“三位一體”耕地保護：背景、目標(biāo)與策略選擇

摘要：不同于單一的數(shù)量維度，中國的耕地保護正在發(fā)生數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的制度轉(zhuǎn)型，目的在于鞏固提升耕地綜合產(chǎn)能、推動農(nóng)業(yè)綠色化與可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)“三位一體”耕地保護的激勵相容，既需要宏觀層面的制度構(gòu)建，也需要微觀層面的工具匹配。現(xiàn)行政策存在保護思路上的割裂性與片面性、保護目標(biāo)上的近視性與短期性、保護手段上的同質(zhì)性與偏向性問題。強化數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)目標(biāo)維度的兼容性， 以提升產(chǎn)能潛力及穩(wěn)定性滿足人民美好生活需要，是推進耕地“三位一體”保護的本質(zhì)要求。耕地“三位一體”保護制度工具選擇的重心，既在于因地制宜地分類施策，也在于通過向設(shè)施農(nóng)業(yè)要食物、向生物技術(shù)要食物、向減少浪費要食物來緩解耕地壓力，從而拓展耕地保護的可能性空間。因此，要以地權(quán)盤活、分工深化、補償優(yōu)化協(xié)同政府-企業(yè)-農(nóng)戶的努力為耕地內(nèi)源性保護提供保障，以財稅支持、數(shù)智技術(shù)、行為激勵協(xié)同政府-企業(yè)-消費者的努力為耕地外源性保護提供支持。

關(guān)鍵詞：耕地保護；糧食安全；可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力

基金項目：國家自然科學(xué)基金重點項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中政府與市場的關(guān)系及其協(xié)調(diào)研究”（71933004）；國家自然科學(xué)基金面上項目“時空規(guī)律、形成機理與減量策略：長江經(jīng)濟帶水稻種植化肥施用的空間經(jīng)濟學(xué)研究”（42071157）；國家自然科學(xué)基金面上項目“增長與減污約束下稻農(nóng)磷肥投入行為決策及其優(yōu)化策略研究”（72473049）

中圖分類號：F323.21 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）11-0005-10

耕地是民生保障之本、民族永續(xù)發(fā)展之基。然而，三次全國國土調(diào)查顯示，中國耕地面積從19.51億畝、20.31億畝降至19.18億畝；人均耕地面積也由1.59畝/人、1.52畝/人降至1.36畝/人。黨的二十大報告要求“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線”。為進一步落實耕地保護制度，2024年中央一號文件提出“健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護制度體系”。然而，當(dāng)前對耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護的基本內(nèi)涵尚存爭議，對“三位一體”耕地保護制度的目標(biāo)設(shè)定、工具選擇與保障措施也尚未厘清。為此，本文從耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護基本內(nèi)涵的再認識出發(fā)，先討論耕地利用的矛盾由此闡明耕地保護及其制度建構(gòu)面臨的現(xiàn)實約束，再挖掘開展耕地“三位一體”保護的理論邏輯、現(xiàn)實基礎(chǔ)與目標(biāo)定位，最后提出耕地“三位一體”保護制度工具選擇與實施保障策略。

一、概念界定：對耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護基本內(nèi)涵的再認識

厘清耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護的基本內(nèi)涵是探究耕地保護制度創(chuàng)新和政策設(shè)計的基礎(chǔ)。已有研究對此展開了廣泛的討論，但尚未對三者的概念內(nèi)涵達成一致，尤其是不同學(xué)科的認識差異明顯（1）。譬如，對耕地質(zhì)量保護的討論，作物學(xué)側(cè)重于土壤肥力改進，生態(tài)學(xué)側(cè)重于土壤污染治理，經(jīng)濟學(xué)側(cè)重于生產(chǎn)效率提升。同時，已有研究對耕地質(zhì)量和耕地生態(tài)的邊界劃分也相對模糊，有研究將耕地質(zhì)量直接劃分為耕地生態(tài)質(zhì)量和耕地環(huán)境質(zhì)量，前者多用作物學(xué)偏向的土壤肥力指標(biāo)表征，后者則多用生態(tài)學(xué)偏向的土壤污染指標(biāo)表征（2）。由此，有必要融合多學(xué)科的耕地保護思想，重新認識耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護的基本內(nèi)涵。

耕地數(shù)量及其保護。對耕地數(shù)量的表達多用耕地面積，于是耕地數(shù)量保護多強調(diào)守住耕地面積紅線，包括劃定的18億畝耕地紅線和15.46億畝永久基本農(nóng)田紅線。圍繞耕地數(shù)量保護的制度安排主要為“用途規(guī)制”和“占補平衡”等，致力于從空間維度實現(xiàn)耕地和永久基本農(nóng)田總量不減少目標(biāo)（3）。然而，耕地數(shù)量不僅包括空間維度的耕地面積，還包括時間維度的播種或收獲面積。在耕地面積保持不變的情形下，提升復(fù)種指數(shù)或增加收獲頻次，都能從時間維度擴大實際利用的耕地面積。其中，提升復(fù)種指數(shù)主要通過套作、輪作、間作等方式實現(xiàn)，而增加收獲頻次主要通過品種選育、播期調(diào)整、水肥管理優(yōu)化等措施實現(xiàn)。據(jù)此，耕地數(shù)量保護隱含著空間和時間兩個向度的內(nèi)涵，既要守住基本農(nóng)田紅線，確保空間上的物理面積不減少，又要提高復(fù)種指數(shù)、收獲頻次，確保時間上的播種或收獲面積不降低。此外，耕地數(shù)量及其保護也應(yīng)包括存量和增量兩個方面，除了前述的嚴守存量，還應(yīng)在生態(tài)承載力范圍內(nèi)積極謀求數(shù)量的增長空間，如利用撂荒地和鹽堿地等。

耕地質(zhì)量及其保護。耕地質(zhì)量保護的概念因?qū)W科不同而存在較大差異，并同耕地生態(tài)保護的概念存在一定交疊。目前相對普遍的共識是，土壤質(zhì)量是耕地質(zhì)量的重要構(gòu)件（4），土壤質(zhì)量即為土地的肥力、水分和適宜性等特征，可表示耕地生產(chǎn)能力，受土壤理化性質(zhì)、養(yǎng)分和水分狀況等因素影響。測度指標(biāo)包括土壤質(zhì)地、有機質(zhì)、營養(yǎng)元素及水分狀況等。然而，耕地也有土壤以外的其它構(gòu)件，尤其是耕地須具備開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利條件，如可運輸生產(chǎn)資料和產(chǎn)出品的田間道路、可開展排水和灌溉的農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備等。所以，耕地質(zhì)量還應(yīng)包括工程質(zhì)量，即田間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護狀況，由此表達出利用耕地開展生產(chǎn)的便利性。測度指標(biāo)包括灌溉排水、田間道路、農(nóng)田輸配電、農(nóng)田防護、田間監(jiān)測等的建設(shè)與維護狀況。據(jù)此，耕地質(zhì)量保護既要引入科學(xué)合理的田間管理措施，以改善土壤質(zhì)量，又要開展高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的設(shè)施建設(shè)與維護活動等，以提升工程質(zhì)量。

耕地生態(tài)及其保護。耕地生態(tài)系統(tǒng)是一個融合了生物與非生物環(huán)境要素的復(fù)雜系統(tǒng)。其中，生物組分主要包括農(nóng)作物、防護林帶、動物種群、微生物群落等。環(huán)境組分主要包括溫度、光照、水分等。從時間尺度看，耕地隨季節(jié)變化而種植不同作物，形成了復(fù)種、輪作等模式。從空間尺度看，在水平方向上，耕地生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)出沿經(jīng)度或緯度的差異化，間作和套種是典型的水平結(jié)構(gòu)；在垂直方向上，耕地生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)出沿海拔或生態(tài)高度的差異化梯度特征，如高矮作物搭配的立體種植、稻蝦共作的立體種養(yǎng)等垂直結(jié)構(gòu)。此外，耕地生態(tài)系統(tǒng)的輸入和輸出不僅包括自然生態(tài)系統(tǒng)中的物質(zhì)循環(huán)和能量流動，還受到人類有意識活動的干預(yù)，如化學(xué)品的使用（5）。因此，耕地生態(tài)保護不僅需要實施多樣化的平面種植和立體的綜合種養(yǎng)措施以提升生物多樣性，還應(yīng)采取措施減少化學(xué)品的用量和進行土壤污染修復(fù)，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對耕地及其相關(guān)環(huán)境要素的負面影響。

