基于治理視角的公共基礎設施資產財務會計變革效應研究

【摘要】自2017年《政府會計準則第5號——公共基礎設施》實施以來， 公共基礎設施資產的財務會計變革實踐在全國范圍內正式鋪開。我國的公共基礎設施資產財務會計實踐現狀如何， 全新的財務會計變革究竟會帶來何種影響， 以及如何推動公共基礎設施資產的財務會計實踐更好地服務于治理目標， 日益成為政府和社會各界關心的話題。本文以行政事業單位一線財會人員為被試， 通過設置2×2組間實驗來探究公共基礎設施資產財務會計變革帶來的實際效應。實驗結果表明， 財務會計變革效應真實存在， 財務會計方法與資產管理報告形式的不同會對預算決策傾向和治理績效認知產生影響。采用折舊法和提供工程信息的資產管理報告會使預算決策傾向于存量公共基礎設施資產， 并且帶來更好的治理績效認知評價， 契約治理導向在其中起到部分中介作用。本文拓展了我國公共基礎設施資產財務會計問題在治理視角下的理論研究， 為財務會計分析框架的構建提供了支撐， 同時為改進財務會計實踐與提升資產治理效能提供了一定的現實啟示。

【關鍵詞】公共基礎設施資產；財務會計變革；資產治理；實驗研究；契約治理導向

【中圖分類號】F275 " " "【文獻標識碼】A " " "【文章編號】1004-0994（2025）02-0003-12

一、 引言

公共基礎設施資產是政府資產的重要組成部分， 是財政資金沉淀的主要載體， 也是地方政府最重要的資源（Pallot，1997）。2003 ～ 2016年， 公共基礎設施建設貢獻了中國GDP年增長率的14%， 基礎設施投資與勞動增強型的技術進步以及結構轉變相互促進， 共同推動著中國經濟的增長（Dinlersoz和Fu，2022）。除此之外， 公共基礎設施投資還存在空間溢出效應， 可推動本地區以及鄰近地區的制造業結構優化（陳喜強等，2022）， 對城市的人口規模增長與工資水平提升具有很強的正向效應（Albouy和Farahani，2017）， 能促進金融系統穩定有效運轉（Ji等，2023）， 亦是地方政府財政價值捕獲能力的直觀體現（孫成芳，2023）。除了對經濟增長的刺激作用， 公共基礎設施建設還能夠促進社會福利水平的提升（劉倫武和龔佳珺，2022）。

公共基礎設施是一項傳統的公共物品， 其建設資金往往采取單一的政府財政投入模式。換言之， 我國政府擁有或控制的公共基礎設施資產多數由財政投融資形成， 是財政資源投入的直接成果。在政府會計變革與提升國家治理效能的背景下， 公共基礎設施資產被納入政府綜合財務報告的范疇， 意味著要在權責發生制基礎上全面規范地反映公共基礎設施資產的“家底”， 找出財政資源配置出現偏差的癥結所在， 對公共基礎設施資產實施有效治理， 實現履行公共受托責任與推動國家治理體系和治理能力現代化的目標。

公共基礎設施資產財務會計變革的實踐現狀如何， 能夠帶來怎樣的效應， 以及如何推動公共基礎設施資產財務會計實踐更好地服務于治理目標等問題， 亟待深入研究。有鑒于此， 本文從治理視角出發， 探究公共基礎設施資產財務會計與治理之間的互動機制， 構建公共基礎設施資產財務會計分析框架， 嘗試用實驗研究方法來檢驗公共基礎設施資產財務會計變革帶來的實際效應， 并探討這種變革影響的對象、 方向與程度。

本文可能的創新在于： 第一， 構建了一套公共基礎設施資產財務會計分析框架。該框架從資產經濟屬性著眼， 涵蓋資產涵義、 核心職能、 分析應用體系、 運行機制以及財務會計與治理聯結的四維向度， 是對現有研究大多聚焦于實務層面的補充， 能夠為相關討論提供更為全面的理論工具箱。第二， 強調了治理視角的重要作用。治理視角是本文研究的基石， 也是理論架構的原點。在檢驗公共基礎設施資產財務會計變革效應的過程中， 治理亦被視作重要變量， 實驗研究的目的是考察財務會計變革的影響機制及其實際效應， 從而與財務會計分析框架相互印證。第三， 實現了調研訪談、 實驗研究與規范研究的融合。本文梳理了公共基礎設施資產財務會計變革歷程， 對涉及相關變革各個環節的主管部門進行調研， 為后續實驗研究奠定了堅實基礎。由于政府綜合財務報告尚未向公眾披露， 已有研究多局限于規范研究， 本文以行政事業單位一線財會人員為被試， 以實驗方法檢驗公共基礎設施資產財務會計變革效應， 為行政事業單位在財務會計方法和資產管理報告形式的選擇上提供實踐參考。

