主要原因在于， 高校對(duì)預(yù)算管理一體化理念和內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不夠。具體而言： 一方面， 雖然長期以來財(cái)政部門和預(yù)算單位都重視預(yù)算管理， 但財(cái)政部門強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算單位要加強(qiáng)管理， 將寶貴的預(yù)算資金用好， 預(yù)算單位關(guān)心的則是獲批了多少預(yù)算， 管理的事情交由單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。另一方面， 這次預(yù)算管理一體化改革是自上而下推動(dòng)的一項(xiàng)管理改革， 對(duì)預(yù)算單位來說是一場“要我改”的改革， 高校沒有充分意識(shí)到管理與預(yù)算之間關(guān)系的重要性。預(yù)算不是簡單的算術(shù)問題， 而是一個(gè)蘊(yùn)含著管理規(guī)律的科學(xué)問題。這次改革的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)預(yù)算管理的進(jìn)一步科學(xué)化， 通過改革提高預(yù)算效益。因此， 預(yù)算管理一體化改革需要高校預(yù)算管理理念和體制的深刻變革。但是， 很多高校沒有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)， 預(yù)算管理一體化工作只停留在財(cái)務(wù)部門， 僅由財(cái)務(wù)部門落實(shí)， 工作自然難以推動(dòng)。上述七個(gè)方面的問題都不是財(cái)務(wù)部門單獨(dú)能解決的。

2. 預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)不夠完善。預(yù)算管理一體化對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)的要求非常高， 但現(xiàn)行的預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)存在諸多問題， 主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一， 預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)未充分滿足高校內(nèi)部預(yù)算管理的需求。與行政機(jī)關(guān)不同， 高校內(nèi)部管理層級(jí)較多、 結(jié)構(gòu)復(fù)雜， 還存在異地辦學(xué)、 多校區(qū)辦學(xué)等情況。高校管理體制的復(fù)雜性、 業(yè)務(wù)活動(dòng)的多樣性決定了高校預(yù)算管理工作相對(duì)復(fù)雜。在幾十年的實(shí)踐中各高校也逐漸摸索出一套適合自身具體情況并行之有效的預(yù)算管理具體做法。目前， 預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)初期成果難以適應(yīng)高校相對(duì)復(fù)雜且個(gè)性化較強(qiáng)的需求， 導(dǎo)致許多高校采取“雙軌制”預(yù)算管理方法， 反而增加了管理成本， 降低了管理效率。

第二， 高校內(nèi)部預(yù)算管理、 會(huì)計(jì)核算、 資金結(jié)算、 資產(chǎn)管理、 采購管理等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)的對(duì)接存在較大困難， 難以實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享和保持?jǐn)?shù)據(jù)一致性。預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)未能免費(fèi)或以較低費(fèi)用提供與高校傳統(tǒng)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)對(duì)接的接口， 人為地增加了高校實(shí)施預(yù)算管理一體化的成本， 造成高校在對(duì)接預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)方面存在成本顧慮。

第三， 高校在預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)中未能充分體現(xiàn)科研“放管服”改革要求， 不利于高校按照中央要求擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)， 減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)。

第四， 預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)不能充分滿足高校內(nèi)部控制的需求， 權(quán)限設(shè)置不夠合理。目前， 各高校都建立了較為完備的內(nèi)部控制體系， 預(yù)算管理全流程的各項(xiàng)工作分工明確， 協(xié)同運(yùn)行良好。但是預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)還不夠精細(xì)化， 不能充分滿足內(nèi)部控制的要求。如預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)無法針對(duì)某一類具體數(shù)據(jù)的填報(bào)進(jìn)行用戶授權(quán)， 只能將相關(guān)工作人員設(shè)置為具有全部預(yù)算編制權(quán)限的經(jīng)辦角色， 用戶權(quán)限過高， 存在信息泄露、 誤改的風(fēng)險(xiǎn)。

三、 高校預(yù)算管理改革的時(shí)代背景和趨勢

本次預(yù)算管理改革雖然是自上而下推動(dòng)的， 但是對(duì)于高校來說， 也是恰逢其時(shí)。自改革開放以來， 我國高校預(yù)算管理不斷發(fā)生變化， 經(jīng)歷了保障性預(yù)算、 戰(zhàn)略性預(yù)算初步萌芽、 戰(zhàn)略性預(yù)算快速發(fā)展、 戰(zhàn)略性預(yù)算全面深化四個(gè)階段， 而且即將進(jìn)入戰(zhàn)略性預(yù)算沖刺發(fā)力階段。

