高質量發展背景下大連市轉型困境及破解之策

〔內容提要〕作為東北第一經濟強市，大連肩負著引領推動新時代東北全面振興的重大使命。本文圍繞“大連之困”的具體體現、產生原因以及破解對策等分析，提出了優化大連城市空間結構，適時推動大連行政中心北移的建議，旨在推動大連市及其所在的東北地區經濟社會高質量發展。

〔關鍵詞〕東北振興；高質量發展；大連；行政中心

習近平總書記指出，“推進中國式現代化，需要強化東北的戰略支撐作用”，作為東北第一經濟強市，大連肩負著引領推動新時代東北全面振興的重大使命。大連，有“浪漫之都”“北方明珠”“京津門戶”的美譽，是中國北方沿海最重要的中心城市和東北對外開放的窗口，也是副省級城市、計劃單列市。改革初期，大連經濟曾排名全國前十，一度成為國家模范城市和標桿城市，成為青島等眾多城市學習的榜樣。然而，近年來大連經濟發展卻陷入了連年放緩的狀態，2012—2021年間，大連市地區生產總值從7002.8億元僅增至7825.9億元。“大連之困”造成東北發展動能減弱、南北失衡問題加劇等諸多問題，給國家安全穩定發展帶來了諸多挑戰，應予以密切關注。

一、大連市經濟社會發展面臨的困境及其體現

大連是三面環海的半島型城市，北面是大黑山，人口和產業主要集中在大連灣周邊，發展空間相對有限，隨著城市規模的持續擴大，與平原地區城市相比，大連更容易產生規模不經濟問題。當前，大連市明顯存在著“中心城區開發強度過大，周邊縣市集聚能力不足，功能區缺乏要素保障”的問題，導致中心城區（指中山區、西崗區、沙河口區、甘井子區，下同）、周邊縣市、功能區均難以成為帶動大連經濟持續增長的動力源，這也是大連經濟增長長期放緩的重要原因。

（一）中心城區開發強度過大，生產生活成本快速上升

大連經濟增長的長期放緩與中心城區開發日趨飽和密切相關，常住人口的快速增加與建成區面積的相對穩定形成鮮明對比，造成大連市中心城區人口密度較大、房價偏高等諸多問題，進而抬高了企業生產成本和居民生活成本。據《中國城市建設統計年鑒》數據，2011年時，大連市轄區建成區面積為423平方千米（含后改區的普蘭店市），2021年增至444平方千米，近十年間僅增加11平方千米，由此可見大連市區開發強度早已接飽和狀態。而與此同時，大連市常住人口卻增加了75萬人以上，城區常住人口密度則由7429人/平方千米（含普蘭店市）增至8456人/平方千米，西崗、沙河口等中心城區人口密度均大于1萬人/平方千米，其中，沙河口區轄區面積48.32平方千米，常住人口67萬人，平均人口密度為1.39萬人/平方千米，人地矛盾問題尤為突出。以教育資源為例，大連市高中資源布局過于集中，以勞動公園為圓心的兩千米半徑的圓形區域內，集中了大連市第二十四中學等7所普通高中，而體育新城、英歌石科學城等城市拓展區域的普通高中數量相對不足。據大連市教育部門測算，隨著初中畢業人數的持續增加，該區域高中學位供給將面臨前所未有的壓力，增加了居民的就學難度。又如，以住宿業為例，2014—2021年間，大連市住宿業客房數由22867間降為18795間，床位數由35530張降為27891張，餐位數由46433位降為27614位，均呈顯著的下降態勢。若考慮到2021年存在疫情等因素的影響，將比較年份改為2014—2019年，仍然存在類似的變動趨勢，住宿業客房數由22867間降為22372間，床位數由35530張略增為37009張，餐位數由46433位增為57542位，總體呈現出住宿業“客房數量穩定，床位和餐位略增”的特征，而這段時期大連旅游接待人數卻在明顯增加（全年接待國內游客數量由2014年的5619.8萬人次，增至2019年的10268.3萬人次），這就造成了明顯的“有效供給不足”的問題，這些均表明大連市中心城區的開發強度已接近“上限”，亟須尋找新的發展空間。

