“十五五”時期推動經濟高質量發展取得新成效的對策建議

摘 要：“十四五”時期，我國在推動經濟創新、協調、綠色、開放、共享發展領域取得了階段性成效。同時也要看到，我國在原始創新能力培養、縮小城鄉區域差距、壯大中等收入群體、實現經濟綠色低碳發展、統籌經濟發展與安全等方面仍有較大提升空間。“十五五”時期，我國要強化現代創新體系建設，優化協調和共享發展機制，縮小城鄉、區域、收入差距，深入推動經濟綠色轉型，穩步提升制度型開放水平，全力保障我國能源、糧食和產業鏈供應鏈安全，有效應對國際國內各類風險挑戰。

關鍵詞：高質量發展；原始創新；城鄉區域差距；高水平開放

“十四五”時期，我國堅持以高質量發展為主題，全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動發展的平衡性協調性包容性持續提高，引領我國經濟邁上更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展之路?！笆逦濉睍r期，世界百年未有之大變局持續演進，新一輪科技革命和產業變革持續深入，經濟發展的底層邏輯、技術路線、組織形態發生深刻轉變。針對“十五五”時期我國推動經濟高質量發展面臨的挑戰，應以創新、協調、綠色、開放、共享的內在統一來把握發展、推動發展，以效率變革、動力變革促進質量變革，堅持把發展成果不斷轉化為生活品質，扎實推動“十五五”時期經濟高質量發展實現新突破、取得新成效。

一、“十四五”時期我國經濟高質量發展取得階段性成效

2023年，我國國內生產總值突破126萬億元，對全球經濟增長的貢獻率超過30%。創新驅動產業發展提質增效，區域協調發展新格局加快形成，美麗中國實踐提升綠色低碳發展水平，對外開放優勢不斷凸顯，社會民生新福祉在共建共享中持續增進。

（一）科技創新投入和產出水平提升，一批關鍵技術和大國重器研發取得新突破

國家統計局、科學技術部和財政部聯合發布的《2023年全國科技經費投入統計公報》顯示，2023年，我國研究與試驗發展（RD）經費投入總量為33278億元，居世界第二位，占GDP總量的2.64%，達到了工業化國家的平均水平，研發人員全時當量穩居世界首位。其中，基礎研究經費占RD經費比重達到6.65%，超過2020年的6.32%；企業研發經費投入占全社會比重超過77%，企業參與或牽頭的國家重點研發計劃占比接近80%。國家知識產權局相關數據顯示，2020–2023年，我國發明專利授權由53萬件增長至92.1萬件，截至2023年年末，我國有效發明專利499.1萬件，成為世界上首個國內有效發明專利數量突破400萬件的國家。

截至2023年年底，我國已布局建設77個國家重大科技基礎設施即大科學裝置，在建和運行的大科學裝置達57個，已覆蓋主要科研領域，部分設施綜合水平邁入全球“第一方陣”?！笆奈濉睍r期，天舟六號貨運飛船、神舟十二號至十八號載人飛船相繼發射，長征系列運載火箭完成了第500次發射，探月工程嫦娥六號任務取得圓滿成功。C919大型客機完成首次商業飛行，標志著我國民航商業運營國產大飛機時代的正式“起步”。福建艦成功海試，“中國天眼”取得多項科學發現，“人造太陽”EAST實現穩態高約束模式等離子體運行403秒，創造新紀錄。

（二）城鄉發展差距逐步縮小，區域發展平衡性不斷增強

根據國家統計局數據，2023年年末，我國城鎮常住人口達9.3億人；2020–2023年，城鎮人口占全國人口的比重由63.9%增長至66.2%。我國城鄉收入差距明顯減小，2020–2023年，農村居民人均可支配收入從17131元增加到21691元，城鎮居民人均可支配收入從43834元增加到51821元；貧困地區農村居民人均可支配收入由12588元上升至16396元，漲幅達30.3%。城鄉基本公共服務均等化深入推進，全國組建縣域醫共體超過4000個，鄉村兩級醫療機構和人員“空白點”基本消除。城鄉基礎設施一體化水平顯著提升，具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車，農村電網供電可靠水平進一步提高，行政村通寬帶全面實現，根據農業農村部相關數據，農村自來水普及率將達88%，農村衛生廁所普及率超過73%，農村生活污水治理（管控）率達到40%以上，生活垃圾得到收運處理的行政村比例保持在90%以上。

