加強普惠育幼服務體系建設

摘 要：托育服務是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，事關(guān)嬰幼兒健康成長，事關(guān)廣大家庭和諧幸福，是一項重大民生工程。黨的二十屆三中全會對健全人口發(fā)展支持和服務體系做出部署，明確以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，提出完善生育支持政策體系和激勵機制等改革舉措，為我國的普惠育幼服務體系建設指明了發(fā)展方向，對推動人口高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。然而目前普惠育幼服務仍有眾多難點需要梳理，為此本文總結(jié)了目前我國普惠育幼服務中存在的問題，并對這些問題進行有針對性的解答。

關(guān)鍵詞：嬰幼兒托育；服務體系；對策研究

中圖分類號：C91" "文獻標志碼：A" "文章編號：1002-2589（2024）06-0008-03

“幼有所育”是推動人口高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是衡量一個城市幸福指數(shù)的重要標志。黨的二十屆三中全會決定提出：“健全人口發(fā)展支持和服務體系。以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質(zhì)量發(fā)展。……加強普惠育幼服務體系建設，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、家庭托育點等多種模式發(fā)展。”托育服務是生命全周期服務管理的重要一環(huán)，開展普惠托育服務有助于在老齡化、少子化的人口發(fā)展趨勢下，解決家庭中的生育養(yǎng)育難題，促進我國人口長期均衡發(fā)展。

一、普惠育幼服務政策解讀

2019年被稱為我國“普惠托育元年”，此后國家相繼頒布了多項政策，推進托育服務體系的發(fā)展。2019年頒布了《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》《托育機構(gòu)設置標準（試行）》《托育機構(gòu)登記和備案辦法（試行）》等一系列文件，從政策層面鼓勵社會力量積極參與普惠托育服務，并對托育機構(gòu)場地、師資、管理提出了更加明確的要求。2020年出臺的《國務院辦公廳關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》，從體系建設、服務供給、發(fā)展環(huán)境和管理服務等方面為托育服務健康發(fā)展提供了政策支持。2022年出臺的《托育從業(yè)人員職業(yè)行為準則（試行）》、2023年出臺的《家庭托育點管理辦法（試行）》又進一步從人員建設到家庭托育點管理方面做了明確的規(guī)定。2024年3月修訂印發(fā)了《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》，聚焦“一老一小”領(lǐng)域問題，提出養(yǎng)老托育服務有效供給，完善服務體系相關(guān)實施措施。這些文件的出臺明確細化了托育服務體系的建設標準，從政策上支持了托育服務的發(fā)展，有效促進了我國托育機構(gòu)的專業(yè)化和規(guī)范化建設，更是充分展示了國家發(fā)展托育服務、減輕家庭生育養(yǎng)育教育負擔的決心。此次黨的二十屆三中全會再一次對健全人口發(fā)展支持和服務體系做出部署，明確以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，提出完善生育支持政策體系和激勵機制等改革舉措，為我國的普惠育幼服務體系建設指明了發(fā)展方向。

二、普惠育幼服務市場的現(xiàn)狀

（一）托育需求較大

嬰幼兒托育服務是指主要針對3歲以下嬰幼兒開展的托養(yǎng)照護服務。目前3歲以下兒童的照料方式主要有兩種，祖輩照料或夫妻一方照料。根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國80%以上的嬰幼兒都為祖輩照料。祖輩照料對于城市中夫妻雙方同為上班族的家庭來說，有效減輕了家庭的負擔。但隨著社會進步，年輕父母對于嬰幼兒早期教育愈加重視，而祖輩照料由于老人文化水平限制，照顧幼兒往往是唯經(jīng)驗論，難以達到年輕父母科學育兒要求。兩代人嬰幼兒培養(yǎng)理念沖突也為家庭增加了不和諧因素。加之晚婚晚育以及退休年齡延長等原因?qū)е伦孑呎樟瞎δ苤鸩饺趸６蚱抟环秸樟系募彝ィ仨氂幸环椒艞壒ぷ鳎@樣就會導致家庭經(jīng)濟壓力增加。可見家庭式的照料越來越難以為繼。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有3歲以下嬰幼兒近3 000萬名，三分之一的嬰幼兒家庭有入托需求。

