基層社會“網格化”管理的現實困境及其紓解

摘要：治國安邦，重在基層。基層社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重中之重。近年來，基于“工具理性”的“網格化”管理因行政科層化呈現出“兩級政府”“三級網格”的組織架構，加之“屬地管理原則”廓定的網絡技術賦能基層公共服務場域，“網格化”管理已然成為基層社會治理的有力抓手。但在實踐中，“網格化”管理面臨重管理輕自治、“行政管控”思維與人文關懷不足等現實困境，導致“管理”的網格與“服務”的網格間存在張力，而且由于“網格化”管理標準的統一性，導致其偏離本質目標。鑒于此，可打造主體間多元互動的“網格化”治理模式，搭建“數據層、應用層、管理層”的“網格化”治理系統，從而建構多元互動的“網格化”智能社區治理機制以紓解上述困境。

關鍵詞：基層治理；網格化；智能社區；多元互動

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2025）01-0083-05

基金項目：國家社會科學基金青年項目“政府數據跨部門共享困境與優化路徑研究”（23CZZ042）階段性成果。

作者簡介：郎平（1989—），女，甘肅酒泉人，河北大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向：社會治理、國際法學。

引言

基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎。面對基層治理的時代重任，政府公共服務如何在現有官僚制結構下打破部門層級以及職能邊界，為基層社會提供“縱向到底、橫向到邊”的全方位服務？這一問題的實質是如何通過變革政府現有治理模式，提升政府公共服務的“可及性”。解決這一問題，西方與我國采取了不同模式。在西方，最典型的政府治理模式變革是基于公共管理視角提出的“無縫隙政府”流程再造模式，即政府管理的三大變革：一是變革政府的管理風格及管理流程，二是變革政府的社會角色，三是變革政府與公民間的關系。在我國，則是基于信息技術產生的“網格化”管理。何謂“網格化”管理？闡釋這一概念必須首先了解“網格”是什么。“網格”是基于互聯網發展應用的一種技術管理新模式，是通過聯結網絡節點、數據中心、設備終端等數字技術而創建的信息共享系統[1]。而“網格化”管理，就是為實現對轄區所在地居民和組織的高密度管理，借助Grid（網格）地圖技術、GIS（地理信息系統）等手段，對網格內所有城市部件進行電子編碼處理的新型行政管理模式[2]。可見，我國的“網格化”管理受西方“無縫隙政府”的啟發，在兼顧本土特色的同時，又超越了“無縫隙政府”[3]。在理念上，“網格化”管理以“服務群眾、滿足群眾需求”為導向，在改變現有官僚結構部門分割、職能重疊或缺位的基礎上，通過無縫隙的運作方式向公眾提供快捷和高質量的服務。

黨的十八大以來，黨中央高度重視基層治理，多次提出“加強和創新基層社會治理”，不僅明確基層是社會治理的重心所在，同時將社區治理創新作為基層社會治理的重點，為加強和創新社會治理，還勾勒了推進市域社會治理現代化藍圖。其后，黨的十九大報告明確提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向下移，實現政府治理和居民自治的良性互動”。社區治理體系建設的核心問題是社區治理轉型問題。從形式上看，社區治理轉型是一個脫嵌與再嵌合的過程，表現為政府、社會、居民等主體從舊的行政型社區治理模式中脫離出來，而后重新嵌合塑造出一個共治型社區治理模式的過程[4]。深入考察我國社區治理體系建設的內在要求，可以發現，如何落實政府治理與居民自治之間的良性互動是關鍵問題。黨的第十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》給出了具體的“行動方案”，即“推行網格化管理，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”。

近年來，“網格化”管理已經在上海、江蘇、浙江、四川、湖北等地從“試點”走向成熟，在全國呈現出遍地開花的發展之勢。但是，我國“網格化”管理由于服務主體是政府，政府在“網格化”建設、管理、資源利用方面均處于絕對的主導地位，呈現出重管理輕自治的趨勢[5]。若長此以往，政府管控型的“網格化”管理思維模式可能會制約基層自治力量的成長，成為“政府治理和居民自治的良性互動”愿景實現的一大障礙。質言之，在“網格化”管理實踐中，如何健全基層群眾自治機制成為實現政府治理與居民自治良性互動的關鍵。基于此，有必要檢視基層社會“網格化”管理的運作現狀，以問題為導向，深入分析“網格化”管理面臨的現實困境，并從實踐入手尋找紓困之策。

一、基層社會“網格化”管理運作機理的二維透視

“網格化”管理模式肇始于地方政府通過搭建信息網絡技術平臺統一指揮系統，形成政府對特定公共事務集中指揮、部門并聯、無縫銜接、有效應急的管理流程[6]。基于“工具理性”的“網格化”管理是以既有的政府管理體系為支撐，以網絡技術賦能政府公共服務的基層精細化管理方式，其中以既有政府管理的行政科層化體系構建起“網格化”管理的組織架構，網絡技術賦能政府公共服務的“網格化”管理則基于“屬地管理原則”劃定服務場域。