從區域協調發展上看，我國東部與中部、西部地區人均GDP比值由2012年的1.69和1.87縮小至2023年的1.55和1.63。區域基本公共服務均等化程度提升，東、中、西部和東北地區義務教育師生比基本持平，全國基本醫療保險參保率穩定在95%以上。基礎設施通達均衡水平提升，中西部地區鐵路營業總里程達到9萬公里，占全國比重的近60%；東北地區鐵路營業總里程達1.9萬公里，路網密度超過全國平均水平。此外，區域財政收入相對差距也在縮小。

（三）碳達峰碳中和有序推進，綠色循環發展水平持續提升

根據國家能源局相關數據，2020–2023年，我國非化石能源發電裝機容量歷史性超過化石能源，非化石能源占能源消費總量比重由15.8%提高至17.5%。重點領域、行業和產品設備節能降碳更新改造加快推進，截至2023年，煤電實現節能降碳改造1.52億千瓦，完成鋼鐵全流程超低排放改造1.34億噸。截至2024年3月底，全國水電累計裝機容量達4.23億千瓦，光伏發電裝機容量達6.59億千瓦，相比2020年底分別提升了14.3%和160.5%。生態環境部相關數據顯示，2023年，全國地級及以上城市PM2.5平均濃度降至30微克/立方米，相比2019年下降了16.7%；全國地表水水質優良（Ⅰ–Ⅲ類）斷面比例為89.4%，較2020年上升6個百分點。2023年，我國一般工業固體廢物綜合利用率達到58.7%，大宗固廢綜合利用率約59%，廢鋼回收利用量約占粗鋼總產量的1/4，資源循環利用企業超過10萬家，帶動超3000萬人就業。

（四）制度型開放水平穩步提升，共建“一帶一路”向高質量發展邁進

商務部相關數據顯示，2020–2023年，我國貨物進出口總額由32.2萬億元人民幣增長至41.8萬億元人民幣，連續7年保持世界第一；服務貿易進出口總額由4.6萬億元人民幣增長至6.6萬億元人民幣，連續9年位居全球第二。2023年，我國服務貿易限制指數（STRI）顯著降低，服務貿易自由化水平提升至經濟合作與發展組織（OECD）平均水平。2023年，我國實際使用外商直接投資額1633億美元，較2020年增長約13%。截至2023年年底，我國與28個共建“一帶一路”國家和地區簽署了21份自貿協定，與65個國家標準化機構以及國際和區域組織簽署了107份標準化合作文件。截至2024年3月底，中歐班列已累計開行超8.7萬列，通達歐洲25個國家222個城市。

（五）就業和收入支撐能力提升，人民生活水平不斷提升

人力資源和社會保障部數據顯示，2023年，全國城鎮新增就業1244萬人，相比2020年增加了58萬人，脫貧人口務工規模達到3397萬人，相比2020年增加了154萬人。城鄉區域居民收入分配結構持續改善。2023年，東部、中部、西部和東北地區平均工資之比在非私營單位中的工資差距進一步縮小，在城鎮私營單位中，這一比例也呈現出類似的趨勢。社會保障水平穩步提升。2023年，全國城鄉居民基本養老保險參保率達到95%，通過加大對社會保障體系的投入和改革力度，不斷提高社會保障水平，社保覆蓋面不斷擴大。