（二）周邊縣市要素集聚能力不足，難以產生規模效應

在中心城區面臨人口壓力過大的同時，周邊區縣卻存在著人口集聚能力不足的問題，如圖1所示，2010—2020年間，大連市常住人口增長主要集中在甘井子區和金州區，共增加919398人（高于大連市常住人口增量760353人），沙河口區常住人口減少了22830人，西崗區人口也略有減少，這表明，大連市常住人口重心明顯呈現出向北移動的特征，人口向大連灣周邊集聚的特征更加突出。大連北部縣市常住人口普遍呈下降趨勢（見圖1），雖進行了撤市設區調整，普蘭店的常住人口仍減少了111556人，占2010年人口總量的15%以上，此外，長海縣和莊河市的人口流失總量也都占到2010年人口總量的10%以上。就城鎮化水平而言，除中心城區外，旅順口區、金州區的城鎮化率都在80%以上，而北部四縣（市、區）城鎮化率卻僅有52.1%，仍有110萬以上的鄉村人口，城鎮化發展潛力相對較大。總體而言，大連市人口分布格局呈現出“中（山）西（崗）沙（河口）—甘井子—金州—普（蘭店）瓦（房店）”的“一核三圈”特征，即圍繞“中西沙”核心（136.4萬人），向外依次為甘井子圈（179.8萬人）、金州圈（154.5萬人）和普瓦圈（153.5萬人），各圈人口均在150萬人左右，城鎮化率由中心向外圍依次降低。當前，甘井子圈已逐漸從傳統的城市邊緣區向城市核心區轉變，金州圈面臨著發展空間不足、產城融合等問題，而普瓦圈卻面臨著人口集聚能力不足、城鎮化率低等問題。核心圈以商業服務業為主，甘井子圈的居住屬性更明顯，金州圈則以制造業為主，普瓦圈的農業優勢更強，各圈層均有自身的優勢，但也有明顯的短板和不足之處，由大連灣向北依次排開的空間特征使的各圈層職能互補的可能性明顯降低，難以產生像平原城市一樣的集聚效應和規模效應，嚴重制約著大連市經濟社會發展水平的提升。

（三）功能區產業協調發展難度大，加劇職住分離問題

由于大連核心區（指中山、西崗、沙河口，下同）發展已接近飽和狀態，人口和產業承載能力有限，導致近十年間大連人口增長主要集中在甘井子圈和金州圈，且明顯呈現出核心圈層人口和產業在逐漸向外遷移的特征。其中，甘井子區由于距核心區較近，承接了較多文化教育、商貿物流等職能，相當多的重大設施建設選址落戶，核心區建設重心正逐步由“中西沙”向甘井子區轉移。而金州區則是以制造業為主，更加注重產業發展，卻相對忽視了城市配套功能的完善，以醫療服務為例，2021年，金州區平均每千人擁有床位數為8張，明顯低于核心區（均在13張以上），比大連市平均水平還低0.33張，平均每千人擁有醫師數為3.85人，僅為核心區的40%—60%。人口和產業向甘井子圈、金州圈集聚的過程，仍是圍繞大連核心區展開的傳統發展思路，在一定程度上造成了職住分離的問題，并加劇了交通擁堵、房價過高等大城市病。為此，大連市希望通過設立各類開發區的方式，緩解大連面臨的問題，設立了包括金普新區、普灣經濟區、北黃海經濟開發區等多個功能區。然而，由于這些功能區多數僅具備經濟管理權限，容易出現基礎設施和生活配套薄弱、招商難和融資難等現象，進而造成產業鏈條相對較短、同質化競爭等問題，三次產業協調發展難度較大，不利于人口集聚和產業升級。由于各類功能區的職能較為單一，難以引人留人，在產業發展的過程中，就會出現人口在中心城區和功能區之間周期性流動的特征，加劇了大連職住分離的問題。

