“穿透式”審計助力政府投資基金高質量發展的路徑及保障措施

[摘要]政府投資基金作為一項重要的財政工具，在推動創新發展、促進社會資本合作、支持國家戰略落地方面發揮著重要作用。本文通過揭示政府投資基金審計現狀中存在的問題，構建了“穿透式”審計理論框架，從基金流動的四個環節出發，制定了一系列審計措施展現國家審計助力政府投資基金高質量發展的路徑，進一步提出實現“穿透式”審計的保障措施，為持續深化落實黨領導下的政府投資基金審計工作提供借鑒。

[關鍵詞]“穿透式”審計" "政府投資基金" "國家審計" "高質量發展

本文系甘肅省高等學校科技創新項目“審計委員會模式下經濟責任審計參與國家治理的作用機制與路徑優化研究”（2022A-089）研究成果

一、引言

黨的二十大明確提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。隨著我國經濟進入高質量發展階段，作為一項新的投資方式，政府投資基金正逐漸成為優化產業布局、促進創新發展、支持重大戰略、引導民間投資的重要財政工具。為實現以創新引領政府投資基金高質量發展的政策目標，審計機關有必要聚焦基金運作全過程開展審計工作。然而，當前不少審計機關缺乏對政府投資基金運作過程的全覆蓋審計評價，對政府投資基金的審計仍顯力度不足。因此，完善政府投資基金的管理和審計，對提高政府資金的使用效益、提升政府投資基金管理水平和風險防控能力具有重要意義。

《“十四五”國家審計工作發展規劃》強調，要“著力構建全面覆蓋的審計工作格局”“確保黨中央重大政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運用到哪里、公權力行使到哪里，審計監督就跟進到哪里”。為堅持和加強黨中央對審計工作的集中統一領導，服務保障黨和國家工作大局，本文在現有研究的基礎上，重點關注政府投資基金審計的深度與廣度，發現當前審計現狀存在的問題，進而構建基于基金運作全過程的“穿透式”審計框架，為審計機關開展政府投資基金審計奠定理論基礎，推動政府投資基金高質量發展。

二、當前我國政府投資基金審計的現狀

近年來，政府投資基金迎來發展“黃金期”，規模和增長速度都有了極大提升。然而，在高速發展的同時，政府投資基金審計工作也存在諸多問題。

（一）全過程審計有待加強

當前，審計機關大多審查的是政府投資基金的投資運作過程及投資結果，缺少對政府投資基金設立前的審計，這種審計模式無法對決策的制定進行系統而準確的評價，同時無法降低設立與投向失誤的風險，部分政府投資基金存在投向重復、投資方向錯誤的現象。根據2022年度《中央預算執行和其他財政收支的審計情況報告》，6支政府投資基金及子基金重復投向50戶企業，其中11家獲得3支及以上基金投資。這些問題反映出當前對政府投資基金投向環節缺乏必要的事前監督。因此，要實現政府投資基金高質量發展，審計機關有必要對政府投資基金進行立項決策審計，從而能夠對基金設立前期各環節進行監督，助力決策者優化頂層設計，培養統籌協調的能力，及時察覺異常，作出正確的投資決策；同時，必須做好事前、事中和事后的全過程審計，并進行持續跟蹤。

（二）相關審計制度體系有待健全

健全且權威的審計制度體系，能夠對政府投資資金運作過程實施有效監督，引導政府投資基金規范運作，最終達到政府投資基金設立的戰略目標。目前，雖然審計機關已對政府投資基金進行了集中審計，但仍存在許多審計盲點和不足。例如，針對有關政府投資基金投資計劃政策下達較慢的問題，審計揭示不夠及時，未起到及時糾正政府投資基金撥付延誤等問題。此外，關于政府投資基金的審計制度不夠明確和細致，僅對相關審計工作作出籠統的規定，并未針對政府投資基金運作各環節的審查標準、依據以及如何進行審查等方面進行細致規范，這給部分基金管理部門伺機“鉆政策的空子”留下了機會。例如，基金管理部門一味追求經濟利益，把基金投向國家禁止的領域，甚至出現用“明股實債”吸引資本投入的現象。這些違法違紀現象時有發生，嚴重影響了政府投資基金的規范運作，也折射出當前針對政府投資基金相關審計制度體系不健全、不完善的問題。因此，有關部門應完善相關審計制度，使審計機關對政府投資基金真正實現審計“穿透”，從中央到地方實現“全國審計一盤棋”尤為重要。