（二）托育機構(gòu)逐步增加

近年來，我國托育機構(gòu)發(fā)展迅速。根據(jù)國家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年4月，全國托育服務機構(gòu)數(shù)量由2022年底的7.5萬家增至10萬家，托位數(shù)由350萬個增至480萬個。以哈爾濱市為例，2024年初，哈爾濱市擁有各類托育機構(gòu)550個、托位30 816個。每千人口托位數(shù)顯著增加，從2020年的0.4個增加到了2024年的3.28個。預計到2025年，每個區(qū)、縣（市）將建立3～5個示范性嬰幼兒照護服務機構(gòu)，每千人口擁有嬰幼兒托位數(shù)將達到4.5個。同時哈爾濱市還積極建設哈爾濱市托育綜合服務中心。該中心的建成將為哈爾濱市在托育人才培養(yǎng)、托育服務質(zhì)量提升、托育機構(gòu)監(jiān)管等方面發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，有助于托育機構(gòu)整體服務水平的提高。

（三）教育功能突出

目前家長主要選擇早教機構(gòu)作為嬰幼兒托育培養(yǎng)的主要形式。雖然早教機構(gòu)種類繁多，但是早教機構(gòu)與托育機構(gòu)還是不同的，托育機構(gòu)以“托養(yǎng)”為主，而早教機構(gòu)以“教育”為主。以給孩子們提供“計課教學”為主要業(yè)務，更側(cè)重于智力開發(fā)、親子互動，大部分課程都要求家長陪同參與，保育照料服務缺乏。以哈爾濱為例，調(diào)研中教班的開課時間一周任選，根據(jù)兒童年齡，時長為45分鐘到一個半小時不等，但基本上以親子互動課程為主，以對家長及嬰幼兒教育為主要內(nèi)容，并不滿足大多數(shù)家長“托管孩子”的需求，難以達到緩解家庭照料負擔的目的。

三、普惠育幼服務市場存在的問題

（一）市場管理有待加強

當前，托育服務行業(yè)正處于迅猛發(fā)展的階段，市場上涌現(xiàn)出了多樣化的托育服務機構(gòu)。然而，由于缺乏明確的主管部門對托育服務進行規(guī)范管理，導致了托育機構(gòu)的發(fā)展質(zhì)量參差不齊。雖然國家、省、市政府出臺了一系列政策，但在落實的過程中，一些托育機構(gòu)在衛(wèi)生健康、設施設備和師資配備等方面仍存在不足。同時監(jiān)管和評估機制也需要進一步完善，以確保托育服務質(zhì)量的均一性和可靠性。

（二）普惠式托育機構(gòu)數(shù)量不足

目前我國針對0～3歲的幼兒托育機構(gòu)主要包括兩種，第一種是政府主導的模式，就是公辦幼兒園為主的托班或小小班形式，具有公益性和普惠性，收費較低，但是數(shù)量較少。第二種就是市場為主導的模式，包括民辦托育中心以及各種類型的早教機構(gòu)。目前來看，托育資源整體分布呈現(xiàn)出不均衡性，公辦托育機構(gòu)匱乏，民辦普惠性質(zhì)的托育機構(gòu)數(shù)量有限，社區(qū)托育和單位托育發(fā)育緩慢，難以滿足市民入托需求。特別是能夠提供全日托、半日托、計時托和臨時托等多樣化服務的普惠托育機構(gòu)尤為匱乏。

（三）師資水平參差不齊

3歲前嬰幼兒自我表達能力、自理能力均處于較低水平，因此要求托育機構(gòu)教師具備一定的專業(yè)背景，包括學前教育、早期教育、嬰幼兒照護、營養(yǎng)學等，同時還應具備保育員或幼師證等相關(guān)資質(zhì)證明。但是目前現(xiàn)有從事托育工作人員，大多只經(jīng)歷短期培訓，人員素質(zhì)普遍不高，基本上沒有育嬰師資格證。具備醫(yī)學、營養(yǎng)、急救、幼兒行為等各項資質(zhì)的專業(yè)人才更是十分稀缺。從專業(yè)生源來看，開設早期教育專業(yè)的學校非常有限，每年畢業(yè)生有限，短時無法滿足托育照護服務的專業(yè)化需求。同時目前0～3歲嬰幼兒托育行業(yè)也沒有建立明確的在職培訓制度，在職嬰幼兒教師職業(yè)教育明顯不足。