二、現(xiàn)實背景：從耕地利用的矛盾看耕地保護面臨的困境

人多地少是我國基本的國情農(nóng)情，因此耕地保護的核心是對耕地生產(chǎn)能力的保護（6）。進一步地，耕地生產(chǎn)能力是其數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的函數(shù)。其中，反映耕地物理面積和播種面積的耕地數(shù)量直接影響作物的當(dāng)期農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量；反映土壤質(zhì)量和工程質(zhì)量的耕地質(zhì)量，以及反映生物組分和環(huán)境組分的耕地生態(tài)，既會影響當(dāng)期農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量品質(zhì)，又會影響產(chǎn)量品質(zhì)的長期穩(wěn)定性。然而，生產(chǎn)端工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進、需求端經(jīng)濟快速增長引發(fā)的居民食物消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、環(huán)境端氣候變化造成的農(nóng)業(yè)適應(yīng)性調(diào)整需求增多，都對耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)安全形成威脅。

（一）生產(chǎn)端：工業(yè)化與城鎮(zhèn)化及其要素配置引發(fā)的沖擊

城市蘊含著集聚效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟與分工效應(yīng)（7），所以推動一國經(jīng)濟增長，必須在工業(yè)化的同時推進城鎮(zhèn)化。然而，在推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程中所發(fā)生的城鄉(xiāng)要素配置格局改變導(dǎo)致對耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)安全的沖擊，且這種沖擊隨發(fā)展階段不同而表現(xiàn)出異質(zhì)性。

初期（20世紀(jì)50—70年代）：工業(yè)化和城鎮(zhèn)化需要通過開發(fā)耕地產(chǎn)能潛力獲得物質(zhì)基礎(chǔ)。中華人民共和國成立后百廢待興，工業(yè)化建設(shè)需要農(nóng)業(yè)提供大量生產(chǎn)原料，城鎮(zhèn)居民的食物需求滿足也需要有充分規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品供給，于是增加耕地單產(chǎn)就成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目標(biāo)。為達到高出實際產(chǎn)能的糧食生產(chǎn)目標(biāo)，無序的林地草地開墾引致水土流失加劇、單一的作物種植模式導(dǎo)致耕地退化、廣泛的土地深翻運動造成土壤耕作層被破壞。雖然新開墾土地會增加耕地數(shù)量，但耕地的質(zhì)量和生態(tài)都遭到嚴重破壞。

中期（20世紀(jì)80年代—21世紀(jì)初）：城鄉(xiāng)土地價值懸殊造成農(nóng)地用途的變更趨勢明顯。財政分權(quán)制度與政府競爭錦標(biāo)賽使得地方政府將經(jīng)濟增長目標(biāo)置于突出位置，于是地方政府一方面通過占地擴張、廉價土地出讓進行招商引資，追求GDP以謀求發(fā)展績效并擴大稅基；另一方面通過圈地擴城、土地融資來獲取土地財政收入并提升政府投資能力。由此造成的耕地擠占形成對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的威脅。為此，1986年第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過《土地管理法》，著力制止亂占耕地和濫用土地的行為；1998年修訂的《土地管理法》明確“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”，并遵循耕地總量動態(tài)平衡、用途管制等原則開展耕地保護。

后期（21世紀(jì)初至今）：農(nóng)戶工資性收入大幅增長使得家庭生計對耕地的依賴度下降。受務(wù)工的更高工資所吸引，大量勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)可用勞動力不足使得耕地撂荒問題嚴峻。為此，2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“推動地方出臺績效考核、與補貼掛鉤等激勵和約束政策，遏制耕地撂荒、鼓勵復(fù)耕復(fù)種”。同時，農(nóng)業(yè)可用勞動力的減少也改變了傳統(tǒng)精細化耕作模式，使得耕地利用的輕簡化趨勢明顯，部分環(huán)境適宜地區(qū)的耕地復(fù)種指數(shù)下降（8），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對化肥農(nóng)藥的依賴度提升（9）。復(fù)種指數(shù)下降威脅耕地數(shù)量安全，過量施肥用藥威脅耕地質(zhì)量和生態(tài)安全。

（二）需求端：經(jīng)濟快速增長與消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型引發(fā)的挑戰(zhàn)

伴隨經(jīng)濟快速增長，居民支付能力的增強帶動食物消費偏好轉(zhuǎn)變，尤其是對食物營養(yǎng)健康屬性的關(guān)注度增強。消費端的需求結(jié)構(gòu)變化會牽動生產(chǎn)端的供給結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。然而，在耕地利用上，既需要保障糧食安全，又需要滿足居民日益增長的美好生活需要，于是糧食生產(chǎn)與非糧生產(chǎn)、高產(chǎn)品種與優(yōu)質(zhì)品種、物質(zhì)需求與精神需求的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，由此形成對耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護的挑戰(zhàn)（10）。

糧食生產(chǎn)與非糧生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性矛盾。受經(jīng)濟作物和畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)品更高附加值影響，耕地利用出現(xiàn)“非糧化”傾向。與同期退耕還林等政策的影響疊加，2000—2008年，我國的糧食作物播種面積低于11億公頃。水田旱作、旱地種植經(jīng)濟林果或速生林木、挖塘養(yǎng)殖等耕地利用方式增多，造成耕地質(zhì)量下降，以及耕地生態(tài)破壞。

高產(chǎn)品種與優(yōu)質(zhì)品種的結(jié)構(gòu)性矛盾。居民食物消費需求正從“吃得飽”向“吃得好”轉(zhuǎn)變，對食物品質(zhì)的要求大幅提升，偏好營養(yǎng)、綠色的食物。食物消費需求的轉(zhuǎn)型使得生產(chǎn)端農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量與質(zhì)量的矛盾凸顯。因為農(nóng)作物的高產(chǎn)通常以一定程度的品質(zhì)犧牲為代價，而市場需求的變動會引發(fā)生產(chǎn)者的品種選擇和耕作方式?jīng)Q策偏向品質(zhì)優(yōu)先，由此形成農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量的保障難題。

物質(zhì)需求與精神需求的結(jié)構(gòu)性矛盾。隨著生產(chǎn)力水平的提升和居民收入水平的增加，居民的物質(zhì)需求得到大幅滿足，精神需求也大幅增長，文化、旅游等服務(wù)消費增多。以耕地為載體的農(nóng)業(yè)不僅具有產(chǎn)品和要素供給功能，而且具有人文和康養(yǎng)功能，前者表現(xiàn)為農(nóng)耕文明與精神的延續(xù)傳承，后者表現(xiàn)為親近自然對緊張壓抑情緒的療愈能力。問題是鄉(xiāng)村發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)會產(chǎn)生用地需求，由此可能形成對耕地的擠占，從而威脅耕地的數(shù)量安全。

（三）環(huán)境端：氣候變化及其適應(yīng)性需求增多引發(fā)的威脅

在大多數(shù)地區(qū)，氣候變化對農(nóng)業(yè)的負面效應(yīng)強于正面效應(yīng)，具體到耕地利用和保護層面，其威脅主要表現(xiàn)在四個方面：

一是氣候變化導(dǎo)致冰川雪山融化威脅耕地數(shù)量、質(zhì)量安全。溫度持續(xù)升高，冰川融化和海平面上升，使得處于沿海低地的耕地面臨著被淹沒的風(fēng)險，也可能引發(fā)海水倒灌、加劇耕地的鹽堿化，從而造成適宜開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的耕地面積縮減，威脅空間層面的耕地數(shù)量安全，并導(dǎo)致對耕地質(zhì)量的破壞。