（一）“行政科層化”構建起“網格化”管理的組織架構

德國社會學家馬克斯·韋伯指出科層制具有六大特征、兩大亮點。首先，科層制具有如下六大特征：一是內部分工，通過法律法規等來確定官職權限；二是職位分等，通過職務等級和上訴渠道來確定高級職務監督低級職務的上下級隸屬體系；三是官職專業化需求，需要通過某一專業化領域的訓練以勝任相應官職；四是管理的專職性，即通過書面文件來管理專職人員；五是職務活動的獨立性，成員之間僅為工作關系；六是規則適用的普遍性，要求組織內部的規定、紀律等毫無例外的普遍適用[7]。其次，科層制的兩大亮點如下：一是“合理性”或“合法性”是科層制在等級制權力矩陣關系中能夠穩定運行的前提條件；二是“命令—服從”是科層制的合法化的“治理”路徑，具體表現為一整套持續一致的程序化命令—服從關系，即下級的行動方向是由上級通過行政命令的指示來確定的。可見，科層制屬于一個理性的社會組織結構，具有精確性、穩定性、可靠性、紀律嚴明性的獨特優勢，已在現代社會治理中日漸普及[8]。審視我國的行政科層化，可將其細分為兩類：一類專指政府公務員系統內的科層化；另一類指自治組織的科層化。前者的“科層化”在運行中表現為國家將其權力和意志輸入社會，以實現國家的治理意志和治理能力。后者可將其特稱為基層治理的“科層化”，即國家并未在基層社會建立正式的行政管理體系，基層社會治理也不是由正式的行政組織體制和人員來實施，但會遵循科層式的方式，執行國家意志，承接國家治理事務[9]。

在我國的“網格化”管理實踐中，行政科層化表現為“兩級政府（市政府與區或鄉政府）、三級網格（街道、社區或村、樓棟或自然村）”。劉安以N市Q區為例，指出市、區兩級政府基于行政科層化特性，分層級地確定了“兩級政府”間的權責配置，厘定了基層政府的職責權限及管理范圍，并在區政府轄域下設置了“三級網格”，在街道設立一級網格，由街道工委書記擔任一級網格負責人；在社區（村）設立二級網格，在樓棟（自然村）設立三級網格，二級、三級網格責任人由街道班子領導、街道機關科室負責人、社區（村）黨組織負責人等擔任，并同時在網格中配備信息輿情員、司法調解員等專職管理人員，建立信息采集機制、定期巡查機制、聯動處置機制[10]。可見，基層治理“網格化”管理中，以“群眾需求為導向、以信息技術化為手段、以提升服務質量為目標”，呈現出政府科層化和自治組織科層化協同共治的圖景，二者共同發揮著提升基層社會治理效能的作用。

（二）“屬地管理原則”廓定了“網格化”管理的運作場域

我國最早的“網格化”管理始于2004年北京市東城區首創的“萬米單元網格管理法”。北京東城區以一萬平方米為網格單位，將整個城區劃分為1652個互相連接的網格單元，招聘400多名城市管理監督人員。管理監督人員的主要職責是對管轄的網格內的城市部件進行監控。這些城市部件被逐一編碼登記并納入地理空間數據庫，以此打破不同部門間的信息壁壘，實現信息共享。又如，溫州市五馬街道按照平均400戶的標準，將轄區劃分成34個單元網格開展“網格化”管理[11]。由于網絡信息技術以及行政科層化特性，各基層社會治理中“網格化”管理場域嚴格遵循“屬地管理原則”。

首先，運用網絡信息技術，對轄內城市部件進行信息編碼與采集。編碼與信息采集無疑是“網格化”管理運作的必備要件，因為要確保“網格化”管理的正常運作，首先需要對網格管理員管轄范圍內的城市部件進行編碼登記，將其納入地理空間數據庫，這些城市部件包括市政公用、道路交通、園林綠化、房屋土地等設施。其后，由網格管理員負責“格內”信息采集、網格事件、代辦服務、宣傳指引、城市部件分類等事項，并將此類信息通過“網格化”信息平臺上傳形成信息共享，以此打破部門間的信息壁壘。