四、推進普惠育幼服務體系建設的對策

（一）打造政府牽頭、市場運營的托育服務體系

破解托育難是一個系統(tǒng)工程，僅靠政府或者市場力量很難解決。所以建設托育服務體系需要用好政府“有形之手”，還需激活市場“無形之手”。要區(qū)分好嬰幼兒托育服務中公共服務部分和市場化服務部分，兜底保障公共服務部分，扶持并規(guī)范市場化部分。一是加強政府引導。整合各個相關(guān)部門，建立嬰幼兒照護服務工作聯(lián)席會議制度，研究解決嬰幼兒照護服務工作中的重大問題。加強相關(guān)部門的參與和協(xié)作，形成一體化合力共同推進托育服務事業(yè)的發(fā)展。二是加大政府扶持力度。加大力度落實政府出臺的各項扶持政策，包括保障用地、財政補貼、減免租金、稅收減免、購買服務等措施，支持社會力量發(fā)展普惠托育服務。可以推廣優(yōu)秀地區(qū)先進經(jīng)驗，如對托育機構(gòu)進行分級分類補貼。根據(jù)各個托育機構(gòu)的現(xiàn)有嬰幼兒人數(shù)、托育環(huán)境建設、教師數(shù)量、收費情況等標準將其劃分等級。根據(jù)等級不同給予相應的補貼數(shù)額和支持力度，達到促進托育機構(gòu)提升服務質(zhì)量、加強良性競爭的目的。

（二）加強托育行業(yè)的監(jiān)管

提高對于現(xiàn)有托育機構(gòu)的監(jiān)管力度有助于規(guī)范現(xiàn)有托育機構(gòu)的良性運行，增強家長對于托育服務提供者的信任程度。一是貫徹落實好現(xiàn)有制度。全面貫徹落實國家、省、市有關(guān)托育服務標準和管理規(guī)范，結(jié)合實際情況，建立托育機構(gòu)衛(wèi)生評價標準、托育機構(gòu)質(zhì)量評價標準，督導托育機構(gòu)落實依法登記、備案承諾、履約服務、質(zhì)量安全、消防安全等主體責任。完善監(jiān)管機制，做好事前、事中、事后監(jiān)管工作。二是加強行業(yè)監(jiān)管。建立各級托育行業(yè)協(xié)會，由行業(yè)協(xié)會、托育管理工作涉及部門以及托育行業(yè)專家共同制定托育協(xié)會的自律規(guī)范和公約，增強托育機構(gòu)的自我監(jiān)督、自我管理能力。三是發(fā)動社會力量參與監(jiān)管。引入第三方動態(tài)評價機制，通過政府購買服務的方式，依托專業(yè)的評估機構(gòu)對托育機構(gòu)的引入、管理、運營實現(xiàn)全過程評估，確保各項優(yōu)惠政策落實到位、制度標準執(zhí)行到位。

（三）鼓勵托育專業(yè)人才培養(yǎng)

高質(zhì)量的托育教師隊伍是托育服務質(zhì)量提高和托育事業(yè)長久發(fā)展的重要因素。所以要加強托育服務隊伍建設，深化衛(wèi)健、教育、人社等多部門聯(lián)動，打造人才教育、培訓的全鏈條服務管理模式。一是加強托育專業(yè)人才培養(yǎng)。在專業(yè)教育上面，相比學前教育，托育專業(yè)面向0～3歲嬰幼兒，課程設置中增加了嬰幼兒營養(yǎng)與喂養(yǎng)、意外傷害預防、嬰幼兒日常照護、嬰幼兒心理等專業(yè)照護相關(guān)基本知識。要依托幼兒師范專科學校和省市職業(yè)培訓機構(gòu)等單位規(guī)劃好托育專業(yè)課程設置，將托育從業(yè)人員作為急需緊缺職業(yè)納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓和職業(yè)技能培訓范圍，加強托育服務從業(yè)人員的培養(yǎng)。二是提高從業(yè)人員素質(zhì)。建立托育從業(yè)人員培訓指導服務體系。圍繞托育機構(gòu)管理和專業(yè)技能提升等方面內(nèi)容，開展托育機構(gòu)單位負責人崗位培訓、從業(yè)人員崗前和在職技能提升等培訓。