二、 制度背景與文獻回顧

（一） 制度背景

回溯我國的公共基礎設施資產財務會計變革歷程， 2014年《預算法》的修訂頒布與《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》的出臺， 為公共基礎設施資產財務會計變革提供了實施路線圖。 《政府會計準則——基本準則》與2017年實施的《政府會計準則第5號——公共基礎設施》（簡稱“第5號準則”）提供了概念與原則上的指導， 正式拉開了公共基礎設施資產財務會計變革的帷幕。2017年印發的《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》， 要求國務院每年向全國人大常委會報告國有資產管理情況， 確立了報告國有資產“家底”的制度。2021年國務院發布《行政事業性國有資產管理條例》， 要求明確公共基礎設施的管理維護責任單位， 按照國家規定進行會計核算。至此， 將公共基礎設施資產納入價值管理與實物管理的雙重框架基本確立。

我國公共基礎設施資產會計制度變遷可劃分為三個階段： 第一階段， 1995 ～ 2014年， 實現了行政事業單位公共基礎設施資產會計制度從無到有的轉變。在這一階段， 與公共基礎設施資產相關的會計核算屬于預算會計范疇， 聚焦于基建項目的預算收支情況， 行政事業單位所管理的基建項目被要求納入本單位的會計核算范圍， 初具分級歸口管理的雛形。第二階段， 2014 ～ 2017年， 公共基礎設施資產的核算基礎發生變化。權責發生制政府會計改革意味著原本局限于預算收支管理的公共基礎設施將以資產的形式在財務報告上出現， 公共基礎設施作為“資產”的屬性在基本準則中就已被單獨加以強調， 第5號準則出臺后， 公共基礎設施真正從“項目”轉化為“資產”， 其會計核算也從單純的預算收支核算逐漸轉向財務會計核算與預算收支核算并重。對于政府財務報告的編制， 要求捕捉原本游離在賬外的公共基礎設施資產價值量， 并且出臺了一系列補充的操作指南、 解釋、 問答和通知， 從2017年開始給予一定期限的緩沖期， 為實現全面的公共基礎設施資產財務會計變革做好鋪墊。第三階段， 2017年至今， 公共基礎設施資產財務會計新制度全面鋪開。在這一全新階段， 公共基礎設施資產財務會計變革步伐明顯加快， 相關部門根據實務中凸顯的問題出臺了新的補充政策， 不斷完善公共基礎資產財務會計體系。

建立健全公共基礎設施資產財務會計體系需要資產管理體系的協同。兩者數出同源， 未來將會與其他財政管理系統共同被納入財政一體化系統之中， 成為全面反映資產治理狀況的端口。國有資產管理制度發軔于2017年印發的《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》。2019年《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見〉五年規劃（2018-2022）》出臺， 2020年《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》出臺， 國有資產管理和報告制度成為慣例。2024年11月5日， 全國人大常委會第十二次會議聽取2023年度國有資產管理情況綜合報告和全國行政事業性國有資產管理情況專項報告， 指出要夯實資產管理工作基礎， 規范基礎設施等資產的治理， 尤其是推動地方存量市政基礎設施和水利基礎設施的入賬核算。在此背景下， 考察公共基礎設施資產財務會計變革的實際效應， 對于加強財政資源統籌、 推動資產管理提質增效具有重要的理論與現實意義。

（二） 文獻回顧

1. 公共基礎設施資產財務會計問題研究。Samuelson（1954）將公共基礎設施資產理解為由國家單獨進行的大額投資， 如道路和灌溉系統等。Torrisi（2009）從資源稟賦出發， 認為公共基礎設施資產的資源稟賦可以由公眾共享， 并不具備排他性和競爭性。Lapsley等（2009）認為， 存在一些支出類別是一系列可能具有相當長壽命的服務潛能的集合， 計劃性的維護項目能夠無限期延長其使用壽命， 這就是公共基礎設施資產。

