中央與地方比較視角下的“互聯網+”醫療政策量化評價研究：基于PMC指數模型

【摘要】目的探索地方與中央層面不同功能類型“互聯網+”醫療政策制定的內在關聯，為地方政府制定相關政策提供決策依據。方法選取中央和安徽省2017年-2023年出臺的21份“互聯網+”醫療政策文本，結合“時間—空間—功能—類別”模式構建政策綜合分析框架，基于PMC指數模型對政策進行量化評價。結果地方層面政策得分與中央層面政策得分差距較小，且保持在較好水平，在偏重規劃型政策上安徽省與中央層面一致性較高，而偏重實施型政策安徽省存在較多不足；偏重規范型政策部分指標趨于一致，但安徽省仍需改進。結論地方政府應加強頂層設計，完善配套監管體系；促進多元主體協同共治，因地施策打破區域屏障；全面覆蓋政策重點，積極探索建設路徑。

【關鍵詞】“互聯網+”；醫療健康；PMC指數模型；政策評價

中圖分類號：197 文獻標識碼：A

Quantitative Evaluation of \"Internet +\" Medical Policy from the Perspective of Central and Local Comparison ： Based on PMC Index Model/ZENG Junyan，FAN Keming，ZHOU Manci，et al.//Chinese Health Quality Management，2024，31（10）：37-43，49

AbstractObjectiveTo explore the internal relationship between different functional types of \" Internet + \" medical policy formulation at the local and central levels， and to provide decision-making basis for local governments to formulate relevant policies.MethodsTwenty-one \" Internet + \" medical policy texts issued by the Central Government and Anhui Province from 2017 to 2023 were selected， and a comprehensive policy analysis framework was constructed based on the \" time-space-function-category \" mode. The policy was quantitatively evaluated based on the PMC index model.ResultsThe gap between the policy scores at the local level and the central level was small and remained at a good level. Anhui Province had a high consistency with the central level in terms of planning-oriented policies， while there were many deficiencies in Anhui Province in terms of implementation-oriented policies. Some indicators of normative policies tended to be consistent， but Anhui Province still needed to be improved.Conclusion Local governments should strengthen the top-level design and improve the supporting supervision system， promote the collaborative governance of multiple subjects， break the regional barrier according to local conditions，comprehensively cover the policy focus and actively explore the construction path.

Key words\"Internet+\"; Medical Health; PMC Index Model; Policy Evaluation

First-author's addressSchool of Management，Beijing University of Chinese Medicine，Beijing，100105，China

“互聯網+”醫療是指以患者為中心，將互聯網技術與醫療行業深度融合的一種新型服務業態［1］。其打破傳統醫療模式下醫患間的信息溝通壁壘，為化解有限醫療資源與保障公民健康權之間的矛盾提供了新思路［2］。隨著我國供給側改革的不斷深化和“健康中國”戰略的持續推進，“互聯網+”醫療已逐漸成為我國醫療領域改革與創新的重要方向。中央層面相繼出臺《關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見》《關于積極推進“互聯網+”醫療服務醫保支付工作的指導意見》等政策文件。安徽省作為我國“互聯網+”醫療建設的示范省份，積極探索醫療信息化建設，成立了全國首家智慧醫院，相繼出臺了《關于促進“互聯網+醫療健康”發展的實施意見》《安徽省“互聯網+”醫療服務醫保支付管理辦法（試行）》等政策文件。當前，隨著人工智能、大數據等數字技術的迅猛發展，數據要素構筑起醫療健康產業的新質生產力，互聯網醫療治理的智能化、個性化、數字化時代已經到來。如何將宏觀政策真正落地轉化為服務實踐，從而提升治理效能和服務質量，成為亟待解決的問題。