二、“十五五”時期我國推動經濟高質量發展面臨挑戰

（一）推動全要素生產率呈高水平增長存在挑戰

我國在2012年前后已總體進入工業化后期階段，全要素生產率年均增速由1980–2009年經濟高速增長階段的4%下降至2010–2019年的2%以下。而2035年實現人均GDP達到中等發達國家水平的目標，同時要求2020–2035年我國全要素生產率年均增速保持在2.5%以上，推動全要素生產率實現較大提升存在一定難度。研發投入方面，2023年，我國研發投入強度與日韓等國相比仍有差距，基礎研究經費占研發經費支出比重與美國相比差距較大，源自我國的原創技術、底層技術較為有限，科技成果轉化率有待提高，發明專利產業化率與發達國家相比也存在一定差距。隨著技術創新不斷深入“無人區”，我國的科技創新體制機制和政策體系需進一步完善。此外，一批“卡脖子”關鍵技術仍有待突破，部分領域技術對外依存度較高。這些問題都對我國提升全要素生產率形成一定制約。

（二）縮小城鄉、區域、收入差距任重道遠

城鄉差距方面，我國城鄉收入比與目前世界上大多數發達國家1.5左右的水平相比依然偏高。區域差距方面，2023年，RD經費投入強度超過全國平均水平的7個?。ㄊ校┤繉儆跂|部地區，西部地區RD經費投入強度不到東部地區的一半；2020–2023年東部地區人才凈流入占比從5.7%增至14.0%，中部、西部地區人才持續凈流出，且2023年凈流出占比加大。收入差距方面，2020–2023年，按全國居民五等份收入分組看，高收入組和低收入組人均可支配收入比值由10.2倍擴大至10.32倍。目前，我國中等收入人群占比達到約47%，接近世界銀行中等收入國家標準的60%，但大部分人群的收入水平靠近下限部分。

（三）降低溫室氣體排放和提升環境質量邊際成本上升

截至2023年，我國能源強度和碳強度僅比2020年下降了3.3%和4.6%，與“十四五”預期目標仍有距離。由于我國經濟增速放緩而能源需求特別是煤炭消費量持續增長，導致溫室氣體排放量保持增長。對我國而言，統籌確保能源安全、維持能源價格基本穩定與實現“雙碳”目標需要付出較大的社會經濟成本。隨著人工智能產業的快速發展，超算中心、AI等數字基礎設施和智能化設備的能耗占比快速上升，而以碳捕集封存技術為代表的減碳技術與產業化應用需求尚有差距。2023年，我國城市細顆粒物（PM2.5）平均濃度仍高于美國、德國、英國、日本、韓國等國，但在更低濃度時，每削減1微克/立方米的污染物的難度更大，治理的邊際成本也將更高。同時，我國地下水水質總體較差，城市生活垃圾分類收集有待深入推進，城市生活垃圾回收利用率不高。

三、“十五五”時期推動經濟高質量發展的對策建議

“十五五”時期是我國經濟邁向高質量發展的蓄勢攻堅期，也是我國基本實現社會主義現代化的承前啟后期，更是我國全面提升國際競爭力的戰略轉折期。習近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時，針對高質量發展提出了“四個必須”的明確要求，必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，必須更好統籌質的有效提升和量的合理增長，必須堅定不移深化改革開放、深入轉變發展方式，必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發點和落腳點?！八膫€必須”的要求為新征程上牢牢把握高質量發展這個首要任務提供了前進方向、科學指南和根本遵循。為此，應全面貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，推動“十五五”時期經濟高質量發展實現新突破取得新成效。

