鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革的探索和實踐

摘要：全面持續(xù)深化縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制，是實現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，是辦好人民滿意教育的核心舉措。文章主要圍繞縣域義務教育管理體制改革的前后對比，及其“四對關系”，闡述推進過程中形成的優(yōu)質(zhì)經(jīng)驗，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理的體制改革提供“懷遠樣本”。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 義務教育 中小學“大編制管理”

2023年9月，懷遠縣教育體育局在縣委、縣政府的堅強領導下，經(jīng)過縝密籌劃，全面開展深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革工作。同時，在縣域18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行中小學“大編制管理”，以此破除原有“學區(qū)管理體制”模式衍生的諸多行政壁壘。將縣域分散的各級各類教育資源，通過“大編制管理”這一方式，進行了有效的整合和盤活。此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，取得了較為明顯的教育效益、民生效益和經(jīng)濟效益，引起了社會的廣泛關注，在全省亦屬首例。

就當前縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育而言，面對新時期建設教育強縣的宏偉圖景，在扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革過程中，需要通過多方面統(tǒng)籌推進，深耕原創(chuàng)性教育研究工作，強化教育供給側改革成效，為其縣域新優(yōu)質(zhì)教育均衡的“生命線”輸入高質(zhì)量發(fā)展的營養(yǎng)補給；作為皖北農(nóng)業(yè)大縣，懷遠縣既要回答好“教育強縣，懷遠何為”這一深刻的新時代命題，也要提煉和分享其在改革過程中形成的“懷遠經(jīng)驗”“懷遠樣本”?；诖?，本文擬從縣域義務教育管理體制改革的前后對比，以及形成的“四對關系”，由此呈現(xiàn)縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育體制改革的“懷遠啟示”。

一、破與立：鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育體制改革的前后對比

從當前縣域現(xiàn)實環(huán)境和發(fā)展態(tài)勢來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，一是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育資源配置，促進優(yōu)質(zhì)教育資源均衡發(fā)展的需要；二是完善集團化辦學，助推基礎教育質(zhì)量提升的需要；三是完善管理層級，適應教育規(guī)律，改進教育系統(tǒng)工作作風的需要。習近平總書記在二十屆中央政治局第五次集體學習時強調(diào)，“從教育大國到教育強國是一個系統(tǒng)性躍升和質(zhì)變，必須以改革創(chuàng)新為動力”。簡而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，亦須瞄準其關鍵問題，進而持續(xù)發(fā)力。那么，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制，其前后有何種變化呢？筆者認為，主要有如下幾個方面的變化，以此體現(xiàn)不同于原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的新形態(tài)。

（一）在教育行政管理的實踐主體上

改革前是多人法人制，改革后則是單一法人制，實現(xiàn)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個法人。即縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級各類學校法人代表為67個，減少至18個，相比減少73%。學校領導干部由過去240個，減少到121個，對比原先減少49.6%。此外，女性干部占比增長6.2%，40周歲以下干部的數(shù)量占比增長7.77%。學歷方面，本科以上學歷占比85.12%，比改革前增長16.37個百分點。擁有研究生學歷的校級干部也日漸增多。

（二）在教育管理體制的層級上

破除原先“學區(qū)制”的中心小學管理，轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)中心中學管理模式，進而使其鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育的管理層級趨向科學合理。同時，捋順校級干部崗位去向，明確教師教育職位。校級干部必須回歸校園、講臺。如是校長，必須帶頭兼課；是黨員干部的，要堅持一線教學和管理。

（三）在教育管理體制的創(chuàng)新上

改革前是獨立小編制管理，改革后是統(tǒng)一大編制管理。即本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，改變以往“學區(qū)制”管理方式，實施靈活統(tǒng)籌的中小學“大編制管理”創(chuàng)新模式。

（四）在教育管理的辦事效率和資源配置上

改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理的機構臃腫，改革后，精簡行政人員及校級干部，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理的辦事效率。與此同時，盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級各類教育資源，優(yōu)化教育資源配置，使其由改革前的人財物分散，轉變?yōu)楦母锖笕素斘锏募薪y(tǒng)籌。