（三）審計協同融合機制有待完善

由于政府投資基金涉及部門多、范圍廣，政府與社會資本主體目標的不同造成了基金的多樣性和分散性。同時，政府與社會資本之間的信息資源得不到共享，難以貫通整個基金項目，導致審計過程中對跨主體的數據和信息整合難度大。這些問題給審計機關高效開展政府投資基金審計工作帶來了不小的挑戰。因此，審計機關需要借助多方力量，建立協同融合機制，形成審計合力，發揮審計“組合拳”效應，從而實現對政府投資基金的全面、有效監督。此外，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》指出，審計機關要建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，科學規劃，統籌安排，分類實施，注重實效，堅持黨政同責、同責同審。因此，為了實現對政府投資基金運作過程的審計全覆蓋，完善審計協同融合機制也是必要措施。

由以上情況分析可知，當前我國政府投資基金審計的深度和廣度遠遠不夠，因此亟須構建“穿透式”審計理論框架，為政府投資基金的高效運營和基金審計工作提供理論參考。

三、構建“穿透式”審計理論框架，助力政府投資基金高質量發展

針對當前政府投資基金審計中存在的問題，本文嘗試從基金設立籌資、投資活動、運營管理和退出四個環節構建政府投資基金的“穿透式”審計理論框架，對基金運作全過程進行“縱、橫雙向穿透”的審計策略。“縱向穿透”體現審計的深度，注重問題導向，做到及時發現問題、解決問題、直擊要害、精準審計，確保取得高質量的審計成果。同時，相關責任部門之間要對重大審計事項保持上下聯動，統一審計內容與目標，加大審計力度，進行“由點及面、自上而下”一條線的精準審計。“橫向穿透”強調宏觀全局性，體現審計的廣度，意味著審計要貫穿基金運作的全過程，最大限度地挖掘信息，減少盲區、能審盡審，擴大審計工作的覆蓋面，構建多層次、全方位的審計體系，深入貫徹落實到整個基金運作的全過程。更重要的是，要想真正實現“穿透式”審計，就不能忽略縱向與橫向之間的協同統一、相互聯動，要做到“縱橫互嵌”，以促進政府投資基金高質量發展。本文構建的政府投資基金運作全過程“穿透式”審計理論框架如圖1所示。

（一）政府投資基金設立和籌集階段的審計

1.政府投資基金設立的決策依據審計。

對于政府投資基金，決策依據審計主要審查進行決策前收集的有關信息是否完整、決策過程是否規范等內容。“穿透式”審計強調發揮預防功能，做好事前審計，從源頭出發對準備工作進行審查，促使將發現的問題及時扼殺在“搖籃”中。一方面，要突出基金設立的決策依據與國家政策的相關性審計，審查政府投資基金設立的決策過程是否規范、是否符合國家及地方政府的政策導向，做到黨的工作重點抓什么，審計就審什么。另一方面，要充分做好決策前審計，轉變審計思路，避免只關注決策結果，提前審計介入時間、加大介入程度，治已病防未病，實現前后“貫穿”審計。

2.政府投資基金設立的審批過程審計。

對基金設立的審批全過程進行審計，有利于審計人員及時發現審批過程中存在的不足之處，確保基金設立工作的合理性和規范性。審計各部門要以問題為導向，開展高效協作，實現上下聯動、各級貫通，匯聚審計力量，形成協同配合的監督體系。要審查批準的決定是否由財政部門協商、交由各級主管部門批準。同時，審查政府投資基金的審批權限，并檢查政府投資基金設立部門的級別和決策流程。諸如，設立部門是否應為國家級，或至少為省（市）級的相關文件、發展規劃中所規定的部門級別，從而判斷政府投資基金審批權限的規范性；審查決策流程是否為省（市）級政府批準，或人大常委會審查通過等。此外，要嚴格審查申請設立基金的領域及數量，防止在同一領域設立多種同類基金，保證基金配置的合理性。

3.政府投資基金資金構成及資金到位率審計。

“穿透式”審計要求全過程監控基金的來源、構成、流向。首先，審計人員要密切關注政府資本與社會資本的計劃出資占比、預計投資率、預期回報率等。其次，針對籌資規模中社會資本占比較少、資金實際到位率較低的問題，審計人員可以先收集信息和計算基金實際構成情況，再通過實地考察、調查等方式準確定位問題所在，把最關鍵的問題審清審透。最后，審查基金出資是否按要求到位，判斷基金分配的合理性，拓展審計深度，找出導致籌得社會資本較少的根本原因，并將發現的問題及時反饋給相關部門及其責任領導，作為下一步整改的依據。