其次，基層社會的“網格化”管理是在原有“街道—社區”的管理體制上，運用電子網格地圖技術將轄域劃分成若干單元網格，并配置網格管理員，形成“街道—社區—網格”的新型基層社會管理模式。可見，“屬地管理原則”延長了基層社會治理的管理鏈條，使管理“權力”下沉，整合了基層零散的管理資源，加強了基層政府、社會組織及人民群眾間的互動合作[10]。同時“網格”數字化信息系統能夠逐級逐層進入基層，到達社會治理的末梢，將政府的管理角色從事后的“消防員”轉換為事前的“預警員”。所以，在“街道—社區—網格”的新型基層社會管理模式中，網格管理員作為基層社區中與群眾聯系的紐帶，既要負責“格內”群眾的信息收集，提高精準化服務，又要及時向“格外”上級傳導“格內”各種“棘手”信息，幫助上級部門實現前饋控制。所謂前饋控制是指通過獲取最新的與社會運行相關的可靠信息，預判現有的社會管理境況，并將其與擬定的社會管理目標進行對比，從中找出問題爆發的臨界點，從而在問題出現前精準制定糾偏措施，將問題扼殺于萌芽中，確保社會管理目標與現實預測不“脫靶”[12]。

概而言之，“網格化”管理基于制度層面的行政科層化，分層級確定了“兩級政府”間以及“基層社會自治”的組織架構，同時基于“屬地管理原則”，運用網絡信息技術，建構出分層級的信息網格系統，通過“格內”信息收集、“格外”信息整合，實現了“格”與“格”之間的信息交互，以此實現群眾訴求由下至上的及時傳達，上級由上至下的及時性、精準性回應。

二、基層社會“網格化”管理面臨的現實困境

實踐中，基層社會“網格化”管理在發揮信息采集、統一指揮、統合資源、流程再造等創新作用的同時，由于管理科層制的內在特性，運行中也面臨現實困境，具體表現為“網格化”管理中“管理”與“服務”網格間存在張力、管理標準的統一性導致其偏離本質目標這兩大問題。

（一）“網格化”管理呈現重管理輕自治的“行政管控”思維

“網格化”管理中重管理輕自治的“行政管控”思維，導致“管理”的網格與“服務”的網格間存在張力，對群眾的人文關懷不足。一方面，“網格化”管理以“格內”全方位的網絡化數據作為管理抓手，重“管治”而輕“服務”[13]，未能完全脫離“自上而下”的“管理與被管理”的邏輯。恰如福柯在《規訓與懲罰》的“圓形監獄”中所描述的“全景敞視主義”，站在“塔尖”的監控者，在科層化的政治權力中嵌入信息技術，建構了“具備持久的、洞察一切的、無所不在的監控手段，使一切隱而不現的事物變得昭然若揭”[14]。另一方面，“網格化”管理重創制秩序，輕自然秩序，人文關懷欠缺。自然秩序和創制秩序構成社會秩序，前者是農業社會依托地緣、血緣等天然紐帶自發形成的均衡狀態，后者則是在進入工業社會后，由政府來提供合理性秩序的狀態[15]。“網格化”管理屬于創制秩序，遺漏了自然秩序，致使人文關懷不足，導致在基層社會“網格化”管理中，存在對個人權益的侵犯情況，突顯“理性”的非理性化[16]。這兩大問題在“網格化”實際運作中顯現出“功能全覆蓋”“社區無限化”的網格泛化發展誤區，導致“管理”的網格與“服務”的網格之間存在張力[17]。

（二）“網格化”管理標準的統一性導致其偏離本質目標

在“網格化”管理中，為保證不搞特殊化，采用了復制模式來擴大網格覆蓋面，即同一套制度和技術會被復制到不同的網格中，確保“管理”規則與“技術”標準的統一性。實踐中，通常會設置考核指標來考察網格管理員的工作實績，如臺賬制度。網格管理員為完成考核指標，需要花費時間、精力制作臺賬。但過于強調形式可能會偏離基層社會“網格化”管理的本質目標，甚至還存在權力尋租的工具化等現象。

三、紓解之策：建構多元化的“網格化”智能社區治理機制

如前所述，基層社會的網格化管理在運作中仍面臨一定困境，鑒于此，亟須從治理模式入手，尋找解困之策。治理是各種公共的或私人的個人和組織機構為調和利益沖突，采取聯合行動、共同管理事務的持續性互動過程[18]。因此，治理中的權力向度是多元的、相互的，治理過程實際上是“通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式，在上下互動中實現對公共事務的管理”[19]。合作治理主體間理想的互動機制應當包含對話、信任、協商和共享[20]。所以，建構多元互動的“網格化”智能社區治理機制勢在必行，具體來講，一是打造主體間多元互動的“網格化”治理模式，二是對“網格化”進行數字技術賦能。