（四）推進托育一體化建設

2021年頒布的《托育機構(gòu)保育指導大綱（試行）》強調(diào)，托育機構(gòu)的保育工作應充分考慮嬰幼兒的年齡特征和個體差異，采取多元化的方法促進其身心的全面發(fā)展。這一指導原則對托育機構(gòu)的資源配置提出了更為嚴格的要求，包括根據(jù)嬰幼兒不同月齡調(diào)整師生比例，以及配備專職的管理人員、保健人員、保安和清潔工等。這些要求無疑增加了單獨設立托育機構(gòu)的成本。然而，若在已有的幼兒園基礎(chǔ)上增設托班，僅需增加教師和保育人員，可以充分利用現(xiàn)有軟硬件資源，從而有效降低初期投資成本。同時鑒于當前生育率下降導致的幼兒園空余學位，推進托育服務與幼兒園教育的一體化建設顯得尤為迫切。所以要鼓勵有條件的公辦、民辦幼兒園開設托班。一是鼓勵有條件的公辦幼兒園增開托班。在學前教育整體資源短缺的狀況下，現(xiàn)有公辦園比起其他類型的托育機構(gòu)具有較為完備的硬件資源配置和專業(yè)師資。所以鼓勵公辦園進一步拓展服務范圍，將自身資源優(yōu)勢延伸提供托育服務。將原有的3～6歲入園的幼兒園體系向下拓展，開展一定數(shù)量的針對1～3歲的托班。比如實施“小園小班”模式，提高師幼配比，提升教學質(zhì)量。同時面向0～3歲開展托育延伸服務，如定期在轄區(qū)內(nèi)組織嬰幼兒親子活動，科學育兒科普講座等等。二是鼓勵民辦幼兒園托班提供普惠性托額。鼓勵民辦托育機構(gòu)優(yōu)化資源配置，按照自身容納能力接收3歲以下嬰幼兒。如小的民辦園可采用更有彈性、更靈活的混齡班形式緩解幼兒園運營壓力。同時政府部門對于開展托育服務的民營機構(gòu)給予財政補貼、稅收優(yōu)惠，提升民辦幼兒園開展托育一體化的積極性。

（五）發(fā)揮社區(qū)托育職能

社區(qū)托育服務是指依托社區(qū)固定場所設施現(xiàn)有資源為3周歲（含）以下嬰幼兒提供的照料、看護、膳食、保育等服務。相比于在高端的繁華的購物場所設立托育場所，社區(qū)托育機構(gòu)可以更貼近家庭，也方便家長早晚接送。同時還可以得到物業(yè)、租金方面的優(yōu)惠，有效降低運營成本，提供更便捷、普惠的服務。所以可以考慮在社區(qū)開展嵌入式社區(qū)托育服務。一是依托社區(qū)建立小規(guī)模、“喘息式”（包括日托和臨時托管）幼兒托管點。根據(jù)社區(qū)的實際需求，做好網(wǎng)點規(guī)劃。建設中可以采用街道社區(qū)自主建設和引入有資質(zhì)的社會力量提供服務的方式聯(lián)合。即政府提供場地，有資質(zhì)的服務機構(gòu)按照各級部門的規(guī)范要求進行設施配置和管理運營。從開展小規(guī)模、社區(qū)化、喘息式的托育服務起步，建立2～3歲幼兒公共托管點，為家庭提供就近、小規(guī)模、臨時或者計時的幼兒照看服務。二是做好社區(qū)托育服務中建設、運營、招生、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。三是借助社區(qū)托育機構(gòu)做好科學育兒的科普工作。可以入戶指導、親子活動、家長課堂等方式，提高轄區(qū)內(nèi)家庭科學育兒的能力。

（六）支持用人單位為職工提供托育服務

在《托育機構(gòu)設置標準（試行）》和《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》中，國家明確提出了支持用人單位為職工提供福利性的托育服務。單位辦托育服務具有明顯的優(yōu)勢，用人單位更容易獲得職工信任，托育機構(gòu)在單位附近接送更便利，師資食宿家長更加放心。所以政府要鼓勵和扶持用人單位提供服務，幫助企業(yè)職工消除后顧之憂。鼓勵有條件的機關(guān)、企事業(yè)單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)利用自有場地開辦托育服務機構(gòu)，或者通過聯(lián)辦或購買第三方服務等方式，合理利用外部資源，探索形式多樣、多元融合的托育服務新模式。

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收稿日期：2024-09-18

基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目“城市收縮背景下黑龍江省人口高質(zhì)量發(fā)展路徑研究”（23SHD148）的階段性成果

作者簡介：王惠燕，助理研究員，從事社區(qū)問題、社區(qū)社會工作等研究。