（一）強化現代創新體系建設，著力提升原始創新能力

一是要加快推動關鍵技術國產替代。建立關鍵產品、技術與企業圖譜，聚焦人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學等前沿技術開展科技攻關。進一步加大對國產首臺（套）重大技術裝備、首批次新材料、首版次軟件規?；褂玫闹С至Χ?。二是打通產學研一體化的關鍵環節。加快布局新型研究型大學和新型研發機構，加大原始創新科研團隊建設和對基礎性研究的支持力度，探索構建培育兼具科學家、工程師和企業家素質和能力的復合型人才新機制。引導高校在職稱晉升、績效考核、崗位聘任、項目結題、人才評價中更加重視專利質量和轉化運用等指標。鼓勵行業龍頭企業主導建立未來產業研究院、職教集團并推進實體化運作，構建集研究、開發、試驗、小試于一體的共性平臺。建立主要由市場決定科技創新項目和經費分配、評價成果的機制。三是構筑包容試錯的環境和靈活的人才選拔機制。加快健全有利于原始創新的制度安排，支持建立高校、科研院所、國有企業的試錯容錯機制。將青年科技人才從繁雜的事務中解放出來，在關鍵技術攻關領域適當放寬成果考核時限和要求。同時，加大對創業創新人員的社保政策支持力度，減少其對創業創新失敗的后顧之憂。構建“國家–地方–學?！比壜搫印ⅰ盎A教育–高等教育”兩級貫通的拔尖創新人才選拔體系，將拔尖創新人才甄別和選拔下沉到基礎教育階段。加大對國際人才的引進力度，細化并豐富海外人才簽證類別和政策。完善外籍高端和專業人才來華工作、開展科研、交流的停居留政策。探索建立高技術人才移民制度，在國內更多地區探索實施工作許可負面清單管理制度，負面清單外不再對外國人工作進行限制。

（二）優化協調和共享發展機制，縮小差距，實現共同繁榮

一是持續完善城鄉融合發展機制。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平。推進農村基礎設施提檔升級，以需求為導向繼續加大農村道路、供水、電網、信息網絡等基礎設施建設，提高農村公共服務水平。完善強農惠農富農支持制度，壯大縣域富民產業，扶持家庭農場、農民合作社、農業產業化聯合體等新型農業經營主體，發展特色農業、鄉村旅游、農村電商等新興產業，拓寬農民增收渠道，激發農村經濟發展活力。促進城鄉要素平等交換、雙向流動，鼓勵城市人才、資本下鄉，支持返鄉創業。二是優化區域發展布局縮小差距。健全推動西部大開發形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區加快崛起、東部地區加快推進現代化的制度和政策體系。以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區為重點，兼顧其他城鎮化率低且人口規模大的縣（市、區），培育特色優勢產業集群，促進產業園區提級擴能，強化產業發展人才支撐，增強城鎮綜合承載能力。優化重大生產力布局，加強國家戰略腹地建設，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。提升中西部和東北地區基礎設施、教育、醫療等公共服務水平。推動建立欠發達地區常態化幫扶機制，總結推廣有效的飛地園區和托管園區合作經驗，通過產業轉移、技術合作等方式促進區域經濟均衡發展。三是大力推進實現共享發展目標。鞏固按勞分配的主體地位，提高勞動報酬在初次分配中的比重。健全最低工資標準動態調整機制，研究并調整部分行業最低工資標準。切實增加農民家庭經營收入，提高農民在土地增值收益中的分配比例。推動中等收入重點群體提質培優，重點激活就業新形態，加快壯大“農村中產”。

（三）深入推動經濟綠色轉型，全力推進生態文明建設

一是圍繞碳達峰推動經濟低碳轉型。加快清潔能源替代步伐，繼續提升非化石能源在能源消費結構中的比重。實施煤炭消費減量替代，設定煤炭消費總量控制目標，推廣煤炭清潔高效利用技術。推進能源互聯網建設，整合智能電網與分布式能源系統，提高能源系統的靈活性和智能化水平。在部分重點行業探索開展二氧化碳排放量管理，研究建立規范科學的碳足跡核算機制，探索構建居民低碳信用體系。二是提升環境綜合治理水平。深化大氣、水、土壤污染防治，逐步實行更加嚴格的環保法規和排放標準，推進重點行業超低排放改造，建立“分區管理分類防治”的地下水污染防治體系。推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，提升生態系統碳匯能力。三是推動綠色技術創新與產業升級。聚焦新能源、節能環保、循環經濟等領域的關鍵技術，加強綠色技術研發與應用，建立綠色技術孵化與成果轉化平臺。構建綠色制造體系，推廣綠色設計、綠色供應鏈管理，推動傳統產業綠色低碳轉型，發展綠色產業園區，鼓勵綠色產品認證和綠色標志使用，創新綠色金融產品和服務。四是健全生態產品價值實現機制。健全多元化生態補償機制，推進單項生態補償向綜合生態補償轉變。完善市場化交易機制，培育“生態銀行”等新型市場主體，積極探索生態產品向生態產業的轉化機制。