（四）在集團化辦學上

改革前，縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育主要是松散型教育集團，改革后轉化為緊密型教育集團，實施集團化辦學協(xié)同發(fā)展。組建18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊密型教育集團、18個城鄉(xiāng)輻射型教育集團、7個城區(qū)教育集團。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校校本部為核心的初中教育集團、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實驗小學為核心的小學教育集團、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園為核心的幼兒園教育集團等6個不同層次類型教育集團的職責和范圍，實現(xiàn)強校帶動弱校、核心校帶動分校、示范校帶動新建校，讓管理更科學、更專業(yè)、更有效，促進教育優(yōu)質(zhì)均衡，推動城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

（五）在黨建引領的頂層設計上

改革前，書記、校長一肩挑。改革后，以黨建促引領，其中校長、書記分設職位，實施黨組織書記領導的校長負責制。與此同時，界定書記、校長職責范圍和工作重點。教育系統(tǒng)干部實施聘任制，聘期一律為三年，到期集中考核，建立動態(tài)的干部考核管理機制。

（六）在城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興上

改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城義務教育管理體制呈現(xiàn)背反樣態(tài)，步調(diào)難以均衡發(fā)展，其城鄉(xiāng)一體化也難以推動。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育的管理體制，著力推進和建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心中學基礎設施，從而提高辦學質(zhì)量和品位，實現(xiàn)與縣城教育同步發(fā)展，另外，由于改革后的各類資源得到了全方位優(yōu)化，教育的帶動性也逐漸顯現(xiàn)，提振鄉(xiāng)村發(fā)展是本輪義務教育管理體制改革的重要目標。

二、“大編制管理”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育體制改革的四對關系

中小學“大編制管理”既是實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)訴求，也是教育創(chuàng)新的能動實踐。作為新事物，它的誕生，表明原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育下的“學區(qū)制管理”成為過去式。但是，從教育原理的角度考量，無論是其教育方法，或是體制管理，皆是因人而立。由此細推，原有“學區(qū)制管理”的諸多好辦法、好措施，并非隨著管理體制的改革而消亡。相反，它的有益之處已被中小學“大編制管理”吸納與融合了。概括而言，就兩者之間的關系來看，“學區(qū)制管理”與中小學“大編制管理”的基本問題是“關系”的問題。因而，唯有謹慎處理好“關系”問題，才能凸顯中小學“大編制管理”的制度優(yōu)越。在縣域18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行中小學“大編制管理”以來，筆者多次調(diào)研，認為“學區(qū)制管理”與中小學“大編制管理”有四對“關系”需要處理。

（一）處理好“大我”和“小我”的角色關系

中小學“大編制管理”是集合性管理思維，是凝心聚力，辦好縣域教育高質(zhì)量發(fā)展的新路子。扎實推動中小學“大編制管理”進程，必須舍棄個人“小我”，奉獻教育“大我”。從當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改的情況來看，部分校長因年齡、學歷等諸多因素受限，退居校干崗位，高風亮節(jié)地騰出位置，讓更多符合條件的有為青年走上領導崗位，充實懷遠教育干部隊伍。這在某種意義上，成就了懷遠縣教育事業(yè)的“大我”。

（二）處理好“本”與“分”的層級關系

1.中心學校和校本部

根據(jù)《懷遠縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革方案》，“撤銷學區(qū)，整合資源，優(yōu)化布局，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點中學為中心學校管理轄區(qū)內(nèi)中小學的管理體制”。因此，在實際管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校和校本部是一個機構，只有1名法定代表人，中心學校加掛校本部的一塊牌子，是為了保證改革期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育的穩(wěn)定性和過渡性。同時為強化校本部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)中學）的示范引領作用，增設校本部校長職位，中心學校校長須兼任校本部校長。這樣，中心學校和校本部管理疊合一體，精簡了教育行政的管理層級，形成了有機的合力機制。

2.中心學校和分校

中小學“大編制管理”的實施，改變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學管理所轄區(qū)域的中小學模式。主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的優(yōu)質(zhì)中學，進行業(yè)務指導和教育管理，即中心學校是為中學。概言之，中心學校是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育集團辦學的旗艦校和核心校，所轄其他學校均為分校；同時為突出原先“學區(qū)制管理”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學的人文底蘊和辦學優(yōu)勢，將其更名為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)實驗小學”；其他學校也均為分校，不再擁有獨立法人資質(zhì)；其教育資源使用權限上移至中心學校，由其鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校統(tǒng)籌調(diào)度。此外，“中心學校”和“分?！币ㄟ^建立章程來引領鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校管理和治理的科學化、規(guī)范化、特色化，從而實現(xiàn)縣域教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化。