（一）打造主體間多元互動的“網格化”治理模式

多元互動的“網格化”治理模式是一種制度賦權、基層賦權的微治理模式。微治理指以小范圍社區中的居民需求為出發點，促進多元主體共同參與，形成一種政府管理與基層自治良性互動的新型治理模式[21]。在基層治理中，靈活互動微治理模式強調政府與社會組織作為多元化治理主體，在互動中精準解決基層民眾訴求，有效緩解“網格化”管理中“管理”與“服務”網格間存在的張力。黨委、政府在基層社會治理中各司其職，在公共事務管理中堅持以民為本，遵循一種統合型治理邏輯。同時，推動基層黨建和社會治理的良性互動。具體來講，一是通過黨員聯戶來回應群眾需求和動員群眾參與，力促治理過程中的黨群互動。二是發揮基層黨組織功能，積極推動治理模式創新，在提升治理效能的同時，增強群眾政治認同，鞏固黨的執政基礎和群眾基礎。

打造主體間多元互動的“網格化”治理模式，首先要發揮基層黨組織在“網格化”治理中的領導核心作用，將基層黨建與基層社會治理相結合，加強黨與群眾間的密切聯系，加大對群眾的人文關懷，形成互信的對話機制。例如，河北省隆化縣推進的“和諧十二家”紅色網格化互助治理模式，在宏觀層面，轉變了以行政權力為基礎，依靠行政命令、動員等來實現治理目的的思維模式，建構了以政府、社會組織等相互嵌入的關系網絡，形成多元主體共同參與的協同治理模式，通過民主協商的方式推進了多元主體間平等、理性的協商與合作，促進了基層社會“網格化”管理向多元化的“網格化”互動治理的轉變[10]。在微觀層面，單元網格打破了固有的層級壁壘復制模式，將公共利益最大化作為行動準則，防止基層治理對實質目標的偏離，并利用網格的信息庫系統，通過數據公示來發揮監督效用，做到還數據于民。一言以蔽之，在多元互動的“網格化”治理中，格內的黨建引領、齊抓共管、多元參與、協同共治構建了一幅秩序與活力并重的治理格局，多元互動的“網格化”治理模式成為今后推動簡政放權的監督器和優化公共服務流程的催化劑。

（二）搭建“數據層、應用層、管理層”的“網格化”治理系統

“網格化”管理主要運用Grid地圖技術、GIS技術，將物理空間拓撲到網絡虛擬空間中，借助網絡空間來實現對物理轄域的精準分割。然而，隨著第四次工業革命的到來，加之多元化的“網格化”互動治理模式中治理主體的增加，多元化的“網格化”互動治理模式也應再次進行技術賦能，從而發揮降本增效的作用。對此，可嘗試建構“智能化”治理系統，搭建“自下而上”數據層、應用層和管理層“網格化”治理系統。

第一，數據層。基層管理信息庫是“網格化”治理的關鍵。因此，“網格”鏈條間仍需建立以大數據為要素的基層信息系統，網格管理員可以采用多元化的信息采集方式向格內群眾傳遞信息，如利用微信公眾號、微博等平臺以留言、回訪等方式聯系基層群眾。例如，河北省隆化縣充分利用“雪亮工程”“天網工程”、綜治視聯網、“9+X”信息采集等措施加強各類涉穩風險的源頭掌控、動態分析、預警研判，實現“數據多跑路、群眾少跑腿”，打通了服務群眾的“最后一厘米”。第二，應用層。應用層即“中心化”網絡信息平臺，該平臺將發揮“承上啟下”的作用。為保證網格管理員所獲信息能夠及時向上傳達，可以通過該“中心化”網絡信息平臺來實現信息的數字化傳遞。同時，“中心化”網絡信息平臺利用人工智能、大數據等數字技術，整合各類民情民意，提煉待解決的問題，并基于人工智能、算法決策等技術提供智能化的解決方案，將待解問題以及解決方案全部上傳至管理層。此外，“中心化”網絡信息平臺的開放數據還將打破各部門之間的信息壁壘，通過信息共享促進部門間的協同共治。第三，管理層。隨著信息科學技術對社會經濟發展的影響，動態化的社會治理實現了技術賦能，數字政府應運而生。數字政府強調在國家治理、政府治理和社會治理過程中“主從有位，參與有序”。政府、企業、社會組織和公眾多方參與、協同合作，在技術賦能和技術賦權雙輪機制驅動下，治理主體各展所能、各盡其責，形成“政府主導、社會協同、全員參與、開放共享、眾智共治”的政府治理新形態[22]。因此，網格鏈條頂端的政府管理層可以參考大數據、人工智能等擬定的應急方案，制定政策文件，將文件指示下達至“應用層”，通過“中心化”網絡信息平臺傳遞至“數據層”，對“棘手”問題進行快、準、好的處理。

綜上所述，技術賦能使得基層社會多元互動的“網格化”智能社區治理機制發揮了“社會系統內的問題探測器、群眾與政府間的民意傳感器、政府部門間的信息接駁器與政府和群眾直接溝通的連接器”的工具效用。

在未來的實踐中，各主體應加強互動交流，形成黨建引領、齊抓共管、多元參與、協同共治的治理格局，進而促進基層社會善治的實現。

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【責任編輯：張曉妍】