（四）穩步提升制度型開放水平，著力擴大高水平對外開放

一是對標國際高標準推進制度型開放。在具備條件的自由貿易試驗區和海南自由貿易港試點對接相關國際高標準經貿規則，持續推進電信、互聯網、教育、文化、醫療、數據等領域的有序擴大開放。在基因診斷與治療技術開發和應用等領域進行擴大開放試點。有序拓展外資金融機構參與國內債券市場業務范圍，深入實施合格境外有限合伙人在境內的投資試點。二是繼續擴大免簽國家范圍。加快開展數據確權、數據認證、數據定價、數據交易、數據安全等數據跨境流動規則的制定。拓展外貿投資新空間，加快推進中國–東盟自貿區3.0版建設。三是推動共建“一帶一路”高質量發展。積極落實支持高質量共建“一帶一路”的八項行動，統籌考慮“一帶一路”標志性工程建設，繼續培育和創建“小而美”民生工程品牌，強化共建“一帶一路”對我國經濟高質量發展的支撐作用。四是構建內外資公平競爭的營商環境。除特殊領域外，地方在出臺產業補貼、政府采購目錄清單時，應落實內外資企業一視同仁的政策，確保外資“既準入又準營”政策落地。

（五）更好統籌發展和安全，有效應對風險挑戰

一是要全力保障我國能源、礦產資源和糧食安全。提升油氣和關鍵礦產國內供應保障能力，統籌謀劃油氣戰略通道，優化全球油氣和關鍵礦產資源貿易投資布局，積極參與全球能源和關鍵礦產資源治理合作。同時，大力提升高標準農田建設標準和質量，強化農業關鍵核心技術攻關，深入實施種業振興行動，堅持大食物觀，積極推進農業供給側結構性改革，全方位多途徑開發食物資源。二是著力提高產業鏈供應鏈韌性。開展產業鏈供應鏈關鍵環節攻堅保衛行動，引導企業將研發設計、品牌培育等高端環節留在國內。密切關注歐美等國圍繞關鍵供應鏈開展科技合作、限制投資等新動向，做好國內關鍵產業鏈供應鏈備份工作。強化與歐洲、東南亞、中東、非洲、拉美等地區的產業鏈供應鏈上下游合作，提升與國際產業鏈供應鏈融合發展。三是進一步完善地方政府專項債券額度分配機制，優化評級體系，拓寬投資者渠道，增強市場流動性。有效化解地方政府和房地產企業債務。逐步健全對地方舉債的市場和行政雙重約束機制，建立隱性債務化解成本分擔機制。推動一線城市不斷優化商品房政策以釋放增量需求，加大力度支持商品房收儲統籌消化存量和優化增量，采取激勵機制推動房企降杠桿，構建房地產健康發展的新模式。

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（盧偉系中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所區域開放室主任、研究員；李沛霖系中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所區域開放室副研究員）

Promote High-Quality Economic Development during the 15th Five-Year Plan Period to Realize New Breakthroughs and Achieve New Results

Lu Wei Li Peilin

Abstract： During the 14th Five-Year Plan period， China has achieved phased results in promoting economic innovation， coordination， green， open， and shared development. At the same time， we should also see that there is still much room for improvement in the cultivation of China’s original innovation capacity， narrowing the gap between urban and rural areas， growing the middle-income group， realizing the rising cost of green and low-carbon development of the economy. During the 15th Five-Year Plan period， China will strengthen the construction of a modern innovation system， optimize the coordination and shared development mechanism， narrow the urban-rural， regional， and income disparities， deepen the green transformation of the economy， steadily improve the level of institutional openness， fully guarantee the security of China’s energy， food， and industrial supply chains， and effectively respond to various international and domestic risks and challenges.

Keywords： High-quality Development； Original Innovation； Urban-rural and Regional Disparities； High-level Openness