二是氣候變化導(dǎo)致化肥用量增加威脅耕地質(zhì)量、生態(tài)安全。化肥的廣泛使用是溫室氣體排放增加的誘因，在一定程度上又是溫度變化的結(jié)果。隨著溫度升高，土壤中速效氮的釋放增大，且釋放速度加快、釋放周期縮短。因此單次施肥的肥效下降，需要通過追肥為作物提供持續(xù)的養(yǎng)分供給，這會加大化肥用量。

三是氣候變化導(dǎo)致病害蟲害加劇威脅耕地質(zhì)量、生態(tài)安全。氣候變化會導(dǎo)致蟲害的暴發(fā)范圍擴大，主要是隨著適宜耕作范圍從低緯度向高緯度發(fā)展，致使北方遭受新的蟲害侵擾；暴發(fā)強度增加，溫度升高既會使得害蟲的繁殖生長速度加快，又會使得低溫隱含的天然殺蟲效應(yīng)被削弱，從而造成蟲害的嚴重性增強；暴發(fā)時間拉長，無論是害蟲適宜繁殖的時間范圍增加，還是遷飛的地理范圍擴張，都會使得蟲害春季發(fā)生期提前，秋季發(fā)生期延后。

四是極端天氣增多威脅耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)多維度安全。暴雨、高溫、干旱等極端天氣的頻繁出現(xiàn)，對耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)形成全方位的威脅。強烈的暴雨會破壞表層土壤結(jié)構(gòu)，容易形成土壤結(jié)殼并導(dǎo)致團聚體穩(wěn)定性降低，繼而加劇地表徑流和土壤侵蝕，威脅耕地數(shù)量和質(zhì)量安全；同時，持續(xù)的高溫和干旱會超出生態(tài)系統(tǒng)的可恢復(fù)邊界，加速土壤的風(fēng)蝕和沙化，甚至造成沙塵暴的出現(xiàn)，也可能增加干旱地區(qū)發(fā)生火災(zāi)的風(fēng)險，減少地表植被的覆蓋，影響土壤的微生物群落，威脅耕地質(zhì)量和生態(tài)安全。

三、耕地保護的可能誤區(qū)

生產(chǎn)端產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局變遷引發(fā)城鄉(xiāng)要素配置改變、需求端收入水平快速增長引發(fā)居民消費需求轉(zhuǎn)型升級、環(huán)境端氣候變化引發(fā)生產(chǎn)的適應(yīng)性調(diào)整需求增多，共同構(gòu)成耕地保護的新情境。為此，需要對當(dāng)前耕地保護中的問題進行反思，然后基于此探討調(diào)整優(yōu)化的方向。

第一，保護思路的割裂性與片面性。已有耕地保護措施多圍繞數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的單維度展開。然而，耕地數(shù)量保護政策對耕地質(zhì)量和生態(tài)既有積極影響，也有消極影響。如鹽堿地利用可擴大耕地面積，但也會增加土壤改良劑等化學(xué)品用量，威脅耕地質(zhì)量和生態(tài)安全。類似地，對耕地質(zhì)量、生態(tài)進行保護的措施，也可能產(chǎn)生不確定性影響。如平整土地可增加耕地面積，但也會造成對土壤生態(tài)的干擾。可見，割裂耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護隱含顧此失彼的風(fēng)險。此外，長期以來的耕地保護專注于耕地本身。然而，中國人口基數(shù)龐大，并處于食物需求的收入彈性較強階段。同時，耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)安全受人類耕作活動影響，也受氣候變化制約。據(jù)此，應(yīng)降低食物供給系統(tǒng)的耕地依賴度，為耕地“三位一體”保護提供必要的空間。

第二，保護目標(biāo)的近視性與靜態(tài)性。已有研究多采用分散的指標(biāo)表征耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)，問題在于：其一，指標(biāo)龐雜，僅耕地質(zhì)量方面就包括有機質(zhì)含量、土壤容重、排水溝渠狀況等眾多維度；其二，測度困難，耕地質(zhì)量和生態(tài)信息的隱蔽性強，耕地信息監(jiān)測對知識和裝備要求高；其三，關(guān)系復(fù)雜，指標(biāo)間可能存在此消彼長關(guān)系。因此，需要擺脫近視性的目標(biāo)設(shè)定，從根本上思考耕地“三位一體”保護的目標(biāo)定位。同時，社會發(fā)展階段不同，耕地保護重心也應(yīng)存在差異。生產(chǎn)力水平低下時，影響耕地產(chǎn)能潛力與穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素是環(huán)境條件和勞動者技能。此時，面積是耕地保護的核心，且保護目標(biāo)只能是滿足居民基本生活需求。伴隨生產(chǎn)力水平提升，居民收入增長，食物需求的收入彈性加大，“吃得好”的需求顯現(xiàn)。但為滿足居民基本需求，耕地已遭到掠奪式利用，所以對耕地質(zhì)量保護的重視程度增強。隨著生產(chǎn)力水平的進一步提升，食物需求的收入彈性下降并逐步接近于零，雖然人均食物消費量不再上漲，但是“吃得健康”訴求增強，需要營造良好耕地生態(tài)、產(chǎn)出綠色有機產(chǎn)品。

第三，保護手段的同質(zhì)性與偏向性。各地區(qū)利用和保護耕地的環(huán)境條件和要素稟賦存在差異。環(huán)境條件方面，北方地區(qū)的耕地數(shù)量龐大且連片，但耕地生態(tài)敏感且脆弱；南方地區(qū)的溫光資源良好且降水豐沛，但耕地面積狹小且經(jīng)營分散。要素稟賦方面，水稻種植有插秧和排水灌溉等耗費人工的環(huán)節(jié)，加之地形限制了機械作業(yè)范圍，所以南方地區(qū)的勞動生產(chǎn)率較低。這就需要改變當(dāng)前“一刀切”的耕地保護模式，根據(jù)區(qū)域特征采取差異化的保護策略。此外，耕地分配通常既考慮面積平均，又考慮質(zhì)量均衡。但在耕地向非農(nóng)用地的變更中，交易主體相對側(cè)重對面積和區(qū)位的考量，因為這些因素更易于影響價格，這一度引發(fā)耕地占補以次充好問題。即便是在耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，考慮到交易成本，耕地面積和連片性的權(quán)重也高于耕地質(zhì)量，而且相關(guān)合約通常未對耕地質(zhì)量保護進行約定，這為掠奪式的耕地利用行為提供了空間。在耕地交易中鮮見提及外部性較強的耕地生態(tài)，所以對耕地生態(tài)的保護多依靠補償機制，但保護行為監(jiān)督困難造成補償制度實施成本高昂。可見，需要改變以往具有偏向性的政策安排，以恰當(dāng)?shù)暮霞s裝置設(shè)計實現(xiàn)耕地“三位一體”保護。

四、耕地“三位一體”保護的理論邏輯與目標(biāo)定位

欠缺頂層設(shè)計的耕地保護制度安排可能出現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)顧此失彼的問題。應(yīng)將耕地保護置于三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、縣域城鄉(xiāng)融合、政府市場聯(lián)動的大框架中，探索耕地保護的制度安排和政策保障。

