從管理到治理：完善內部治理模式保障高校辦出特色和水平

摘 要：當前，我國公辦高校內部治理主要延續著科層制的組織結構形式。在分類發展的時代背景下，自上而下的管理模式已經不再適合高校辦出特色和水平的發展要求。基于北京工商大學的實踐探索，針對推動高校分類發展存在的問題，從體制機制層面打破傳統管理模式的束縛，結合治理的概念，探索并構建“明晰治理目標—確立治理主體—統籌治理資源”的工作模式，通過細化規劃方案、分層分類管理、調整組織機構等舉措護航學校高質量發展。

關鍵詞：高校；分類發展；治理；內部治理模式

2020年10月，教育部印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，從國家層面明確提出“推進高校分類評價，引導不同類型高校科學定位，辦出特色和水平”[1]的發展目標。北京工商大學作為北京市重點建設的多科性大學，嚴格落實《關于統籌推進北京高等教育改革發展的若干意見》《北京市屬公辦本科高校分類發展方案》等文件精神，按照“有效發揮資源配置和政策激勵的導向作用，在分類管理、分類指導、分類支持、分類評價的基礎上，逐一研究并明確市屬高校辦學定位，推動其在不同層次、不同學科和不同領域辦出特色，爭創一流”[2]的總體要求，結合辦學實際，明確了高水平研究型大學的辦學定位。在高校分類發展的時代背景下，學校以“辦出特色和水平”為根本目標，對如何通過內部治理模式建設保障學校高質量發展進行了有益探索。

當前，我國公辦高校內部治理主要延續著科層制的組織結構形式。科層制由德國社會學家、歷史學家、經濟學家和政治學家馬克斯·韋伯所提出，其特征主要包括統一性、權威性、服從性、非人格化等，內設機構縱向分層、橫向分工、專業分工明確，運行以責任制為基礎、以權力為核心，強調遵守紀律和服從，遵循專業化、理性化和效率原則[3]。在高校分類發展的視域下，自上而下的科層制管理模式顯然無法滿足高校高質量發展的要求。

推動高校分類發展存在的問題及原因分析

高校分類發展就是以遵從共性規律為基礎把特色做鮮亮，同時要著力創新發展支撐強國建設。因此，“辦出特色、創新發展”是推動高校高質量發展的行動點，更是推進學校分類發展的關鍵點。北京工商大學明確高水平研究型大學的發展定位后，多次一線調研、科學論證后提出了“商科做強、工科做精、工商融合、雙輪驅動”的辦學思路，進一步明晰了商科、輕工和食品為主的辦學特色。辦出特色需要理念為先、思路為要，創新發展需要制度支持、資源保障，學校深入落實市屬高校分類發展要求過程中首當其沖面臨著內部管理體制帶來的難題，主要表現如下：

1.領導層面引導不力，推進學校分類發展呈現松散狀態。推進分類發展是高校在較長時期內帶有全局性和方向性的奮斗目標，是全體師生的精神依托，是學校發展戰略的頂層設計，需要全校上下凝聚共識、齊心合力推進落實；但是，在推進高水平研究型大學建設過程中，校內明顯存在“上熱、中溫、下冷”的傾向。學校層面圍繞分類發展的指標體系制定出臺了一系列規劃；但二級學院依然“我行我素”、習慣于立足本學院、本學科的角度思考問題、推進工作，甚至不認同、不理解學校提出的“商科、輕工和食品為主”的辦學特色。部分教職工表現出“事不關己”的態度，未能將個體發展與學校發展、學院發展有機結合。“學校—二級學院—教職工”三級主體之間呈現松散運行關系，學校分類辦學政策的“指揮棒”作用無法得到有效發揮。

