公辦高校全面預算管理優化的思考

［摘 要］新預算法頒布后，對高校預算編制工作提出了更高的要求。公辦高校作為一個資源消耗型的組織，應積極落實國家勤儉節約過緊日子的要求和預算管理主體責任。本文通過分析高校預算管理在預算編制、執行控制和績效評價等方面的實施現狀，針對目前存在的問題，提出事前完善預算編制、事中強化預算執行控制和事后改進預算評價等優化策略。這些策略的實施有望進一步提升公辦高校預算管理的質量，更好地落實國家政策，滿足學校自身發展。

［關鍵詞］公辦高校；預算管理；管理現狀；優化對策

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.17.005

［中圖分類號］F810.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）17-0017-04

0" " "引 言

高校作為培養人才的重要場所，擔負著輸送人才、科學進步、知識創新及服務社會的使命。高校預算管理作為促進高校發展的重要推進因素之一，本質上是一種成本控制活動，反映校級資源如何更合理地分配。我國高校預算管理模式起步相對較晚，但應用預算管理的優勢使其近年來發展迅猛，預算編制方法、預算編制內容、預算執行流程、預算管理制度和預算績效管理等流程不斷完善[1]，目前許多高校已建立起科學有效的預算管理模式，但隨著預算收入和支出情況的復雜化，高校全面預算管理也逐漸顯現出諸多弊端，如預算編制不科學、預算執行控制效率低等問題亟須進一步解決。

1" " "高校預算管理概述

1.1" "高校預算管理內容

高校預算是指高等學校根據事業發展目標、計劃和財力，結合年度收支增加因素和措施編制的年度財務收支計劃，本質是實現資源的合理配置。

根據預算屬性，可分為預算收入和預算支出兩大類。預算收入是指學校開展教學、科研工作等所獲得的收入，公立高校預算收入來源主要是財政撥款、學費收入、上級補助收入和其他收入等。預算支出是指學校為保障教育教學等運轉所需的資金支出計劃，主要包括基本支出、項目支出等內容。所有收入和支出均需納入預算管理。

按照預算范圍，可分為一級預算和二級預算。一級預算是指以學校為主體編制的年度收支預算。高校財務部門結合學校發展戰略、重點工作安排和日常運轉需要，根據財政部門下達的預算控制數編制預算建議方案，經學校領導班子集體審議通過后上報財政部門，經法定程序審核批復后執行。二級預算是指在財政部門經法定程序批復的一級預算的基礎上，按照“一級核算，分級管理”的原則，根據學校收支情況和校內各二級單位經費需求而編制的校內預算分配方案。

1.2" "高校預算管理的目標體系

高校財務管理的主要任務之一就是合理編制學校預算并真實反映預算執行情況[2]。一是制定適合高校長遠發展的戰略目標，將戰略目標量化成具體的項目預算，發揮全面預算的指導性作用。二是收入預算編制應當積極穩妥，嚴格執行政府財務制度，所有收入必須統一納入學校財務預算。支出預算的編制應當統籌兼顧，保障重點，厲行節約。三是將預算管理與績效管理相結合，新預算法對預算支出提出了績效要求，應遵循“量入為出，收支平衡，兼顧效益”的原則，建立預算編制完整、預算執行嚴格、預算績效評價有效的全方位管理模式。四是加快預算執行進度，優化支出結構，使資金盡早發揮效能[3]。

1.3" "高校預算流程體系

高校的預算編制流程一般分為三個階段[4]。首先是預算編制階段，即起始階段，預算編制程序一般分為前期準備階段和“二上二下”階段，即部門申報預算階段、財政審核下達預算控制數階段、部門修改完善預算階段和預算審查批準批復階段，要求高校在預算編制過程中要做到分類準確、用途明確、項目細化等。其次是預算執行和控制階段。預算的執行應該是規范的、科學的、高效的，執行過程應當與年初預算下達指標相匹配。預算控制是對全面預算管理的全過程監督，減少預算管理過程中的錯誤甚至違規行為，使預算管理行之有效。最后是預算績效評價階段。預算績效評價是指通過規范科學的手段對各二級單位、各職工的預算執行情況進行定性、定量分析研究，并最終與績效掛鉤。