（一）“三位一體”保護的理論邏輯：目標(biāo)兼容性

耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護存在正反饋關(guān)系，即協(xié)同關(guān)系。耕地數(shù)量是保障糧食安全的基礎(chǔ)，而耕地質(zhì)量則是提高糧食生產(chǎn)效率的關(guān)鍵。通過合理的耕作制度、土壤改良措施等，可提高作物收獲面積和單位面積作物產(chǎn)量，并改善產(chǎn)品品質(zhì)。同時，保護耕地數(shù)量不僅關(guān)系到糧食等作物生產(chǎn)，也與生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性密切相關(guān)。科學(xué)的耕地規(guī)劃和管理可減少對自然生態(tài)系統(tǒng)的侵蝕，保護生物棲息地。如在耕地周邊保留濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，可作為生態(tài)緩沖區(qū)，提供水源涵養(yǎng)等生態(tài)服務(wù)。此外，耕地質(zhì)量的提升往往也伴隨著生態(tài)保護措施的實施，并且高質(zhì)量的耕地具有土壤有機質(zhì)豐富、水分保持和排水能力適宜等特征，能夠更好地維持生態(tài)平衡，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對外部投入要素的依賴，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的污染。如實施輪作休耕、種植綠肥等，能改善土壤結(jié)構(gòu)和肥力，還能增加土壤生物多樣性，提高土壤的自凈能力，形成良性循環(huán)的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護也有負反饋關(guān)系，即權(quán)衡關(guān)系。主要的矛盾在于對耕地數(shù)量的保護可能負面影響耕地質(zhì)量和耕地生態(tài)，它們之間的權(quán)衡是實現(xiàn)耕地可持續(xù)改善的關(guān)鍵。在部分情況下，耕地數(shù)量的增長可能會犧牲其質(zhì)量。如為擴大耕地面積，過度開墾、濫用化學(xué)品等可能導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降，加劇土壤侵蝕、水土流失，甚至引發(fā)鹽堿化、荒漠化。同時，耕地的擴張往往會對耕地生態(tài)造成壓力，尤其在敏感地區(qū)，如濕地、森林等。在這些地區(qū)，未經(jīng)充分考慮的耕地擴張可能會破壞耕地生態(tài)甚至導(dǎo)致生態(tài)退化。此外，耕地質(zhì)量和生態(tài)也需要權(quán)衡，提高耕地質(zhì)量往往需要投入大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，如水、肥等，這可能會帶來一定的環(huán)境壓力；而過度強調(diào)生態(tài)保護也可能會限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響耕地質(zhì)量和產(chǎn)量。因此，需要在耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)之間進行綜合的權(quán)衡。如通過合理的土地規(guī)劃，在保護耕地數(shù)量的同時，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提升耕地質(zhì)量；通過發(fā)展保護性農(nóng)業(yè)，在提升耕地質(zhì)量的同時，改善生態(tài)環(huán)境（11）。

耕地“三位一體”保護目標(biāo)的兼容性，集中表現(xiàn)在確保農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全與質(zhì)量安全兩方面。在農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全方面，空間維度的耕地物理面積和時間維度的播種/收獲面積對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都產(chǎn)生直接影響，科學(xué)合理地利用鹽堿地、撂荒地，以及提升復(fù)種指數(shù)都是提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的關(guān)鍵舉措；改善耕地土壤質(zhì)量，尤其是土壤性狀與肥力，也能夠直接提升耕地單產(chǎn)，而以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為典型代表的田間工程質(zhì)量提升，則能夠通過便利機械使用、排水灌溉、田間管理等作用于勞動生產(chǎn)率的提升，繼而促進農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全；與耕地數(shù)量和質(zhì)量的直接影響不同，耕地生物組分和環(huán)境組分的改善，是通過激發(fā)耕地-環(huán)境系統(tǒng)的正向反饋，增強耕地的耕作適宜性并降低環(huán)境的安全風(fēng)險來迂回作用于農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全及其穩(wěn)定性。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面，耕地數(shù)量的增加可為作物種植的多樣化提供空間，促進農(nóng)產(chǎn)品供給的品類增加，也可為作物種植的優(yōu)質(zhì)化提供場所，提升單位產(chǎn)品供給的營養(yǎng)水平；耕地質(zhì)量的改善可為作物生長提供充足的養(yǎng)分供給，使得作物的果實或者籽粒在飽滿度增加的同時，口感和營養(yǎng)等質(zhì)量指標(biāo)也能夠得以提升；生態(tài)方面通過對耕地、水源等生產(chǎn)要素污染水平的控制，可阻斷重金屬等有害物質(zhì)從生態(tài)系統(tǒng)向食物供給系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移，改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

（二）“三位一體”保護的目標(biāo)定位：產(chǎn)能潛力、穩(wěn)定性與社會福利

當(dāng)前，耕地保護已轉(zhuǎn)向了綜合的“三位一體”保護。那么，怎樣的目標(biāo)定位能夠反映耕地保護的“三位一體”？習(xí)近平指出，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”，“要把耕地保護放到建設(shè)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化中來考量”，“要處理好近期與長期的關(guān)系”。這些重要論述指明了耕地“三位一體”保護的核心目標(biāo)，即提升耕地的產(chǎn)能潛力、穩(wěn)定性與社會福利。

產(chǎn)能潛力是指耕地能夠達到的最大生產(chǎn)能力，它由產(chǎn)量潛力和作物收獲面積共同決定。產(chǎn)能潛力的提升意味著通過合理增加復(fù)種指數(shù)等措施提升作物播種/收獲面積，或者在有限的耕地資源上通過耕地質(zhì)量提升實現(xiàn)更高的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出（12）。第一，耕地數(shù)量影響產(chǎn)能潛力，若耕地數(shù)量減少，表明可用于種植作物的面積降低，這直接限制了產(chǎn)能潛力的上限。第二，優(yōu)質(zhì)耕地能夠提供良好的土壤結(jié)構(gòu)、肥力和水分，具有緩沖氣候變化、抗病蟲害等生物和非生物逆境脅迫的能力；同時，優(yōu)質(zhì)耕地可支持健康和多樣的生態(tài)系統(tǒng)，繼而增強土壤自凈能力，糾正土壤酸化、抑制病蟲害、提高土壤有機物含量。第三，健康的耕地生態(tài)系統(tǒng)能夠提供多種生態(tài)服務(wù)，如病蟲害的自然控制、土壤養(yǎng)分的循環(huán)、水分的調(diào)節(jié)等，從而增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險能力。穩(wěn)定性是指耕地產(chǎn)能潛力的年際變異程度，具體用耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護的結(jié)果，即產(chǎn)能潛力隨時間的波動幅度進行表征。考察產(chǎn)能潛力的穩(wěn)定性是因為相較于耕地數(shù)量和質(zhì)量，耕地生態(tài)對產(chǎn)能潛力的影響需要更長的時間周期才具有顯示度，而且耕地生態(tài)的貢獻突出表現(xiàn)于環(huán)境風(fēng)險的降低和對環(huán)境因素變動抵御力的增強。

綜上，產(chǎn)能潛力及其穩(wěn)定性可以反映耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的整體效應(yīng)，避免對單個因子過分側(cè)重。而相較于分別表征耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的繁復(fù)指標(biāo)體系與權(quán)重設(shè)置，對耕地產(chǎn)能潛力的評估成本更低，以此為目標(biāo)設(shè)定的政策實施成本也就得以大幅縮減。所以，聚焦于產(chǎn)能潛力及其穩(wěn)定性提升的“三位一體”保護目標(biāo)定位，能夠有效地推動農(nóng)業(yè)政策、技術(shù)創(chuàng)新、管理實踐等往兼顧耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)安全的方向努力，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體通過科學(xué)種植、水土保持等綜合性措施，實現(xiàn)耕地產(chǎn)能潛力的持續(xù)提升，同時確保環(huán)境的可持續(xù)性。進一步地，產(chǎn)能潛力及其穩(wěn)定性提升又以社會福利改進為根本遵循。社會福利是產(chǎn)能潛力及其穩(wěn)定性增強終極目標(biāo)的表達，即農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量需求得到滿足、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平得到優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境福利得到改善。其一是牢牢地將飯碗端在自己手中，以平穩(wěn)應(yīng)對國際貿(mào)易保護主義抬頭、公共安全事件頻發(fā)隱含的糧食安全風(fēng)險；其二是提供豐富多樣且營養(yǎng)健康的食物供給，滿足居民“吃得好”“吃的健康”需求；其三是在物質(zhì)需求得到充分保障的基礎(chǔ)上，以耕地的多樣化種植和季節(jié)性景觀為基礎(chǔ)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)人文康養(yǎng)功能，滿足居民的精神文化需求。