2.落實層面各自為政，資源投入與產出呈低效率狀態。建設高水平研究型大學“必定有一個明確的而且是生機勃勃的辦學目標”，但這個目標“不可能是滿足所有人所有要求” [4]。學校需要在眾多的要求下做出選擇并確定哪些應優先考慮。根據分類發展指標，領導層面有的放矢進行資源分配，研究制定并推進實施相應政策，從而實現合理利用有限的資源、降低學校的發展成本。學校堅持“非均衡發展”策略，在人、財、物等資源的投入上向商科、輕工和食品學科及其所屬學院傾斜，重點在于鼓勵學校優勢學科發揮集聚作用，進而培育并推進交叉學科建設；但是，二級學院的管理相對獨立，各學院之間缺乏協同聯動機制，各學科之間壁壘難以打破，教學科研資源無法真正實現共用共享，在一定程度上造成了資源的閑置與浪費，使得資源的投入與產出呈現出低效率狀態。

3.執行層面保持觀望，校級政策呈“虎頭蛇尾”狀態。推進高校分類發展，教職工是當之無愧的骨干力量，也是最直接的參與者、執行者。學校立足辦學類型及定位，從宏觀層面制定了學校分類改革發展規劃，但是政策導向性、操作性仍不夠清晰。各職能部門、各學院的職責邊界存在“灰色地帶”，職責分工未能落實到個體層面。現行的政策缺乏相應的績效考核、激勵等配套制度保障，未能有效打通“制定—執行—考核”的閉環管理機制。職責分工不清晰、政策保障不到位，容易導致教職工只是把建設高水平研究型大學視作宣傳口號，未能從“主人翁”的角度去思考自身在學校分類發展全過程中處于什么角色、能發揮什么作用，缺乏創新發展的主動性和積極性。

針對分類發展過程中的現實問題，學校多次召開領導班子務虛會、專家論證會專題研究，重點從體制機制層面深挖原因。雖然高校運行模式是集“科層組織”與“專業組織”特征于一身，不可否認在實際工作中，往往是行政領域的“科層組織”更具有權威性和主導性。在高等教育追求數量化、大眾化發展的時期，“科層制”管理模式無疑是比較高效的管理策略。目前，我國高等教育已經處于追求質量、特色和水平的高質量發展階段，傳統的“科層制”管理模式顯然已經不適應高校內部管理需求。一方面，高校內部作為一個小型社會，各二級學院、各學科之間需要分層、分類、分階段發展，單向的“科層制”管理模式使得領導層面習慣于用同一種思路來管理，從而忽略了各個層次、各個類型二級學院的特殊性。另一方面，“科層制”管理模式屬于集權式管理，辦學治校的權力主要集中在學校層面，二級學院缺乏辦學自主權，便無法有效發揮其內驅力。同時，由于長期習慣按部就班地遵循學校指令辦事，導致二級學院普遍缺乏改革活力、主動適應性差。

從管理到治理：完善內部治理模式推進高水平研究型大學建設

新公共治理是對興起于20世紀70年代末的新公共管理理論的發展，是應對日益復雜、多元的社會發展特征的時代產物。1995年，由眾多學者專家組成的全球治理委員會發表題為《我們的全球伙伴關系》研究報告中，對“治理”做出如下界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”[5]。綜上所述，可以簡要概括出“治理”的兩大特征：一是多主體，“治理”不再是中央集權，而是權力分散；二是多維度，“治理”是互動的過程，主要通過合作、協商等關系，確立認同和共同的目標等方式實施管理。北京工商大學打破了傳統管理模式的束縛，充分發揮“治理”的特點與優勢，分步驟完善內部治理模式，構建治理網絡共同推動學校分類改革發展。

一是確立辦學定位，明晰治理目標。確立共同的目標是完善學校內部治理模式的前提和基礎，這個目標需要學校一定范圍內的人們內心所體認，認同的人數越多，治理的程度便越高。二是下放辦學權力，確立治理主體。治理的關鍵在于多個主體之間積極而有成效的合作，學院必須具有足夠的辦學權力參與學校決策、管理和監督，才能保證內部治理的有效推進。三是調整組織結構，統籌治理資源。為求達到有效治理的目標，各個主體之間必須交換資源，而交換的結果不僅取決于各個主體的資源，而且也取決于進行交換資源的平臺和環境，學校通過調整組織機構，積極為資源交換提供環境。