（三）處理好賦權和監(jiān)督的職能關系

1.書記和校長的權責

本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，其實質(zhì)是對教育資源、權力、義務的再分配。中小學“大編制管理”體制的構建，始終把黨組織領導的校長負責制擺在核心的位置。書記的職責是把方向、管大局、做決策、抓班子、帶隊伍、保落實，主要體現(xiàn)在領導、決策、監(jiān)督層面；校長的職責是執(zhí)行決策，主要體現(xiàn)在課程建設、教學質(zhì)量管控等層面。無論是黨組織會議還是校務委員會，必須堅持民主集中制，執(zhí)行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的機制。書記和校長要建立全天候常態(tài)化溝通制度，保障中小學“大編制管理”體制的精準實施。

2.夯實民主的監(jiān)督職責

中小學“大編制管理”的實施，使其分散的教育資源得到了有效的整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的書記和校長統(tǒng)籌人財物的權力隨之增大。同樣，權力只有在陽光下運行才能實現(xiàn)公平公正公開。對書記和校長而言，科學決策和民主監(jiān)督更顯重要。所以改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育體系，設立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人為主任、人大代表、政協(xié)委員參與的監(jiān)督委員會，定期聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校工作的匯報，審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的“三重一大”事項。

（四）處理好守正和創(chuàng)新的辯證關系

縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行十多年的“學區(qū)制管理”，在推進義務教育均衡驗收中發(fā)揮過積極有益的作用。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學的教育資源得到了較為合理的配置，鄉(xiāng)村學校的辦學條件得到了較大的改善，等。故而，“學區(qū)制管理”中諸多行之有效的方法，必須堅守和深化。辯證地看，只有萃取“學區(qū)制管理”的精華，才能豐富中小學“大編制管理”的創(chuàng)新內(nèi)涵。即，要做好改革后的建章立制工作，要研究建立改革后的財務管理制度；要研究制定改革干部任用、人事管理制度；要研究制定改革后教育督導評價體系；要研究改革后學校項目建設和優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建的創(chuàng)新引領；要研究改革后學校治理現(xiàn)代化和學校管理去行政化的系列創(chuàng)新；要研究深化改革后，引入“賽馬機制”助推“五大行動”落地生根的系統(tǒng)機制。

三、“懷遠樣本”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革啟示

鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，既要指向深層的教育主體，也要照亮縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興的發(fā)展道路。教育不僅有其自身的本質(zhì)屬性，亦包含社會的產(chǎn)業(yè)屬性。從教育這一切口，彌合城鄉(xiāng)一體化的短板，是加快美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的重要舉措。正如上文所述，懷遠縣是個農(nóng)業(yè)大縣，同時也是人口大縣，要短期解決縣域教育演化的諸多問題，絕非易事。但通過“教育杠桿”撬動相關配套的隱性資源，使之最大化地得到開發(fā)利用，是完全可以實現(xiàn)的。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革的實行效應和效益角度看，它對振興鄉(xiāng)村發(fā)展、去鄉(xiāng)村空心化、人口回流等社會關切問題，起到一定作用，是“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，建立新型農(nóng)村”的新路子。那么，除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革，還帶給我們哪些啟發(fā)呢？筆者到認為，可從微觀和宏觀兩個角度來看。

（一）從微觀角度看

1.提升教師幸福感的加速器

教師作為教育實踐的主體，其切身利益關乎縣域教育事業(yè)的興衰枯榮。在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育體制改革的過程中，教師的諸多利益得到根本保障，滿足教師的合理訴求，是本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革的制度亮點。如，原“學區(qū)制管理”中的教師流動，其程序復雜，即使是同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小學之間流動，也要先通過學校審核，“然后上報學區(qū)同意后再向縣級教育主管部門申請，經(jīng)研究并向縣編辦備案后才可調(diào)動”。另外，“學區(qū)制管理”的小編制，限制了教師職稱的名額與指標。諸多教師因為不能按時評定職稱而失去工作熱情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革后，簡化了教師合理流動的操作程序和步驟，“以教師資格種類為介質(zhì)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部中小學師資隊伍可上可下”，滿足教師的合理訴求。職稱評定指標，也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校按照學段統(tǒng)籌，依據(jù)轄區(qū)教師綜合表現(xiàn)最大可能地調(diào)配使用，切實提升教師的職業(yè)幸福感。