1. 第一階段： 1978 ～ 1992年的保障性預(yù)算階段。本階段高等教育改革的主題是體制改革， 各高校同質(zhì)化發(fā)展， 都是以基本支出保障高校“人頭費(fèi)”， 以項(xiàng)目支出保障高校基本運(yùn)行費(fèi)。各高校尚未形成差異化發(fā)展理念， 也沒有差異化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持。

2. 第二階段： 1993 ～ 1998年的戰(zhàn)略性預(yù)算初步萌芽階段。1993年出臺(tái)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出， 我國面向21世紀(jì)重點(diǎn)建設(shè)100所左右的高等學(xué)校， 力爭到21世紀(jì)初有一批重點(diǎn)學(xué)校和學(xué)科可以接近或達(dá)到世界一流大學(xué)的水平， 簡稱“211工程”。政府對(duì)各高校實(shí)行差異化定位， 差異化配置教育預(yù)算資源。各高校紛紛成立規(guī)劃部門， 加強(qiáng)對(duì)“211工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的科學(xué)謀劃與預(yù)算計(jì)劃。

3. 第三階段： 1999 ～ 2014年的戰(zhàn)略性預(yù)算快速發(fā)展階段。1999年1月， 國務(wù)院批準(zhǔn)了教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》方案， 正式啟動(dòng)“985工程”。政府進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各高校的差異化定位， 更加聚焦高水平大學(xué)的建設(shè)與投入。各高校規(guī)劃部門的地位與作用更加凸顯， 進(jìn)一步加強(qiáng)“985工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理。

4. 第四階段： 2015年至今的戰(zhàn)略性預(yù)算全面深化階段。2015年10月， 國務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》， 明確“雙一流”建設(shè)三步走的基本方略。2022年1月， 教育部、 財(cái)政部、 國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》， 進(jìn)一步完善穩(wěn)定支持機(jī)制， 加大建設(shè)高校條件保障力度， 建立健全中央、 地方、 企業(yè)、 社會(huì)協(xié)同投入長效機(jī)制， 并擴(kuò)大建設(shè)高校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。在這一政策的指引下， 中央政府和地方政府共同發(fā)力， 配套出臺(tái)各類高水平大學(xué)建設(shè)與投入規(guī)劃， 高等教育經(jīng)費(fèi)的投入和支持呈現(xiàn)百花齊放的喜人態(tài)勢。高校“雙一流”建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)日益增多， 學(xué)科建設(shè)差異化發(fā)展更加明顯， 學(xué)科項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理意識(shí)越來越強(qiáng)， 各高校的戰(zhàn)略預(yù)算管理思想和理念全面深化。

隨著教育強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出， 我國高等教育將面臨向國際一流大學(xué)和學(xué)科建設(shè)沖刺發(fā)力階段的到來， 高校的預(yù)算管理改革必須同步實(shí)施、 同步推進(jìn)， 預(yù)算管理一體化改革的推出正是形勢所需。

四、 基于“戰(zhàn)略—預(yù)算—績效”理念全面深化高校預(yù)算管理一體化改革

在企業(yè)管理實(shí)踐過程中， 隨著企業(yè)競爭邁入戰(zhàn)略性競爭階段， 企業(yè)預(yù)算管理早已構(gòu)建“戰(zhàn)略—預(yù)算—績效”理念與體系（王子京，2010；胡挺等，2014）。未來高校戰(zhàn)略性發(fā)展和差異化定位的進(jìn)一步深入， 必然要求高校引入“戰(zhàn)略—預(yù)算—績效”理念（劉亮，2015）， 構(gòu)建以戰(zhàn)略目標(biāo)為引導(dǎo)、 以規(guī)劃和項(xiàng)目為基礎(chǔ)、 以執(zhí)行監(jiān)控與績效評(píng)價(jià)為閉環(huán)的預(yù)算管理體系。預(yù)算管理一體化改革背后蘊(yùn)含的正是這種理念。

在全面實(shí)施預(yù)算管理一體化改革的背景下， 高校管理應(yīng)當(dāng)從過去的重運(yùn)營管理轉(zhuǎn)向重戰(zhàn)略管理， 戰(zhàn)略管理要從過去的重業(yè)務(wù)管理轉(zhuǎn)向重預(yù)算管理， 預(yù)算管理要從過去的重申請(qǐng)管理轉(zhuǎn)向重績效管理。高校預(yù)算管理一體化改革的具體步驟如圖2所示。

1. 樹立戰(zhàn)略思維。當(dāng)前我國高校已進(jìn)入戰(zhàn)略發(fā)展深化階段， 樹立戰(zhàn)略發(fā)展思維是每一位高校管理者的必修課。高校戰(zhàn)略管理是事關(guān)高校可持續(xù)內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵問題。