（二）政府投資基金投資階段的審計

1.政府投資基金投資目標領域決策審計。

主要審查投資項目的具體投向和領域是否符合國家政策規定。首先，審查投資項目關鍵方向的“點”，即是否按基金設立的項目計劃和投資方案進行投資。其次，掌握基金投向的“線”，考察基金的引導作用。最后，由點到線、由線及面，圍繞“政策—基金—項目”這一主線，確保基金的投資項目屬于國家政策導向的領域。同時，擴大審計結果的應用范圍，對于缺少投資的弱勢領域，及時向有關部門反饋，促使其加大力度彌補缺口，縮小投資領域差異，糾正基金配置偏向問題。

2.政府投資基金投資全過程審計

全過程審計要貫穿投資活動的始終。首先，需要對投資計劃進行審計。審查基金管理人是否有合理的投資計劃和詳實的投資方案，審查是否有風險評估機制，能否預判和規避未來可能面臨的投資風險。其次，對投資流程、基金運作過程進行審計，審查投資的決策流程是否適當，基金運作的過程是否合法合規。最后，主要是對基金運營全過程進行評估，完整地掌握項目整體運營情況、運營效率以及運營中存在的問題，以體現審計結果、出具審計報告和提出整改意見。

3.政府投資基金的資金使用效率審計。

目前，審計機關發現政府投資基金在投資過程中存在績效管理薄弱、投資專項分配不科學、實際基金規模與投資項目總額匹配度不夠等問題，大大降低了基金所涉資金的使用效率，需要將審計方向由“實”向“質”進行轉變，應調整以往僅對基金真實性、合法性進行審計的目標，增加對資金使用質量的審計，即從資金預算、管理和決算三方面進行綜合評價。定量上，確定投資數量、金額規模、投資增長率、基金分配率、項目匹配度等，進行量化分析；定性上，從績效目標的實現情況、投資執行的效果判斷基金資金的使用效率，由此強化預決算管理和績效管理，促進資金合理分配，杜絕資金擠占挪用、損失浪費等行為，嚴格監控資金流轉過程。

（三）政府投資基金運營管理階段的審計

1.政府投資基金的項目運營合規性審計。

基金項目運營合規性審計是對基金運作過程中管理機構、基金撥付方式、信托方式等進行評估和監測的過程，確保運營全過程遵循相關法律法規，杜絕違規風險，保護基金利益。其中，獲取基金管理部門的真實資料至關重要，審計機關要延伸審計取證范圍，多源取證。根據基金管理機構多樣化的現狀，審計機關要判斷現有基金運營情況，建立定期審計結果反饋制度，及時反饋問題，督促整改。此外，審計范圍要延伸到與基金投資相關的單位機構中，通過進行上下級部門的縱向以及同級部門之間的橫向核查，獲取審計材料和證據。

2.政府投資基金的財務管理制度審計。

對基金財務管理制度進行審計，有利于審查基金是否合理使用、管理是否規范、運營是否有效。一方面，重點審查政府投資基金財務管理的全過程，審查財務管理和會計核算是否規范、準確，是否存在虛假記載和挪用、濫用資金等問題；審查財務管理制度是否與時俱進，將健全的財務管理制度與基金運作全過程結合起來。另一方面，風險管理與績效評價也是財務管理審計中重要的部分。同時，審查審計風險管理機制是否健全，是否能夠有效識別、評估、控制風險；風險應對措施是否合理、有效，是否能夠及時應對和處理風險事件。此外，審計政府投資基金的績效評價是否科學、客觀，是否能夠真實反映基金的投資效果和社會效益；績效評價結果是否得到有效應用，是否能夠為未來的投資決策和管理提供有益的參考。