二、行政中心北移是破解大連之困的關鍵抓手

通過上述分析可知，中心城區開發強度過大及金州區發展空間不足，是導致大連經濟發展長期停滯的重要因素。由于特殊的半島地形環境，導致大連市可建設空間相對較小，且各圈層南北縱列式的分布特征，導致大連市集聚經濟和規模經濟相對有限，與一般城市相比，城市的生產生活成本的增幅更快，城市發展更容易達到“天花板”。為突破傳統發展模式下的經濟規模“上限”，以青島為代表的眾多城市紛紛開始進行行政中心遷移，實踐表明，行政中心遷移對青島經濟發展起到了較強的促進作用，人口集聚、城市建設和經濟發展速度都有不同程度的提升，這也是近二十年來青島經濟體量超越大連的“謎底”所在。為破解當前城市面臨的發展困境，大連市迫切需要通過行政中心遷移重塑城市發展新格局，而由于南部旅順口區發展空間有限，難以承接城市功能的轉移，因此，大連行政中心北移便成為當下的必然選擇。

那么，大連行政中心應遷移到哪里呢？筆者認為，普蘭店區是大連行政中心遷移的最佳選擇，依托普蘭店區逐步培育發展大連新的市級行政中心是破解困境的方向。

將大連市行政中心遷至普蘭店灣，就必要性而言，有助于培育新的增長極，打破現有圈層式發展模式，提升大連城市整體發展效能。在大連北部地區培育新的經濟增長中心，有助于緩解中心城區交通擁堵、房價偏高等大城市病問題，推動大連發展從“大連灣時代”向“普蘭店灣時代”轉型。大連中心城區的部分重工業可以選擇遷移到新的市級行政中心周邊，原中心城區可重點發展文化旅游、總部經濟、生命健康等產業，壯大生產性服務業和生活性服務業的發展規模，降低生產生活成本，為中心城區及金州區的產業升級提供支撐。

就科學性而言，普蘭店區所在地區是連接大連主城區、北部市縣和輻射東北的“交通大通道”，也是大連北部距中心城區最近的區縣，發展基礎相對較好，處于“沈陽—瓦房店—普蘭店—大連”南北發展軸和“長海—皮口—普蘭店—長興島”東西發展軸的樞紐節點，將新的市級行政中心遷移到普蘭店，既有助于中心城區功能疏解，降低發展成本，也有助于為金州區轉型升級提供有力支撐，此外，還有助于服務長興島、太平灣等大連新的重工業基地，改善職住分離的問題，也將更好地輻射帶動莊河、瓦房店、長海等縣市的經濟社會發展。

就合理性而言，普蘭店所在的普灣地區地勢相對低平，存在大面積的待開發用地，且有一定的建設基礎，投資成本相對較低，有利于大規模的人口集聚，加之該區域距離大連新機場較近，可通過相關基礎設施建設降低大連的物流成本，當前大連機場已達客流上限，通過大連新行政中心的培育，對于推動臨空經濟發展、擴大客貨運規模等都具有重要意義。

三、對策建議

一是堅定不移推動大連市行政中心向北遷移，由中央全面深化改革委員會牽頭成立“行政區劃調整領導工作組”，專注研究行政區劃調整問題，尤其是超大特大城市的區劃設置問題，做好大連市行政中心遷移前期論證及選址考察工作，在財稅、規劃等方面給予必要的支持。

二是在行政中心遷移的同時，深入推進大連行政區劃調整的研究論證工作，促進大連市行政區劃的系統性改革，應將行政區劃調整的戰略重心和優先方向放在中心城市，適度放寬邊疆城市行政區劃調整的“門檻”，大力支持大連等邊疆中心城市的行政區劃科學合理設置。

三是高度重視邊疆地區基礎設施建設問題，應加快推動大連新機場的審批和建設進度，通過政策、資金、技術等方面的支持，推動以大連為代表的邊疆城市突破現有的交通瓶頸，包括在普蘭店區選擇適宜地區建設新的交通樞紐，加速推動在新機場北部建設連通普蘭店與新機場的大橋等。

（作者單位：中國社會科學院中國邊疆研究所）