目前，關于“互聯網+”醫療政策的研究主要集中于兩個方面。一方面是宏觀層面的政策制定和實施。例如：Bierman RT等［3］深入探討了“互聯網+”醫療政策的落實對于互聯網醫療覆蓋范圍的影響；丁甜甜等［4］探討了國內“互聯網+”醫療發展的政策支持基礎，并梳理服務價格政策的演變過程和醫保支付方面所面臨的問題。另一方面是中央或地方層面政策的量化評價。例如：王定才等［5］采用PMC指數模型對國家發布的15份“互聯網+”醫療相關政策進行量化評價；王嘉琳等［6］從政策工具、參與主體和政策落點三個維度分析我國31個省份出臺的“互聯網+”醫療服務醫保支付相關政策分布特征。當前研究缺少對于中央和地方層面出臺的“互聯網+”醫療政策的比較分析。對中央和地方政策進行比較分析，可以將中央層面的政策精神傳達給地方，以增強地方政府的制度與政策建設能力。例如，盧章平等［7］采用內容分析法，從政策結構、政策內容、政策目標、政策工具手段及政策實施效果方面出發分析江蘇省和國家政策成果轉化的差異。

本研究基于“時間—空間—功能—類別”模式構建中央和地方視角的“互聯網+”醫療政策綜合分析框架，并采用文本挖掘法和PMC指數模型對中央與安徽省出臺的“互聯網+”醫療政策進行量化評價，探究中央和地方層面政策制定的內在關聯，以期為地方政府制定更加精細化和合理化的“互聯網+”醫療政策提供參考。

1政策文本選擇與分類

1.1政策文本選擇

2017年，我國“互聯網+”醫療政策進入發展期。因此，本研究時間范圍為2017年-2023年。以“互聯網+”醫療、智慧醫療等為關鍵詞，檢索北大法寶數據庫和政府門戶網站，篩選中央層面和安徽省政府出臺的“互聯網+”醫療相關的意見、通知等政策文件，并選取典型政策，共獲得21份政策。見表1。

1.2政策文本分類

將中央和地方“互聯網+”醫療政策按功能劃分為規劃引導、推動實施及調控規范三大類，同時結合“互聯網+”醫療建設的時間和空間特性，構建“時間-空間-功能-類別”的政策分析框架（圖1）。

2政策文本挖掘與預處理

為探究“互聯網+”醫療政策文本內涵特征，首先，采用核密度分布函數計算政策文本高頻詞詞頻，見圖2。其次，利用文本處理工具進行分詞、去除停用詞、詞頻統計等處理，生成高頻詞詞云圖，見圖3。從詞頻分布來看，不同層級和不同類型的“互聯網+”醫療政策文本高頻詞分布不均衡。從高頻詞內容來看，中央和安徽省“互聯網+”醫療政策文本高頻詞既有共性也有差異。共同之處在于二者均將“服務、健康、互聯網、信息”作為“互聯網+”醫療建設核心，并以“醫療機構和患者”為主體；區別在于安徽省政策更側重于具體場景和實施策略，突出了醫保、數據、病歷、價格等發展要素。

3政策量化評價模型構建與實證分析

政策一致性指數模型（Policy Modeling Consistency Index，PMC），即PMC指數模型，基于Omnia Mobilis假說理論提出［5］，強調萬物是相互聯系的。本研究采用PMC指數模型對政策進行量化評價。

3.1PMC指數模型構建

3.1.1變量分類及參數確定 以Ruiz Estrada提出的變量設置方法為基礎，結合“互聯網+”醫療發展的實際特點及政策文本分析結論，參考已有研究［8-9］，確立了3個維度、9個一級變量和36個二級變量，見表2。

3.1.2建立多投入產出表" 多投入產出表是一種允許存儲大量數據，并對變量進行多維度測量分析的數據分析框架，是計算PMC指數的基礎。本研究對二級變量賦予相同權重，其參數采用二進制，若政策文本涉及變量有關內容取值為1，否則取值為0。多投入產出表見表3。

3.1.3計算PMC指數 根據Estrada M等［10］方法，計算PMC指數：（1）將所有變量導入多投入產出表中；（2）依據評價標準賦予二級變量具體數值；（3）計算一級變量指數值，即所有二級變量總分與二級變量數目的比值；（4）計算每份政策指數，即所有一級變量指數之和。根據PMC指數得分將“互聯網+”醫療政策進行等級劃分：0分～＜5.40分為“較差”；5.40分～＜6.30分為“及格”；6.30分～＜7.20分為“良好”；7.20分～9.00分為“優秀”。