2" " "高校全面預算管理現狀

2.1" "預算編制管理不科學

只有科學、準確的預算編制，才能確保預算管理的合理性和有效性。首先，由于預算編制工作較早，往往在預算年度的上一年十月開始，這導致財務人員在編制預算時往往按照經驗進行大概預算，當學校有重大戰略調整等情況出現時，可能會導致預算對學校發展的戰略支撐效果不足。其次，預算目標應該是學校戰略目標的反映，也是各職能部門、二級單位的努力方向，但部門間的協同機制欠缺等導致學校的戰略目標與各二級單位間目標未能形成合力，預算編制與學校戰略目標相脫節時有發生。最后，全員參與預算編制的意識不足，導致后期預算執行被動，常有追加項目支出及預算中期調整等情況發生。

2.2" "預算執行控制不嚴格

精準科學的預算編制是前提，目前高校普遍存在的問題是前緊后松。首先，預算執行進度不均衡，年末突擊花錢現象突出。預算編制和預算執行之間缺乏必要的對照和銜接，主要原因是未使用完的余額會被學校收回統籌使用，更可能會影響下一年度的預算批復數。其次，預算執行剛性不足，預算編制和預算執行之間的聯動性不強。在預算編制過程中，部分二級單位缺乏對學校全面預算管理工作的認識，在提交本年度單位經費需求時沒有從全盤工作角度考慮，執行過程中發現下達的預算資金并不能滿足部門支出需求，甚至一些單位在未經批準的情況下，在不同科目項目之間進行支出調劑導致出現賬實不符等問題，破壞了預算的剛性約束，影響預算規則的執行。最后，預算管理控制乏力，預算分析流于形式。預算執行的全過程監管需要強大的查詢、分析功能的系統支持。如果只是將預算控制停留在數據的匯總統計層面，而不能對每一筆支出進行跟蹤追溯時，也很難掌握每一筆業務的實時進展，厘清各職能部門、二級單位與各項預算指標之間的關系，投入與產出的關系，全流程管理很難實現。

2.3" "預算績效評價觀念弱

預算績效評價包括對學校年度預算以及中央、地方下達的各項專項經費使用情況的評價，目前存在重形式、輕實質等問題。首先，缺乏績效管理評價觀念。主要體現在很多高校無論上年預算完成情況如何，財務部門都會結合本年財政批復的預算盡可能地滿足各二級單位申請的資金需求，甚至經費逐年增加，導致的后果就是資金利用效率低下。其次，績效評價指標不科學。很多高校尚未形成一整套科學完整的指標評價體系，只是在年中、年末查看預算使用是否超過限額，是否有結余，經費支出工作是否及時等，既無法看到資金投入的效果，也難以改進預算管理存在的問題。最后，獎懲制度流于形式。二級單位或者職工在具體的預算工作中出現問題或者由于個人原因沒有完成預期預算工作，導致資金被財政收回，如果每年只進行預算評價，卻不進行獎懲，那日后預算工作開展中這種問題會一直存在。

3" " "高校全面預算管理的優化對策

3.1" "優化原則

3.1.1" "統籌兼顧，保障重點

堅決貫徹落實“過緊日子”各項要求，將“過緊日子”理念貫穿預算編制、執行、監督全過程。強化預算對學校本年度重大決策、重大戰略的保障能力，建立大事要事保障清單，嚴控“三公經費”等支出，優化財務支出結構和管理。

3.1.2" "強化管理，硬化約束

堅持預算法定，維護預算法有關規定的剛性約束力，夯實預算基礎管理。嚴格按照批復的預算項目、指標額度執行預算，不得隨意調整、截留、挪用或擅自改變項目及資金用途，年度預算執行中非急事、要事，原則上不辦理預算追加，并嚴格控制預算調整。

3.1.3" "講究績效，提高效益

持續實施預算績效管理，牢固樹立績效理念。發揮集中財力辦大事體制優勢，將績效管理實質性嵌入預算管理流程，推進開展預算安排事前績效評估，加強事中控制和事后評價結果應用，增強項目立項和預算安排的科學性，保障預算實施的效果。