2. 明確戰(zhàn)略目標(biāo)。要明確高校建設(shè)發(fā)展目標(biāo)類型， 即高校在國家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色定位以及擬實(shí)現(xiàn)的職能目標(biāo)。明確戰(zhàn)略目標(biāo)有利于高校內(nèi)部形成共同價(jià)值觀和行動(dòng)合力。

3. 制定發(fā)展規(guī)劃。圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)， 制定“有所為， 有所不為”的中長期發(fā)展規(guī)劃和若干職能戰(zhàn)略計(jì)劃， 進(jìn)一步具體化努力方向和目標(biāo)， 并指導(dǎo)項(xiàng)目庫建立與實(shí)施。

4. 分析現(xiàn)有條件。全面統(tǒng)籌分析學(xué)校現(xiàn)有資源條件， 對(duì)標(biāo)中長期發(fā)展規(guī)劃的資源需求， 明確實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與發(fā)展規(guī)劃的資源缺口。

5. 建立項(xiàng)目儲(chǔ)備。建立項(xiàng)目管理的三級(jí)管理體制， 涵蓋規(guī)劃部門的規(guī)劃與統(tǒng)籌“一級(jí)管理”、 業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的專業(yè)歸口“二級(jí)管理”、 各使用需求單位的使用需求“三級(jí)管理”。同時(shí)， 建立健全嚴(yán)格的項(xiàng)目論證評(píng)審機(jī)制， 將上述需要建設(shè)的條件缺口項(xiàng)目化， 包括人員類項(xiàng)目、 運(yùn)營類項(xiàng)目、 特定目的類項(xiàng)目， 制定項(xiàng)目績效目標(biāo)， 全部以項(xiàng)目形式納入項(xiàng)目庫管理。

6. 申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算。在每一年的預(yù)算編制階段， 各使用需求單位按照輕重緩急的原則， 細(xì)化項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目預(yù)算， 向財(cái)務(wù)部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。財(cái)務(wù)部門進(jìn)行預(yù)算評(píng)審， 以確保項(xiàng)目績效目標(biāo)的必要性、 可行性和效益性， 通過評(píng)審后， 向財(cái)政部門申請(qǐng)預(yù)算。

7. 強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)控。高校預(yù)算經(jīng)過法定程序批復(fù)后， 加快預(yù)算執(zhí)行、 強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)控， 發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正項(xiàng)目績效目標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)的偏離， 確保預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與績效目標(biāo)“雙監(jiān)控”。

8. 評(píng)價(jià)項(xiàng)目績效。項(xiàng)目執(zhí)行完畢后， 對(duì)照事先設(shè)定的項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)， 根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整以后年度的預(yù)算安排， 實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣， 形成項(xiàng)目管理閉環(huán)。

9. 定期戰(zhàn)略評(píng)估。通過定期對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估， 并根據(jù)全國和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及教育行業(yè)改革發(fā)展重要政策， 進(jìn)一步調(diào)整并改進(jìn)戰(zhàn)略計(jì)劃， 形成戰(zhàn)略管理閉環(huán)。

面對(duì)當(dāng)前的預(yù)算管理一體化改革， 高校應(yīng)該調(diào)整重心， 找準(zhǔn)定位， 準(zhǔn)確識(shí)變、 科學(xué)應(yīng)變、 主動(dòng)求變， 以預(yù)算管理一體化為抓手和契機(jī)， 重視財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)， 避免預(yù)算的直接損失； 同時(shí)， 需加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)， 避免項(xiàng)目管理過程中的間接損失； 還應(yīng)強(qiáng)化“戰(zhàn)略—預(yù)算—績效”思維， 避免資源錯(cuò)配帶來的隱性損失， 最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校資源服務(wù)戰(zhàn)略管理水平的總體提升， 進(jìn)而推動(dòng)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的有效達(dá)成。

五、 高校全面深化預(yù)算管理一體化改革的重要配套舉措

高校深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革是一場“雙向奔赴、 多方參與”的管理變革， 不僅需要高校在“戰(zhàn)略—預(yù)算—績效”理念的指引下積極推動(dòng)高校內(nèi)部預(yù)算管理一體化改革， 從“財(cái)政部門要我改”的思維， 轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙摹钡膽?zhàn)略主動(dòng)作為， 而且需要各級(jí)財(cái)政部門、 技術(shù)提供商、 研究培訓(xùn)智庫等多方的共同努力（如圖3所示）。

1. 財(cái)政部門進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)適應(yīng)性與靈活性， 推進(jìn)不同系統(tǒng)互聯(lián)互通、 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合系統(tǒng)開發(fā)規(guī)律和教育管理規(guī)律， 特別是要逐步深化、 明確需求。既要滿足預(yù)算管理一體化的需求， 又要滿足學(xué)校因地制宜個(gè)性化管理的需求； 既要滿足系統(tǒng)運(yùn)行的靈活化、 高效化需求， 又要保證信息安全和運(yùn)行穩(wěn)定， 不斷尋找動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)。