五、“三位一體”耕地保護的制度建構(gòu)：內(nèi)源性保護與外源性疏壓相結(jié)合

“三位一體”耕地保護的制度建構(gòu)，既要通過對不同類型耕地的差異化保護來提升耕地產(chǎn)能潛力及其穩(wěn)定性；也要通過擴充食物來源與減少食物浪費來緩解耕地的產(chǎn)能壓力，為耕地保護創(chuàng)造空間。

（一）“三位一體”的內(nèi)源性保護：以分類施策提升耕地產(chǎn)能潛力

總體來說，耕地可分為東北黑土地、華北黃淮旱地、南方稻田、南方旱地、西北鹽堿地五類。因此，聚焦于耕地的內(nèi)源性“三位一體”保護，需要結(jié)合耕地類型以及所處區(qū)位的地理環(huán)境與資源稟賦特征因地制宜、分類施策。

東北黑土地保護。黑土地是一種肥力優(yōu)渥、保水性強、適宜耕作的優(yōu)質(zhì)土地，也是重要的土壤碳庫。然而，長期過度墾殖、大水大肥及化學(xué)品過量施用，已導(dǎo)致黑土地退化，表現(xiàn)為黑土層變淺、耕層變薄、土壤退化加快，水土流失問題趨于嚴峻（13）。為保護黑土地，可采用的技術(shù)措施主要是優(yōu)化種植制度和田間管理，具體包括因地制宜地實行輪作等用地養(yǎng)地相結(jié)合的種植制度，推廣免耕少耕、深松深施等保護性耕作技術(shù)，開展秸稈覆蓋、粉碎深埋等形式的還田，強化測土配方施肥、水肥一體化和病蟲害綠色防控以減少化學(xué)品使用等（14）。

華北黃淮旱地保護。華北黃淮旱地對我國糧食尤其是小麥生產(chǎn)有突出貢獻。然而，其處于半濕潤氣候帶、耕地立地條件較差，加之糧食增產(chǎn)保供壓力使得該地成為水資源供需矛盾最為尖銳的地區(qū)。同時，長期施用化肥、機械旋耕、超采地下水已使得華北黃淮旱地耕層變淺、有機質(zhì)含量變低、水肥保蓄能力變差、部分地區(qū)土壤鹽漬化問題突出（15）。保護華北黃淮旱地，可采用的措施主要是通過農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、節(jié)水灌溉技術(shù)推廣等，提高土壤水肥保蓄能力、減輕鹽漬化；并通過發(fā)展噴灌滴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)、施用有機肥、秸稈還田、保護性耕作以及種植節(jié)水耐旱品種等，提升土壤肥力、改善土壤結(jié)構(gòu)、提高水分利用效率（16）。

南方稻田保護。南方稻田是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)。然而，高強度土地利用和集約化種植體系加劇了南方水稻土質(zhì)量退化和地力衰竭，土壤酸化和潛育化等水稻土典型問題突出，并且在部分地區(qū)由化學(xué)品過量施用等導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)面源污染問題嚴峻。治理南方稻田的耕地問題，可通過優(yōu)化養(yǎng)分管理措施降低化肥、農(nóng)藥等投入品對耕地的面源污染，通過施用石灰及土壤調(diào)理劑改良酸化土壤，通過完善排水設(shè)施防治稻田潛育化，通過推廣稻油輪作等水旱輪作體系改善土壤健康，通過推廣測土配方肥、有機肥、秸稈還田、種植綠肥等措施提升中低產(chǎn)田土壤肥力、緩解土壤板結(jié)問題（17）。

南方旱地保護。南方旱地廣泛種植油菜、糖料、蔬菜等經(jīng)濟作物，是保障我國多元食物供給的主要地區(qū)。然而，高低起伏的地形加之濕熱的氣候，致使南方旱地尤其是坡耕地水土流失、肥力瘠薄、土壤質(zhì)量降低、生態(tài)脆弱等問題嚴峻，嚴重影響作物生產(chǎn)潛力提升（18）。針對南方旱地的保護思路主要是減少水土流失、提升土壤肥力，可通過推廣節(jié)水灌溉技術(shù)提高水分利用效率，增施有機肥和種植綠肥增加土壤有機質(zhì)、改善土壤理化性狀，通過恢復(fù)和保護植被改善生態(tài)環(huán)境。同時，在山區(qū)通過聚土改土加厚淺薄土層，通過梯田建設(shè)減少水土流失或修建小型儲水設(shè)施提升土壤保水保肥能力（19）。

西北鹽堿地開發(fā)利用。鹽堿地受氣候干燥、日照強烈、水分蒸發(fā)量大的影響而生成，不合理的耕作和灌溉也會引發(fā)土壤次生鹽堿化。開發(fā)和利用鹽堿地需要把握“以種適地”同“以地適種”相結(jié)合的原則，可采用的技術(shù)措施有物理、化學(xué)和生物治理手段。其中，物理治理包括降低地下水位減少鹽分上升、深耕深翻增加透水性、使用覆蓋物減少水分蒸發(fā)防止鹽分在表層積累等；化學(xué)治理包括添加土壤改良劑降低土壤PH值促進鹽分溶解和淋洗、施用磷酸鹽肥料減少鈉離子活性等；生物治理包括種植鹽堿植物吸收鹽分減輕土壤鹽害、施用微生物功能肥改善土壤微生物群落結(jié)構(gòu)、施用生物炭改善土壤結(jié)構(gòu)提高持水能力、改良作物品種等。

（二）“三位一體”的外源性保護：以開源減損緩解耕地的產(chǎn)能壓力

1. 向生物技術(shù)要食物

微生物對食物供給的貢獻，可從兩個維度分析。其一，根據(jù)微生物貢獻于食物供給的方式，可分為間接性工具型食物供給（即作為支撐種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的工具）和直接性產(chǎn)品型食物供給（即直接提供可供人類食用的食物）；其二，根據(jù)微生物轉(zhuǎn)換為食物的技術(shù)創(chuàng)新在食品供應(yīng)鏈中的位置，可分為偏向終端消費的產(chǎn)品創(chuàng)新和偏向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品創(chuàng)新。由此，工具型食物供給又可分為偏向生產(chǎn)端的生產(chǎn)工具（如生物農(nóng)藥）和偏向消費端的市場工具（如酵母），產(chǎn)品型食物供給則可分為偏向生產(chǎn)端的天然食物（真菌源蛋白產(chǎn)品）和偏向消費端的合成食物（微生物合成型替代蛋白產(chǎn)品）。

2. 向設(shè)施農(nóng)業(yè)要食物

基于現(xiàn)有的技術(shù)條件，設(shè)施農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)與運營維護成本仍然較高，所以設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)以附加價值更高的園藝作物和畜禽養(yǎng)殖為主。大力發(fā)展以設(shè)施園藝和設(shè)施養(yǎng)殖為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)，在耕地數(shù)量保護方面，能夠降低食物供給對耕地面積的依賴和競爭，有效緩解消費需求結(jié)構(gòu)變動引發(fā)的耕地利用矛盾，尤其是糧食生產(chǎn)與非糧生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性矛盾；在耕地質(zhì)量保護方面，既能夠為耕地質(zhì)量保護留有充分物理空間，便于休耕和綠肥種植等養(yǎng)護地力措施的實施，又能夠基于生產(chǎn)的規(guī)模化優(yōu)勢，為生物農(nóng)藥、獸藥等高效生產(chǎn)要素的采納運用提供試點示范；在耕地生態(tài)保護方面，集約化的種養(yǎng)活動可以實現(xiàn)污染物排放的規(guī)模化處理和循環(huán)利用，從而改善原先分散式生產(chǎn)造成的嚴重面源污染問題。