3.2" "優化對策

3.2.1" "融合學校戰略與經費需求，事前完善預算編制

學校戰略目標是預算編制的切入點。一是加強重大決策部署保障。以零基預算為起點，構建一套系統、全面的預算編制流程和編制方法。堅持“先謀事、再排錢”和“資金跟著項目走”，結合學校重大戰略、重點工作安排等發展目標和實際需要來進行，論證各項支出的必要性、緊迫性，建立有保有壓的預算安排機制，保障重大戰略、重要任務的資金需求。二是預算編制精細化，各二級單位要以學校戰略目標為導向，完成學校目標與自身目標的戰略融合，細化并測算經費需求，財務部門結合上年預算執行和本次申報情況，做好一二級預算指標銜接。原則上按一個項目一個辦法進行管理，推進同一領域有關支出的整合。三是保證預算管理全員參與。預算編制和執行涉及所有部門和員工，各二級單位都應該了解和參與預算制定過程，可以定期為各部門預算編制人員提供專業的指導和培訓，使其更能理解預算編制的內容和流程，明確自身的預算責任，參與預算執行和監控[5]。

3.2.2" "融合財務管理與業務流程，事中強化預算執行

預算執行效果是財務管理水平的體現。一是建立負責人制。各單位負責人負預算執行主體責任，對本部門預算完整性、規范性、真實性以及執行效果負責，管好用好每一筆資金。二是嚴格預算支出管理。加快預算支出標準體系建設，將預算支出標準作為未來年度預算編制的依據，加強項目執行情況分析和應用。各單位對自身的預算執行進行管理，按支出事項輕重緩急序時進度推進預算執行，確保預算執行的有效性和均衡性，避免突擊花錢、超預算等現象發生。三是加強預算分析。通過構建一個高效、精確的預算管理系統進行預算全過程分析，讓支出的每一筆業務都能向上追溯到預算指標，向下跟蹤到資金去向，為預算監管提供有力支持。財務人員通過定期深入分析預算目標與實際執行的偏離情況，提出改進措施。在年度執行中期，無特殊事項不再新增各單位預算，年末留存較大或不具備支出條件的項目預算，應予調減，財務部門收回統籌用于亟須的關鍵工作[6]。

3.2.3" "融合預算管理與績效評價，事后改進預算評價

預算績效評價是對預算執行效果的評判，應推動運用成本效益分析等方法研究開展預算支出績效情況。一是建立績效評價機制。通過考評項目完成進度、完成質量、項目的社會效益和經濟效益等指標，評價項目實施過程中各環節的工作質量，分析改進路徑，及時糾正偏差。二是強化預算約束。將績效管理嵌入預算管理流程，通過實施各個項目預算全過程績效管理，在成本效益分析的基礎上，論證各項支出安排的必要性、合理性，真正做到“花錢必問效，無效必問責”。可組織內外專家進行綜合考評，實行打分制，支出績效考評可采用百分制評價預算實施綜合效果。例如，綜合得分在90分及以上評為優，80～90分（含80分）為良，得分在70～79分（含70分）為合格，60分以下為不合格。三是加強績效評價結果運用。堅持“誰使用、誰負責”，通過客觀公正、公開透明的績效考評，將各單位考核結果優劣與校內績效分配、下一年預算安排有機銜接，通過獎懲措施引導各二級單位參與預算、執行預算的積極性，對無效低效資金進行調減或者取消，推動建立能增能減、有保有壓、能上能下的預算安排機制，提高預算執行效果。

4" " "結束語

高校發展離不開資金的支持，全面預算管理更大作用的發揮，還需要進一步完善預算編制，強化預算執行和改進預算評價等工作，從全員、全面和全過程規范預算管理。總體思路是：根據戰略目標設定預算目標，在預算編制方面，融合學校戰略與經費需求，提高預算編制準確率；在預算執行方面，融合財務管理與業務流程，強化預算執行和控制；在預算評價方面，融合預算管理與績效評價，加強預算績效評價的應用。優化后的預算管理模式可以帶動全員參與預算編制過程，提高資金利用率，強化資金配置管理，使預算管理工作助力高校更高質量發展。

主要參考文獻

［1］王玲玲.預算管理一體化背景下實施全面預算績效管理的優化路徑分析［J］.財會學習，2023（9）：63-65.

［2］陳小平.預算管理一體化背景下加強行政事業單位預算管理的思考［J］.行政事業資產與財務，2023（6）：1-3.

［3］李冰穎，朱玲紅，田裕英.高校全面預算管理體系構建探討［J］.財務與會計，2022（12）：73-74.

［4］王小龍.穩步推進中央預算管理一體化建設［J］.中國財政，2022（15）：30-32.

［5］王瑩.H大學預算管理優化研究［D］.廣州：華南理工大學，2021.

［6］劉瑾.提高高校預算編制及執行管理水平研究［J］.會計師，2019（16）：41-43.