3.政府投資基金的項目運營效果效率審計。

運營效果效率審計應以防范風險、實現基金高效運作為審計工作的重點，采取宏觀與微觀結合的審計方式，從淺入深、由此及彼，通過微觀分析為宏觀審計策略提供思路。審計工作要聚焦黨的中心任務，標本兼治，詳細審查國家政策落實情況，審查是否貫徹新發展理念、建立以實現社會效益和經濟效益“雙贏”為目標的基金運作體系。針對基金運營過程中面臨的新問題、新挑戰，在現有審計模式的基礎上舉一反三，找出具有風險隱患的薄弱環節，查錯糾弊、揭示問題的本質，從一個環節跟蹤貫穿到整個基金領域，防微杜漸，防止“屢審屢犯”現象的出現，拓展審計的深度。要整合審計力量，開展“1+N”模式的審計。在效果效率審計的同時進行制度審計、財經法紀審計和經濟責任審計，以實現“一審多果、一果多用”。

（四）政府投資基金退出階段的審計

1.政府投資基金的目標計劃完成率審計。

政府投資基金目標計劃完成率審計的根本目的是促進基金完成后高效退出。首先，審查政府投資基金所投項目的目標實際完成率，發現與計劃完成率之間存在的差距和問題。其次，進行具體原因分析，查找導致基金實際完成率偏離計劃的深層次原因。對于未到期提前退出的基金，要嚴格審查合同規定的期限和目標，確保基金目標計劃的完成率真實可靠，并對基金運營效果進行評估，避免盲目退出而造成不必要的損失。最后，在外部市場環境較差時，審查是否已構建安全平穩、先進高效的退出平臺，允許投資與效益不成正比、戰略決策暫未實現的基金合理延長存續期限，確保實現基金效益的最大化。

2.政府投資基金的退出決策程序審計。

根據當前國家對政府投資基金退出的相關管理規定，審計機關應將基金退出環節的審計落腳點放在健全退出程序的監管機制上，既要審查基金退出方案，注重普遍存在的問題，又要挖掘深層次問題，修補基金管理漏洞，為基金的退出創造良好的內部環境。因此，審計機關應做好“大小統籌”，由小見大，實施由局部反映整體的“穿透式”審計，透過現象看本質。同時，要嚴格審查基金退出流程、基金退出方案是否合法合規，確保每一環節都在監控范圍內進行。此外，審計機關還應審查相關部門是否根據基金種類、金額、風險的不同，制定了適當的退出原則和方式。尤其要保證大金額、高風險基金的謹慎、規范退出，小金額、低風險基金的迅速、高效退出，完善整個基金退出機制。

3.政府投資基金出資額和收益上繳國庫情況審計。

審計機關在開展政府投資基金退出的“穿透式”審計時需要把握好最后一個關口，做好投后審計，即出資額和收益上繳國庫情況的審計。在分配基金收益時，屬于政府的收益未及時上繳會造成基金實際收益與預期目標差距過大，從而影響基金績效。在政府投資基金運作終止后，審計機關要及時組織清算，審查社會資本與政府投資的出資額與相應收益是否得到相應劃分，并落實審計整改，助力把好基金的收繳關與入庫關，要提高工作精準度，明確利益分配原則，確認各出資方出資額與收益額的匹配性。實時審查基金上繳入庫情況，加大監督力度，及時催繳，持續跟進，直至將歸屬政府的收益按照財政國庫管理制度的相關規定足額上繳。

四、實現“穿透式”審計的保障措施

“穿透式”審計覆蓋面廣、時間線長、工作量大、連接性強，在“穿透”的同時，還要保證審計質量。實現審計效果既是難點也是重點，為實現“穿透式”審計，本文認為審計機關應從以下幾個方面來建立審計保障措施，助力“穿透式”審計效果的實現。

（一）加強政府投資基金運作的頂層設計，強化監管機制

加強頂層設計，構建集中統一、集約高效的審計監管體系，有利于強化監管機制，落實監管行為，提升監管能力，保障“穿透式”審計工作有序進行。一方面，要依法監督，明確監管主體，暢通審計監督渠道，由表入里地執行“穿透式”審計，將問題查準、查透。向上，審查基金投資主體，監督其作出正確的投資決策；向下，審查基金運作全過程，確保基金投向領域合理，達到預期效益。另一方面，要做到多元化、協同監督，形成監督合力。要統籌貫通其他各方監督力量，深化審計監督與紀檢監察、巡視巡察的貫通協同，促進計劃共商、過程聯動、結果反饋等環節的信息溝通、工作聯通和成果融通；同時，要增強監督整體效能，不遺漏必要監督，提高對重點對象監督的質量和效率，清除監督盲區，實現審計監督全覆蓋，保證“穿透式”審計的有效進行，做到“審計一個問題、整改一類問題、規范一個領域”。