3. 向減少浪費要食物

食物浪費可能發(fā)生在供銷鏈的多個環(huán)節(jié)，所以減少浪費需要樹立整體思維，全盤考量。根據(jù)食物浪費發(fā)生的具體環(huán)節(jié)可將其分為供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)浪費和消費環(huán)節(jié)浪費。前者主要源于生產(chǎn)后處理、加工、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)工具設(shè)備簡陋、人員操作粗放導(dǎo)致的食物變質(zhì)等不當(dāng)損耗，通過引入先進技術(shù)和管理方法、提供專業(yè)化培訓(xùn)可有效減少該環(huán)節(jié)的食物浪費，提高食物供應(yīng)鏈的供給效率；后者則主要源于消費者過量采購、缺乏節(jié)儉意識和商家誘導(dǎo)宣傳等因素導(dǎo)致的食物未能在保質(zhì)期內(nèi)得到食用，通過正確引導(dǎo)，加強監(jiān)管，設(shè)置食物捐贈機制等方式可一定程度遏制消費環(huán)節(jié)的食物浪費，減少與資源節(jié)約、安全健康的可持續(xù)食物消費模式相違背的不合理食物需求，完善食物分配機制，緩解耕地的食物供給壓力。

六、“三位一體”耕地保護的操作策略：政府市場協(xié)同、生產(chǎn)消費聯(lián)動

耕地“三位一體”保護要求協(xié)同“政府-企業(yè)-農(nóng)戶”、“政府-企業(yè)-消費者”，分別建構(gòu)起針對性的保障政策。

（一）“三位一體”內(nèi)源性保護的操作策略：政府-企業(yè)-農(nóng)戶協(xié)同邏輯與策略

1. 政-企協(xié)同：以盤活地權(quán)調(diào)動企業(yè)家能力，提升耕地資源配置效率

消費需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型帶來的耕地利用“非糧化”、發(fā)達地區(qū)品質(zhì)優(yōu)先偏好、服務(wù)供給用地需求增加等，都可能對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給的數(shù)量安全形成威脅。但過度限制耕地用途，不給市場需求變動的響應(yīng)留足充分空間，又無法滿足居民對美好生活的向往和追求，亦無法形成充分規(guī)模的利潤空間以吸引有能力的生產(chǎn)經(jīng)營者進入農(nóng)業(yè)（20）。而提升耕地產(chǎn)能潛力及其穩(wěn)定性，協(xié)調(diào)耕地利用中隱含的糧食生產(chǎn)與非糧生產(chǎn)、高產(chǎn)品種與優(yōu)質(zhì)品種、物質(zhì)需求與精神需求的結(jié)構(gòu)性矛盾，需要引入有能力的生產(chǎn)經(jīng)營者。其能夠基于對市場需求敏銳的洞察力，高效地調(diào)配生產(chǎn)要素，并通過提升要素配置效率，最大限度地滿足當(dāng)期和未來變動的需求。進一步地，市場隱含的競爭機制會促使生產(chǎn)經(jīng)營者自發(fā)地提升對耕地的利用效率、改善土壤質(zhì)量和工程質(zhì)量、開展生物多樣性保護和環(huán)境污染物治理，從而實現(xiàn)耕地“三位一體”保護的市場化。

調(diào)動企業(yè)家能力開展耕地“三位一體”保護以進一步打開城門、開放村莊為重要前提。在打開城門方面，以戶籍制度松動為代表的制度變遷，雖然放寬了人口流動限制，但是人戶分離的現(xiàn)象仍大量存在。因此，未能在城鎮(zhèn)落戶的離農(nóng)戶多偏好將耕地視為抵御城鎮(zhèn)就業(yè)風(fēng)險的屏障，仍然普遍選擇基于親緣和地緣關(guān)系的、建構(gòu)在非正式契約基礎(chǔ)上的土地流轉(zhuǎn)方式（21）。這在一定程度上形成了對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制約，也阻滯了企業(yè)家進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村開展耕地利用和保護。因此，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使其在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)、住房、教育和醫(yī)療資源，實現(xiàn)更全面的城市融入，是繁榮農(nóng)地交易市場、吸引企業(yè)家介入農(nóng)業(yè)的重要條件。在開放村莊方面，造成優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素由鄉(xiāng)到城單向流動的制度誘因不僅在于城市偏好的制度安排，而且在于農(nóng)村本身的制度約束。尤其是在農(nóng)村集體所有制框架下，土地產(chǎn)權(quán)具有對非集體成員的封閉性和排他性，而且具有嚴格的土地利用用途管制，這也構(gòu)成現(xiàn)代要素流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度壁壘。因此，應(yīng)在堅持土地集體所有和保持農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，開展農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實施方式的創(chuàng)新，激活土地要素的市場交易，并適度放活宅基地使用權(quán)。

值得一提的是，因為市場的自發(fā)運行存在局限性，長期以來學(xué)界對工商資本下鄉(xiāng)存在爭議。這突出反映在工商資本下鄉(xiāng)對農(nóng)戶生計和糧食安全的影響兩個方面。有研究認為，規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營會形成對小農(nóng)戶的擠出效應(yīng)，從而威脅小農(nóng)戶的可持續(xù)生計，對資源稟賦條件差、市場交易能力弱的生計脆弱型農(nóng)戶來說尤其如此；同時，也有研究表明，資本強烈的逐利動機會驅(qū)使其以破壞性的方式利用耕地等農(nóng)地資源，或者偏好種植價格更高、利潤空間更大的經(jīng)濟作物，從而威脅糧食生產(chǎn)和食物供給的可持續(xù)性（22）。協(xié)同有效市場和有為政府，可在一定程度上糾正市場自發(fā)運行的局限性，讓企業(yè)家成為推動耕地“三位一體”保護的中堅力量。

2. 農(nóng)-企協(xié)同：以分工深化調(diào)動企業(yè)聯(lián)幫帶，賦能小農(nóng)戶開展耕地利用保護

在以產(chǎn)能潛力及其穩(wěn)定性提升為目標(biāo)的耕地“三位一體”保護中，農(nóng)業(yè)企業(yè)是科技創(chuàng)新的重要載體，是對接市場的重要通道，是產(chǎn)業(yè)融合的重要紐帶。第一，農(nóng)業(yè)企業(yè)是科技創(chuàng)新的重要載體。農(nóng)業(yè)企業(yè)在科技創(chuàng)新中的第一重角色是“出題者”，即根據(jù)企業(yè)在響應(yīng)市場需求中面臨的現(xiàn)實問題，為耕地利用和保護的科技創(chuàng)新指引方向；第二重角色是“答題者”，即在市場機會的驅(qū)動下，企業(yè)有開展科技創(chuàng)新活動的正向激勵，而激烈的市場競爭壓力，又會生成對企業(yè)開展科技創(chuàng)新的倒逼機制。第二，農(nóng)業(yè)企業(yè)是對接市場的重要通道。一方面，企業(yè)在生產(chǎn)要素交易市場具有更強談判能力，既能夠依托大批量采購實現(xiàn)采購成本節(jié)約，又能夠在更大區(qū)域范圍調(diào)配生產(chǎn)資料實現(xiàn)配置效率改進。另一方面，企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品交易市場也具有更強談判能力，不僅能夠依托品牌建設(shè)提升綠色有機農(nóng)產(chǎn)品附加價值，而且能夠融入全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈、拓寬產(chǎn)品市場容量。第三，農(nóng)業(yè)企業(yè)是產(chǎn)業(yè)融合的重要紐帶。從第一產(chǎn)業(yè)向第二和第三產(chǎn)業(yè)的延伸要求密集的資本投入與突出的運營能力。企業(yè)更有能力立足區(qū)域獨特的自然稟賦與人文資源，貫通全產(chǎn)業(yè)鏈流程，實現(xiàn)要素的跨界流動和高效整合，促進耕地的高效利用與保護。