財(cái)政部門應(yīng)該投入更多資源， 以最大限度地滿足高校預(yù)算管理的復(fù)雜性與個(gè)性化訴求， 進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)， 及時(shí)解決預(yù)算管理一體化實(shí)施過程中所遇到的問題， 提升不同系統(tǒng)對(duì)接的效率， 改變當(dāng)前預(yù)算管理信息化系統(tǒng)封閉狀態(tài)， 逐步開放必要接口。特別是， 應(yīng)當(dāng)允許高校在滿足基本規(guī)范的前提下， 保留已有的高校預(yù)算與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)， 更多地通過數(shù)據(jù)交換方式實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對(duì)接。

2. 第三方技術(shù)提供商以正確的商業(yè)發(fā)展理念推動(dòng)預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)， 牢記預(yù)算管理一體化改革初心。第三方技術(shù)提供商應(yīng)該遵循商業(yè)契約規(guī)則和事業(yè)發(fā)展精神， 以正確的商業(yè)發(fā)展理念推動(dòng)預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)采購、 建設(shè)和運(yùn)維等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理， 以防止第三方技術(shù)提供商為滿足自身商業(yè)利益而設(shè)置不合理障礙。特別是， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)禁第三方技術(shù)提供商依靠前期參與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)的優(yōu)勢地位。向高校收取高額端口開放費(fèi)， 甚至試圖壟斷高校財(cái)務(wù)信息化發(fā)展的行為， 完全違背了預(yù)算管理一體化改革的初心。目前有極個(gè)別技術(shù)提供商以“前置服務(wù)費(fèi)”的名義變相向各高校銷售接口， 向每所高校每年收取高達(dá)數(shù)十萬元的服務(wù)費(fèi)， 已引起一些高校的強(qiáng)烈不滿。

預(yù)算管理一體化信息化建設(shè)政策開宗明義地強(qiáng)調(diào)， “堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而不是統(tǒng)一軟件， 著重統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)而不是編制系統(tǒng)需求， 為地方進(jìn)行個(gè)性化功能開發(fā)和發(fā)揮不同軟件公司專業(yè)特長留下空間”， 并不是為了取代各個(gè)預(yù)算單位已有的軟件開發(fā)商。從全面深化政府預(yù)算管理改革發(fā)展的角度來看， 適度市場競爭， 開放端口、 多方共享、 共同參與， 有利于政府預(yù)算管理與技術(shù)創(chuàng)新， 最終有利于學(xué)校等部門預(yù)算管理技術(shù)水平的提升。

3. 研究部門和培訓(xùn)部門加大研究力度， 開展專門化培訓(xùn)、 提供智力支持， 推動(dòng)預(yù)算管理一體化改革高效實(shí)施。預(yù)算管理一體化改革是高校預(yù)算全過程化管理， 對(duì)高校財(cái)務(wù)部門和技術(shù)部門提出了更高的要求， 相關(guān)人員不僅要具有豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的財(cái)務(wù)技能， 還要緊跟時(shí)代發(fā)展不斷更新知識(shí)結(jié)構(gòu)， 學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)、 財(cái)務(wù)ERP 軟件和財(cái)務(wù)機(jī)器人等信息化技術(shù)， 掌握預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)的使用方法和操作規(guī)范， 不斷提高系統(tǒng)應(yīng)用能力， 從價(jià)值記錄向價(jià)值創(chuàng)造轉(zhuǎn)型。

研究部門和培訓(xùn)部門要加大研究力度， 開展針對(duì)性培訓(xùn)， 統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)， 進(jìn)一步積極推動(dòng)預(yù)算管理一體化工作落地實(shí)施。教育主管部門應(yīng)定期組織高校財(cái)務(wù)部門和技術(shù)部門開展技術(shù)交流與培訓(xùn)， 使相關(guān)人員及時(shí)了解和掌握預(yù)算管理一體化的新變化與新技術(shù)。研究機(jī)構(gòu)需開展專題調(diào)研、 研討和研究， 積極咨政建言， 及時(shí)解決預(yù)算管理一體化實(shí)施過程中遇到的問題。專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要積極開展全方位專門化培訓(xùn)， 特別是加強(qiáng)高校管理層培訓(xùn)， 使其不僅掌握高校預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理知識(shí)， 而且掌握高校現(xiàn)代預(yù)算管理技術(shù)創(chuàng)新趨勢、 高校戰(zhàn)略管理知識(shí)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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（責(zé)任編輯·校對(duì)： 喻晨" 陳晶）

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．18．005