2.瞭望人口回流的燈塔

據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，懷遠縣域戶籍人口有100多萬人，常住人口約為60萬人，余下40多萬人常年在外務工，由此帶來的突出問題，是人口流失和留守兒童。中小學“大編制管理”從謀劃設計之初，就充分考慮到這一因素。即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散的諸多資源，利用“教育”方式進行整合，把社會生產(chǎn)要素聚攏于人口較為稠密的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心和政府所在地。教育方面，通過加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學?；A建設力度，完善辦學條件，以及提升優(yōu)質(zhì)教學服務，進而吸引務工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，陪伴子女讀書，使更多的少年兒童享受親情的溫暖和父母的呵護。當然，以教育輻射鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域特色經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)本土產(chǎn)業(yè)化的教育性鏈接升級也是關鍵。

（二）從宏觀角度看

1.縣域人口起伏的回應機

就教育而言，出生率偏低會直接導致生源的下降，如果沒有優(yōu)質(zhì)的教育管理體制，會造成資源的盲目擴張和浪費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革后形成的中小學“大編制管理”，作為新型教育管理形態(tài)，能夠在教育資源與人口增減之間起到調(diào)適作用。以懷遠縣為例，據(jù)相關材料統(tǒng)計，2019年出生嬰兒約19000人，至2023年約為12000人。出生人口的減少，從外部來看，教育行政主管部門必須進行結構性調(diào)整，以此滿足社會的需求和發(fā)展。而從內(nèi)部來看，教育本身也要優(yōu)化相匹配的運作形式，使其管理更加實效。就縣域而言，“十三五”期間常住人口年平均增長率-1.1%，2021年較2020年常住人口增長0.5%；全市“十三五”期間常住人口年平均增長率-0.4%，2021年較2020年常住人口增長0.6%。城鎮(zhèn)一體化提速的進程與出生人口呈現(xiàn)反比。鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革從一定意義上是對上述人口數(shù)量起伏的回應，也是符合社會和教育發(fā)展的認知規(guī)律。

2.美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的重要推手

自鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革以來，諸多辦學效益弱、規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學被撤并或整合。但當前無論是其鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，或者縣城的教育容量，暫時難以容納體量過大的生源。另外，未經(jīng)提前科學籌劃的教育整合，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空心化，違背辦好人民滿意教育的初心和建設美好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的愿景。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革必須著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實，要以縣域教育高質(zhì)量發(fā)展為引領，切實強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制改革的培元固基作用，并充分發(fā)揮教育的帶動效應?！霸谶@一過程中，學校當然是必要的配套實施，甚至是重要的文化傳播、滲透場所。”所以，要瞄準鄉(xiāng)鎮(zhèn)效益較好的中小學點，利用天然的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育資源和獨特的教育形式，通過采取諸如集團化互動辦學等措施，打造一批文化品位高、辦學質(zhì)量好的美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，繼而彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育深層的歷史經(jīng)驗和人文傳統(tǒng)，使其走向智慧性、公平性、創(chuàng)新性、人本性。概言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，努力扭轉鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育發(fā)展單一之局面，改變城鄉(xiāng)教育結構失衡的布局，為構建綠水青山、人居和諧、文化豐富的美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提供教育的“懷遠樣本”。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化的重要抓手。城鎮(zhèn)化并非要消滅鄉(xiāng)村，也不是城鎮(zhèn)一枝獨秀向前發(fā)展，而是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進各類資源要素布局更加均衡，“促進城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間要素平等交換和公共資源均衡配置”。由此推行的中小學“大編制管理”，也是深化縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育體制改革，邁向新優(yōu)質(zhì)教育均衡臺階的基石，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育的創(chuàng)新舉措。

在具體實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，敢于直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育質(zhì)量不高、內(nèi)涵不足、信心不足等問題，繼而通過實施中小學“大編制管理”，破除原有“學區(qū)制管理”形成的行政壁壘，生發(fā)出新型教育管理體制的活力。未來懷遠的教育生態(tài)，必然是自信的、現(xiàn)代的和共生的。最后，歸根結底一句話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育管理體制的改革，有效解決了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育面臨的真問題，為新時期縣域教育高質(zhì)量的發(fā)展，書寫了一份生動的“懷遠答卷”。

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責任編輯：黃大燦