3.1.4繪制PMC曲面圖PMC曲面圖能夠從多維度展現政策總體情況和各項政策具體情況。選取不同功能類型政策中的典型政策繪制曲面圖。

3.2政策分析

21份“互聯網+”醫療政策PMC指數得分情況見表4。

3.2.1政策整體評價 14份中央層面政策PMC指數得分均值為7.13，整體處于良好水平，其中：優秀等級政策7份、良好等級政策6份、及格等級政策1份。具體來看，部分政策缺失預測和監管性質，以長期和短期規劃為主，供給型和需求型政策工具占比較高，部分政策缺失資源配置目標，主要面向政府機構和醫療機構，且政策制定依據充分、目標明確、規劃詳實、方案科學。安徽省7份政策PMC指數得分均值為7.14，整體處于良好水平，其中：優秀等級政策4份、良好等級政策2份、及格等級政策1份。具體來看，大多數政策未涉及建議內容，無中期規劃，部分政策缺失健康優先的目標，所有政策都面向醫療機構，部分政策面向政府機構和第三方機構，且制定的政策基本上依據充分、目標明確、規劃詳實、方案科學。

3.2.2政策比較分析（1）不同層級政策。由表4可知，相較于中央層面的政策，安徽省“互聯網+”醫療政策的政策性質、政策保障、政策重點3個變量PMC指數較高，而政策時效、政策對象兩個變量PMC指數與中央持平，其他變量PMC指數較低。總體而言，地方與中央層面政策差距較小且保持在良好水平。

（2）不同功能類型政策。由圖4可知，中央層面政策以推動實施類型和調控規范類型占比最高，均為42.86%，且中央層面得分最高的兩項政策為推動實施型；安徽省規劃引導類型和推動實施類型政策占比均為42.86%，且得分最高的兩項政策為規劃引導型。為了進一步比較分析“互聯網+”醫療政策差異，選取同一功能類型中中央和安徽省最高分政策，繪制PMC曲面圖。

①規劃引導型政策。分別選取中央和安徽省的P2、P16 政策。整體來看，P2政策PMC指數為7.27，P16政策PMC指數為8，政策等級均為優秀。從曲面圖（圖5）來看，兩者凹凸程度相近，但個別指標有差異。在政策信息特征維度，P2“X1政策性質”變量得分低于P16，這與P2政策缺乏預測性條目有關，說明該政策對“互聯網+”醫療的宏觀把控更具有可操作性和前瞻性。在對外作用維度，P2“X6政策對象”變量得分低于P16，因P2是中央出臺的總體方針政策，僅面向政府機構，而安徽省政策具有針對性和實踐性，因此面向對象為政府和醫療機構。在政策內部支持維度，因未涉及價格、醫保管理和中醫藥服務發展，P2“X8政策重點”變量得分低于P16。綜上，中央層面規劃型政策側重于宏觀指導，其目的在于為全國范圍內“互聯網+”醫療發展提供全局性、戰略性的方向引領。而安徽省在貫徹落實中央政策的同時，也緊密結合了本省的實際情況，對相關政策進行了細化。

②推動實施型政策。分別選取中央和安徽省的P13、P20政策。整體來看，P13、P20的PMC指數分別為8.33和7.40，政策等級均為優秀。從曲面圖（圖6）來看，中央層面政策P13評分趨于滿分，且有4個一級變量得分高于安徽省政策P20。P20“X1政策性質”變量得分低，這與該政策缺少對實施進程的預測有關。P20“X5政策目標、X6政策對象”變量得分較低，這與其未涉及健康優先的促進機制、僅面向醫療機構和第三方機構有關。P20“X8政策重點”變量得分較低，這與該政策缺乏對中醫藥服務醫保支付的管理機制有關。綜上，安徽省頒布的實施型政策整體上與中央政策保持較高的一致性，但仍需深化對中央政策的理解，進一步確保政策執行能與中央精神高度契合。

③調控規范型政策。分別選取中央和安徽省的P9、P19政策。整體來看，中央層面P8政策PMC指數為7.35，等級為優秀；而安徽省層面P19政策PMC指數為6.93，等級為良好。從曲面圖（圖7）來看，P19的折疊度略高于P8，且P19和P8均有4個一級變量得分為1。P19的“X3政策工具”變量得分低，這與該政策僅針對“互聯網+”醫療服務價格進行監管，缺乏“互聯網+”醫保信息服務優化機制有關。P8和P19兩項政策的“X1政策性質”變量得分均為0.8，均缺乏對“互聯網+”醫療未來管理方向的預測。P19政策的“X7政策保障”變量得分較高，這是由于中央政策推廣到地方后，安徽省能因地制宜對醫保部門、醫療機構和政府進行責任細分并落實，同時對政策進行宣傳、評估和監督，進而為政策執行提供了堅實的保障。綜上，安徽省的調控規范型政策在對外作用和內部支持方面與中央層面一致性較高，但仍有改進空間。