（二）充分釋放大數據賦能效應，實現“穿透式”審計

近年來，數字經濟得到快速發展，大數據的產生和發展為審計工作提供了新思路。審計機關應抓住時代潮流，開展數據導向審計，推動審計數智化轉型。數據導向審計整合了數據挖掘、智能預測、數智決策等技術，審計機關應堅持數據先行，整合原有分散的各類數據，構建對接被審計單位內外部數據的一體化、模塊化的數據審計平臺，實現審計所需數據“橫向到邊、縱向到底”的全面覆蓋，再進行關聯性分析，使審計工作更具效率、效果。例如，審計人員可通過應用大數據關聯規則挖掘算法匹配查找問題，多維度“穿透”基金運營全過程，對基金進行精準分析，實時掌握基金流向，精準判斷基金運作能力。關聯規則挖掘算法通過強大的數據處理能力和自動化檢索技術，提升了審計的精準性和高效性，為審計工作的現代化轉型提供了有力支撐。首先，全面收集政府投資基金的相關數據，并對數據進行預處理，將數據轉換成適合關聯規則挖掘算法處理的格式。其次，根據審計需求選擇合適的關聯規則挖掘算法，如Apriori算法、FP-Growth算法等，對政府投資基金數據進行關聯分析，通過設定合適的支持度和置信度閾值，挖掘出基金投資中潛在的頻繁項集和強關聯規則。這些規則可以幫助審計人員深入了解政府投資基金的投資偏好、投資結果以及投資政策的落實情況等信息，從而揭示出政府投資基金的使用情況和效果。最后，審計人員將結果反饋給政府投資基金的管理部門，幫助其改進管理和優化投資組合，促進政府投資基金的健康發展。

（三）構建多維審計信息共享機制

實現多維審計信息共享，要求強化審計“上下聯動”的工作運行機制執行，需要加大審計工作重大事項統籌協調力度，提高審計工作的質量和效率，確保審計工作始終沿著正確的政治方向前進。首先，各級審計機關之間要上下貫通、執行有力，及時上傳下達相關基金審計信息，實現共享信息的最優配置，便于調整后續基金審計方案，一體落實。其次，將基金審計情況等數據信息進行網上聯通，建立云端數據共享中心，實現審計機關與被審計單位之間的數據共享，形成全面性、實時性橫向監控。同時，還可以建立信息披露數智化平臺，通過微信公眾號、小程序和特制APP等手段，提高基金審計信息的透明度，實現信息實時共享，降低信息不對稱，打破信息壁壘和信息孤島。最后，還要對基金審計信息進行動態監控，及時收集、整理和錄入最新信息，不斷完善審計結果信息公開制度，接受社會公眾的監督。

（四）完善政府投資基金審計報告體系

審計報告是反映政府投資基金審計過程和審計結果的最好載體，也是向有關部門反饋基金運營全過程存在問題的最好方式。實施“穿透式”審計，需要落實好審計項目“三報告一案例”工作機制，創新和完善政府投資基金的審計報告體系。一方面，要緊扣審計成果運用，加強審后提煉評估工作，及時評估項目實施總體情況，總結經驗、提煉成果、提升效能。另一方面，審計報告內容上要盡可能全面而深入，所審計的事項內容要完整清楚、證據要確鑿，處理意見要準確恰當，審計結論上要有針對性。針對不同類別的基金，要精準揭示問題、剖析原因、提出建議，緊密結合基金實際情況，融入基金發展特性，出具真實、恰當的審計結論。在審計整改措施上，要注重基金的風險防控，揭示基金運作過程中所隱藏的財務危機，提出有針對性的解決建議和意見，并明確整改期限。

五、結語

隨著政府投資基金“井噴式”發展，作為國家治理重要工具的國家審計應發揮應有的治理作用，以促進政府投資基金高質量發展。本文基于政府投資基金發展現狀，分析了當前政府投資基金審計中存在的問題，并從基金設立籌資、投資、運營和退出等四個環節出發，提出構建政府投資基金“穿透式”審計的理論框架，并在此基礎上提出了實現“穿透式”審計的保障措施，從而為進一步落實黨領導下的政府投資基金審計工作提供了理論參考。

（作者單位：蘭州財經大學會計學院，郵政編碼：730020，電子郵箱：llishaa@163.com）

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