在大國小農(nóng)的基本生產(chǎn)格局下，小農(nóng)戶始終在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占據(jù)重要地位，于是需要建構(gòu)起恰當(dāng)?shù)钠髽I(yè)聯(lián)幫帶機制，賦能小農(nóng)戶開展耕地利用保護。第一，以土地托管提升耕地利用保護效率。伴隨農(nóng)業(yè)科技的進步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的可分性增強，農(nóng)業(yè)分工逐步深化（23）。由于小農(nóng)戶技術(shù)技能與資源有限，病蟲害防治與機耕機收等生產(chǎn)環(huán)節(jié)已廣泛實現(xiàn)由農(nóng)戶自我服務(wù)向外包服務(wù)轉(zhuǎn)變。而勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移進一步強化人力因素對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的約束，這就為農(nóng)業(yè)服務(wù)市場的發(fā)育繁榮提供了充分規(guī)模的市場容量。應(yīng)鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)以“田保姆”的角色進入農(nóng)業(yè)服務(wù)市場，提供面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全環(huán)節(jié)的托管服務(wù)。由此農(nóng)戶能夠靈活、精準(zhǔn)地選擇契合家庭生產(chǎn)稟賦條件的托管方案，以克服由于家庭稟賦不足可能造成的生產(chǎn)效率損失。第二，以訂單農(nóng)業(yè)提升耕地利用保護效率。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，對自然風(fēng)險的規(guī)避需要準(zhǔn)確及時的氣象變化與病蟲害監(jiān)測預(yù)警能力，而對市場風(fēng)險的防范則需要可靠穩(wěn)定的供需預(yù)測與需求響應(yīng)能力（24）。

3. 政-農(nóng)協(xié)同：以完善補償調(diào)動農(nóng)民積極性，實現(xiàn)耕地利用保護的節(jié)本增效

圍繞耕地地力保護，政府一直在積極推進補貼制度改革。這突出表現(xiàn)為2016年實施的“三項補貼改革”，即將中央農(nóng)資綜合補貼、中央種糧農(nóng)民直接補貼、國家農(nóng)作物良種補貼合并為“耕地地力保護補貼”。補貼對象為所有擁有耕地承包權(quán)的農(nóng)戶，補貼面積根據(jù)第二輪承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面積計算。這項補貼雖然強調(diào)耕地質(zhì)量保護，但囿于耕地質(zhì)量信息的隱蔽性及其隱含的高昂監(jiān)督成本，仍然按照普惠式補償?shù)姆绞綄嵤４送猓瑖@具體的耕地保護技術(shù)采納，政府也長期提供補貼，如測土配方施肥補貼。實踐表明，若以現(xiàn)金形式發(fā)放補貼，在補貼發(fā)放與資金使用方面，均存在機會主義行為傾向；若以實物形式發(fā)放補貼，在實物采購合同簽訂與物品質(zhì)量監(jiān)控方面，也隱含著敗德行為風(fēng)險，低質(zhì)量的生產(chǎn)要素發(fā)放甚至?xí)p傷小農(nóng)戶對親環(huán)境高效生產(chǎn)要素的信心（25）。由此，須進一步完善對農(nóng)戶采納耕地保護行為的補償機制，尤其是改變傳統(tǒng)由政府監(jiān)督補償資金或?qū)嵨锇l(fā)放使用的單一模式，促進小農(nóng)戶參與治理和監(jiān)督，其本質(zhì)是對小農(nóng)戶的進一步賦權(quán)。例如深入推行耕地“三位一體”保護的“田長制”，配合村規(guī)民約實行對耕地保護補貼發(fā)放、耕地保護措施采納的網(wǎng)格化監(jiān)管（26）。

（二）“三位一體”外源性保護的操作策略：政府-企業(yè)-消費者協(xié)同邏輯與策略

1. 政-企協(xié)同：以財稅支持調(diào)動企業(yè)家能力，發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力

企業(yè)家及其運營的農(nóng)業(yè)企業(yè)是發(fā)展生物技術(shù)和設(shè)施農(nóng)業(yè)等新質(zhì)生產(chǎn)力的重要載體，但相較于直接面向耕地保護的技術(shù)研發(fā)，這類顛覆性的技術(shù)創(chuàng)新通常需要更高的基礎(chǔ)性研發(fā)投入，因而其投資風(fēng)險更大，而且可預(yù)見的投資回收期更長。為充分調(diào)動企業(yè)家能力開展圍繞生物技術(shù)和設(shè)施農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新，有必要為其提供相對長期且穩(wěn)定的財稅政策支持。首先是統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，以專項資金支持的方式幫助企業(yè)牽頭建構(gòu)起生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用平臺，優(yōu)先扶植其開展農(nóng)業(yè)微生物產(chǎn)品，尤其是真菌源蛋白產(chǎn)品和微生物合成型蛋白產(chǎn)品的創(chuàng)制，由此實現(xiàn)食物來源渠道的多元化、緩解耕地利用和保護的壓力。其次是為農(nóng)業(yè)微生物產(chǎn)品提供稅收減免支持，因為消費者對新產(chǎn)品尤其是具有健康風(fēng)險的食品感知風(fēng)險較高，所以合成食物從初入市場到被消費者認可接納，再到形成充分規(guī)模的市場容量，需要經(jīng)歷較長時間且需要較高的推廣成本。稅收減免政策一方面是對微生物產(chǎn)品安全性的政府背書，可有效降低消費者的感知風(fēng)險，另一方面也是對企業(yè)開展技術(shù)應(yīng)用與產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的有效激勵，促使其圍繞消費需求開展技術(shù)改良與產(chǎn)品迭代。

2. 企-消協(xié)同：以數(shù)智技術(shù)降低信息不對稱，精準(zhǔn)銜接生產(chǎn)和消費

伴隨數(shù)智技術(shù)的快速發(fā)展，以企業(yè)為代表的生產(chǎn)者可借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析及時掌握市場信息、合理安排生產(chǎn)以及推送企業(yè)產(chǎn)品信息。一方面，農(nóng)業(yè)企業(yè)可通過搭建數(shù)字化信息平臺或直接購買數(shù)據(jù)信息及其挖掘分析服務(wù)，精準(zhǔn)捕捉消費者需求及其變動趨勢，并基于此，建設(shè)響應(yīng)及時、分布廣泛的數(shù)字化供應(yīng)鏈以對需求變動做出快速響應(yīng)，在更好滿足消費者需求的同時，提高耕地等稀缺資源的利用效率。另一方面，企業(yè)可通過引入智能傳感器、無人機、數(shù)控平臺等先進技術(shù)來賦能綠色低碳生產(chǎn)，尤其是通過實時監(jiān)控和大數(shù)據(jù)分析精準(zhǔn)施策，降低化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等化學(xué)品的投入，在降低生產(chǎn)要素投入成本的同時，減少化學(xué)品過量施用隱含的環(huán)境風(fēng)險，并提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

3.政-消協(xié)同：以行為激勵促進消費者參與，減少食物浪費

消費者的食物消費行為受到經(jīng)濟收入、家庭結(jié)構(gòu)、習(xí)慣偏好等多重因素影響，所以食物節(jié)約行為需要借助恰當(dāng)?shù)母深A(yù)手段才能實現(xiàn)。政府作為食物節(jié)約制度的制定者和理念的倡導(dǎo)者，可以從規(guī)制和激勵兩方面促進消費者參與到節(jié)約食物、減少浪費的行動之中。一是通過合理的正式制度安排促進相關(guān)行為主體厲行節(jié)約食物。強化對企事業(yè)單位食堂、餐館、外賣平臺等主體的監(jiān)管，要求其以按需供餐和菜單優(yōu)化等方式減少不必要的食物浪費，并對餐飲食物供應(yīng)環(huán)節(jié)的浪費行為予以約束甚至懲罰。二是通過營造健康的食物消費氛圍助推消費者食物消費理念轉(zhuǎn)變。可通過制作和發(fā)布短視頻等方式，一方面向廣大消費者普及健康飲食標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)其減少超出營養(yǎng)需求的過量食物消費，以及能量密集但營養(yǎng)欠佳的超加工食品消費；另一方面?zhèn)鞑フ_的食物儲存方法、保鮮技巧與保質(zhì)期限，降低過量采購的浪費風(fēng)險和超期儲存的變質(zhì)風(fēng)險。