以內部治理模式護航學校分類發展的有益實踐——以北京工商大學為例

2023年7月，北京工商大學被正式確定為高水平研究型大學，學校始終采取“明晰治理目標—確立治理主體—統籌治理資源”的工作方式，逐步建立起權責明晰、強化協同、優質高效的內部治理模式護航學校高質量發展。

1.細化規劃方案，為每個治理主體確定發展目標。學校嚴格按照分類發展要求，制定《北京工商大學分類發展專項規劃》及組織機構、人才培養、學科建設、科研管理、人事制度、管理體制6個專項子規劃，以“1+6”規劃布局貫通學校分類改革發展全過程，實現全校上下全覆蓋，為各職能部門、各二級學院規劃分類發展路徑、為教職工指明發展方向。建立學校分類發展推進實施工作臺賬，縱向夯實以“1個總規劃”帶動“6個子規劃”的發展模式，橫向構建“6個子規劃”協調聯動的運行機制，引導校內各單位以規劃為綱領，合力構建上下聯動、協同推進的工作格局。打破傳統的觀念需要學校層面給予正確的引導，學校通過新聞宣傳、一線座談等多種途徑加大宣傳解讀力度，最大限度凝聚發展共識，增強全校師生員工和社會各界支持學校分類發展的共識和合力，為推進高水平研究型大學建設創造良好的環境和輿論氛圍。

2.分層分類管理，為每個治理主體提供權力保障。根據《北京工商大學分類發展專項規劃》，制定并試行《北京工商大學學院（部）分類管理實施方案》，將學院（部）分成研究型、教學研究型和教學型三類進行分類管理、建設和評價，引導學院緊密圍繞學校戰略目標和工作重點加強內涵建設，探索特色、差異化發展新路徑，實現高質量發展。同時，有序推進校院兩級管理體制改革，由各學院依據自身的基礎、優勢，結合學校整體的發展定位，針對首都經濟社會發展需要，確定自身在學校高水平研究型大學建設過程中應當充當什么角色、承擔哪些任務等，穩妥推進管理重心下移，逐步下放人事、財務、資產管理權限。根據“分類管理、多勞多得、優績優酬、總量控制、兩級管理”原則，推行績效工資改革，由二級單位自主制定發放辦法并實施，充分調動二級學院（部）辦學活力。

3.調整組織機構，為每個治理主體搭建資源平臺。為更好地幫助二級學院整合學術資源、釋放學術創新活力，學校穩步推進以學科群為基礎的“學部+學院”的教學單位組織模式，力爭打破學科壁壘，促進學科交叉，實現共享協同。2023年，學校成立經管學部、輕工與食品學部、數據科學與人工智能學部、人文社科學部四個學部，以學部制改革統籌推進人、財、物等資源共建共享。通過整合管理機構職能，激發管理創新活力，穩步推進以“大部+處室”的職能組織模式，逐步構建起適應高水平研究型大學的內部運行機制。同時，基于大數據技術，優化財務支出、實現精細化成本控制，不斷提升資源配置水平，通過科學調整組織結構探索實施以任務需求和建設效益為導向的資源配置和動態優化機制，為更好地整合治理資源提供重要保障。

參考文獻：

[1]中共中央 國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》[EB/OL].（2020-10-13）[2024-03-30].https：//www.gov.cn/zhengce/2020-10/13/content_5551032.htm.

[2]中共北京市委 北京市人民政府印發《關于統籌推進北京高等教育改革發展的若干意見》[EB/OL]. （2018-06-08）[2024-06-04].https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61267.html.

[3]陳建威.我國高校內部治理中的科層制及其超越[J].行政科學論壇，2021，8（3）：46-51.

[4]黃友泉，謝美華.我國高校辦學定位問題的思考——基于比較優勢理論的視角[J].中國電力教育，2011（32）：3-4.

[5]俞可平主編. 治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：4.

（作者單位：北京工商大學黨委宣傳部）

[責任編輯：于 洋]