4討論與建議

本研究結果表明，安徽省與中央“互聯網+”醫療政策的整體差距較小，但安徽省在制定政策時，較少使用供給型、需求型和環境型政策工具，且政策目標未進行量化。政策工具是實現政策目標的手段［15］。因此，在制定“互聯網+“醫療政策時，應綜合運用供給型、環境型和需求型政策工具，增強工具之間的互補性，探索完善適合地方層面的“互聯網+”醫療建設路徑。而從不同功能類型政策分析結果可以看出，中央和安徽省偏重規劃型政策一致性高，偏重規范型政策部分指標一致但需改進，而地方偏重實施型政策存在不足。針對地方層面政策制定，本研究提出以下建議。

4.1強化頂層設計，完善配套監管體系

對于偏重規劃型政策而言，高瞻遠矚的頂層設計、因地制宜的實施細則、健全的法律法規和完善的監管體系是推動“互聯網+”醫療穩定發展的關鍵［16］。本研究發現，相較于中央層面的“互聯網+”醫療政策，安徽省政策的“政策性質”變量整體得分較高，這反映了安徽省在貫徹落實中央政策的同時，緊密結合了本省實際情況，對全省的“互聯網+”醫療建設進行宏觀把控。因此，地方政府在“互聯網+”醫療政策制定過程中要注重頂層設計，加強信息交互，與中央政策保持一致。同時，在“互聯網+”帶動醫療行業轉型過程中，應完善法律法規和監管體系，加強標準化、規范化管理，擴大監管范圍，為“互聯網+”醫療行業健康有序發展提供堅實保障［15］。

4.2全面覆蓋重點，提升政策實施效果

在公共政策設計過程中，政策內容的完善程度是決定政策實施效果的關鍵指標。對于偏重實施型政策而言，其政策對象和政策重點是核心內容。中央層面得分最高的推動實施型政策（P13）與安徽省得分最低的推動實施型政策（P21）相比發現，安徽省P21政策在“X8政策重點”方面得分明顯低于P13，這是由于P21的政策內容僅局限于信息和服務單一層面，未涉及價格、醫保、中醫藥等服務監管。當前，“互聯網+”醫療政策標準不統一，政策重心多聚焦于互聯網醫療行業規劃［17］。因此，地方政府在制定“互聯網+”醫療政策過程中應結合實際發展情況對政策內容進行細化、深化，進一步發揮政府在政策執行中的有效監管作用，提升政策實施效果［18］。例如，河南省地處中原地區，人口眾多，醫療資源分布不均，可以針對性開展覆蓋全省的遠程醫療建設，有效提升基層醫療衛生機構的診療能力和效率。

4.3多元主體協同共治，因地施策打破區域屏障

對于偏重規范型政策而言，需要注重不同主體間的溝通與協調，以確保政策在執行過程中能夠精準對接實際需求，規范落實政策。當前，在“互聯網+”醫療政策落實過程中，地方政府需構建“醫、藥、險”三醫聯動生態體系，實現省、市、縣三級聯動共建。本研究發現，相較于中央層面的政策，安徽省多數“互聯網+”醫療政策僅針對醫療機構進行制定，缺乏針對政府機構和第三方機構的調控。因此，地方層面在制定政策時應建立多部門間橫向協作的機制，打破區域壁壘，促進優質醫療資源縱向流動［19］。在“互聯網+”醫療發展過程中，政策的持續、有效推行需要地方政府根據自身情況做出因地制宜的安排［20］。因此，地方層面在貫徹中央方針時需要因省施策、因地施策，結合地方經濟發展水平和醫療資源情況加以調整，以便將政策真正落地轉化為服務實踐，提升治理效能和服務質量。

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通信作者：

趙靜：北京中醫藥大學管理學院教授

E-mail：zhaojteacher@163.com

收稿日期：2023-04-03

修回日期：2024-06-28

責任編輯：任紅霞