七、結(jié)語

厘清耕地保護的基本內(nèi)涵是開展耕地保護的重要前提。本文認為，耕地數(shù)量保護包括對耕地面積和播種/收獲面積的保護，耕地質(zhì)量保護包括對土壤質(zhì)量和工程質(zhì)量的保護，耕地生態(tài)保護則包括對生物組分和環(huán)境組分的保護。進一步地，分析耕地保護的制度建構(gòu)情境發(fā)現(xiàn)，從生產(chǎn)端來看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展推動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局變遷，引發(fā)城鄉(xiāng)間土地和勞動力等要素配置改變，沖擊耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)安全；從需求端來看，經(jīng)濟水平快速增長引發(fā)的居民消費需求轉(zhuǎn)型升級，尤其是對非糧產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和精神服務(wù)的需求增長，挑戰(zhàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護；從環(huán)境端來看，氣候變化引發(fā)冰川雪山融化、化肥需求增加、病害蟲害增多、極端天氣頻發(fā)，威脅耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)安全。面對新情境，既有的制度政策存在思路上的割裂性與片面性、目標(biāo)上的近視性與短期性、手段上的同質(zhì)性與偏向性問題，亟須圍繞耕地“三位一體”保護開展制度安排和政策保障。

具體來說，耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護的制度安排和政策保障應(yīng)包括兩層邏輯：一是扎根耕地開展內(nèi)源性保護，即面向東北黑土地、華北黃淮旱地、南方稻田、南方旱地、西北鹽堿地分類施策。其保障性的政策措施包括政府和企業(yè)協(xié)同，以盤活地權(quán)調(diào)動企業(yè)家能力、提升耕地資源配置效率；企業(yè)和農(nóng)戶協(xié)同，以分工深化調(diào)動企業(yè)聯(lián)幫帶、賦能小農(nóng)戶開展耕地利用保護；政府和農(nóng)戶協(xié)同，以完善補償調(diào)動農(nóng)民積極性、實現(xiàn)耕地利用保護的節(jié)本增效。二是解放耕地開展外源性保護，即通過向設(shè)施農(nóng)業(yè)要食物、向生物技術(shù)要食物，擴充食物來源，降低食物供給對耕地的依賴度；通過減少食物浪費，降低耕地的產(chǎn)能壓力，從而為休耕等保護性耕作措施的采納創(chuàng)造空間。其保障性的政策措施則包括政府和企業(yè)協(xié)同，以財稅支持調(diào)動企業(yè)家能力、發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力；企業(yè)和消費者協(xié)同，以數(shù)智技術(shù)建設(shè)降低信息不對稱、精準(zhǔn)銜接生產(chǎn)和消費；政府和消費者協(xié)同，以行為激勵促進消費者參與、力行食物節(jié)約減少浪費。

注釋：

（1） 宋小青、歐陽竹：《耕地多功能內(nèi)涵及其對耕地保護的啟示》，《地理科學(xué)進展》2012年第7期。

（2） 陳百明、王秀芬：《耕地質(zhì)量建設(shè)的生態(tài)與環(huán)境理念》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2013年第1期。

（3） 于法穩(wěn)：《新時代農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展動因、核心及對策研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第5期。

（4） 辛蕓娜、范樹印、孔祥斌、張蚌蚌、溫良友、張青璞：《四重質(zhì)量維度下的縣域耕地質(zhì)量評價方法研究》，《資源科學(xué)》2018年第4期。

（5） 孔祥斌：《中國耕地保護生態(tài)治理內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑》，《中國土地科學(xué)》2020年第12期。

（6） 韓楊：《中國耕地保護利用政策演進、愿景目標(biāo)與實現(xiàn)路徑》，《管理世界》2022年第11期。

（7） 王小魯：《中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》2010年第10期。

（8） 暢倩、張聰穎、王林蔚、金博宇、趙敏娟：《非農(nóng)就業(yè)對黃河流域中上游地區(qū)農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)的影響》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第11期。

（9） W. Yiyun， X. Xican， T. Xin， L. Deming， G. Baojing， S. K. Lam， P. M. Vitousek， C. Deli， Policy Distortions， Farm Size， and the Overuse of Agricultural Chemicals in China， Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America， 2018， 115， pp.7010-7015.

（10） 許月卿、吳艷芳、張衍毓、邵曉梅：《從食物消費需求角度談中國土地利用戰(zhàn)略》，《中國土地科學(xué)》2011年第6期。

（11） 劉丹、鞏前文、楊文杰：《改革開放40年來中國耕地保護政策演變及優(yōu)化路徑》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第12期。

（12） Y. Shen， A. M. Stuart， A. G. Laborte， et al.， Southeast Asia Must Narrow Down the Yield Gap to Continue to Be a Major Rice Bowl， Nature Food， 2022， 3（3）， pp.217-226.

（13） 隋虹均、宋戈、高佳：《東北黑土區(qū)典型地域耕地生態(tài)退化時空分異——以富錦市為例》，《自然資源學(xué)報》2022年第9期。

（14） 李玉恒、黃惠倩、郭桐冰、杜國明：《多重壓力脅迫下東北黑土區(qū)耕地韌性研究及其啟示——以黑龍江省拜泉縣為例》，《中國土地科學(xué)》2022年第5期。

（15） 黃峰、杜太生、王素芬、梅旭榮、龔道枝、陳源泉、康紹忠：《華北地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源現(xiàn)狀和未來保障研究》，《中國工程科學(xué)》2019年第5期。

（16） 陳杰、許朗、吳東立：《華北平原節(jié)水技術(shù)、灌溉用水量反彈效應(yīng)與地區(qū)異質(zhì)性——基于Malmquist和LMDI指數(shù)分析》，《自然資源學(xué)報》2022年第8期。

（17） 顧笑筱、王曉莉、鐘太洋、趙晶：《平原地區(qū)耕地保護轉(zhuǎn)型升級研究》，《中國土地》2024年第3期。

（18） 梁宗正、胡碧峰、謝模典、倪晗杰、李洪義：《長江經(jīng)濟帶土壤重金屬污染分布特征及影響因素》，《經(jīng)濟地理》2023年第9期。

（19） 徐仁扣、李九玉、周世偉、徐明崗、沈仁芳：《我國農(nóng)田土壤酸化調(diào)控的科學(xué)問題與技術(shù)措施》，《中國科學(xué)院院刊》2018年第2期。

（20） 葉裕民、戚斌、于立：《基于土地管制視角的中國鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力問題分析：以英國為鑒》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第3期。

（21） 孔祥智、徐珍源：《轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)對象的影響因素分析——基于綜合視角的實證分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2010年第12期。

（22） 高鳴、姚志：《保障種糧農(nóng)民收益：理論邏輯、關(guān)鍵問題與機制設(shè)計》，《管理世界》2022年第11期。

（23） 劉家成、徐志剛：《農(nóng)戶生產(chǎn)外包聯(lián)合行動的規(guī)模效應(yīng)、行動邏輯與環(huán)節(jié)異質(zhì)性》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2021年第1期。

（24） 倪洪興：《開放條件下我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問題》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2010年第8期。

（25） 張露、羅必良：《農(nóng)業(yè)的減量化邏輯：一個分析框架》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2022年第4期。

（26） 方印、李杰、佀耀耀：《耕地保護田長制的政策工具譜系模型與政策啟示——基于扎根理論的政策文本實證分析》，《中國土地科學(xué)》2024年第1期。

作者簡介：張露，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430070；羅必良，通訊作者，教育部長江學(xué)者特聘教授，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)文科資深教授、博士生導(dǎo)師，廣東廣州，510642。

（責(zé)任編輯 李燈強）