綜觀國際上公共基礎設施資產財務會計的相關準則規定， 近年來最值得關注的變革之一是2023年5月國際公共部門會計準則理事會（IPSASB）頒布了IPSAS 45： Proerty， Plant and Equipment， 用于替代IPSAS 17： Proerty， Plant and Equipment。在會計核算方面， IPSAS 45相較于IPSAS 17最大的變化在于引入當前運營價值（Current Operational Value）作為計量屬性之一， 當前運營價值指的是在計量日實體為資產剩余服務潛能所應支付的金額。

關于公共基礎設施資產的會計處理， 澳大利亞和新西蘭承襲了IPSASB的相關規定， 未單獨設置公共基礎設施資產一級科目， 而是將其置于財產、 廠房和設備資產之下， 參照固定資產的會計處理方式。美國政府會計準則委員會（GASB）制定的《政府會計準則第34號——州和地方政府財務報表及管理層闡述與分析》（GASB 34）則要求報告公共基礎設施資產， 但沒有將其從資本資產的大類中剝離出來。我國對于公共基礎設施資產設立一級科目進行單獨核算和報告彰顯了對這項重要政府資產的重視， 也勢必引發更多財務會計方面問題的探討。

2. 公共基礎設施資產管理與治理問題研究。圍繞政府資產管理進行的學術探討與政府實際進行的資產管理之間仍然存在著巨大差距， 多數政府在良好資產管理方面知識匱乏（Kaganova和Telgarsky，2018）。Lu（2017）建議構建一個包含六大基石的綜合公共資產管理體系， 包括法律與監管要求、 管理架構、 資產跨生命周期管理、 人力資本策略、 信息與技術資源管理及監控、 完整性與透明度。公共基礎設施資產管理需要考慮安全性、 適用性、 聲譽和成本問題， 有必要對利益相關者的價值訴求進行內在理解以驅動資產管理決策（Sourav等，2024）。

國內學者針對公共基礎設施資產管理問題的研究主要涉及現狀、 成因以及解決途徑等方面， 通常將其置于政府資產或者行政事業性國有資產的大類中進行討論。從現狀來看： 張國清（2017）發現， 當前政府資產管理存在碎片化的傾向， “家底”不清、 資產流失嚴重、 相關法規建設明顯滯后。姜偉青（2019）指出， 我國當前存在重財務管理而輕實物管理、 重預算管理而輕項目管理的傾向。姜宏青和王安（2020）則認為事業單位資產重實物管理而輕價值管理， 應當規范各類資產的計量， 依據全生命周期建立與實物管理協同的價值管理系統。從成因來看： 陳少強等（2020）認為， 公共基礎設施資產管理與預算管理脫節， 資產權屬不清導致會計主體難以確定， 引發存量與增量的雙重管理不足。張建文等（2020）指出， 公共基礎設施資產管理體制機制存在問題， 主要成因是多頭參與， 產權與事權界定不清。竇春暉（2021）則概括了以公共基礎設施資產為代表的行政事業性國有資產所面臨的三大風險， 包括財務法律、 實物管理與檔案管理風險。從解決途徑來看： 張國清和白澎（2017）從公共產權視角出發， 提出要以功能和性質為標準， 構建政府資產分類管理框架。趙西卜和邵貞棋（2019）也認同應當對政府資產的定義加以確定， 對資產邊界進行厘清， 明確資產的責任主體， 以公共管理為目標實施資產的分類管理。姜宏青等（2020）提出， 要構建全生命周期的資產價值量管理體系， 全面披露資產的實物量與價值量信息。姜宏青等（2021）、 姜宏青和孫西茹（2022）梳理了一系列關于政府資產管理改革的政策文本， 指出要基于財務管理的視角來構建多維的資產管理體系， 并將資產要素引入部門預算。

國外學者對公共基礎設施資產治理的研究與公共治理、 新公共治理、 多元治理脫不開關系。De（2023）從印度的現狀出發， 指出需要重新識別城市基礎設施治理行動者的屬性、 角色和責任， 促進以公民為中心的治理。而國內學者對公共基礎設施資產治理的探討貫穿于公共基礎設施資產的形成與獲取以及管理和運營各個階段。姜宏青和宋曉晴（2017）指出， 我國政府會計的雙軌制改革使得原本通過預算收支管理的公共基礎設施的“資產”屬性得到強化。李建發等（2022）認為， 我國當前政府資產管理存在嚴重的問題和漏洞， 建立基于公共產權、 以受托責任為核心的資產治理框架， 引導多元利益相關者參與資產管理， 實現資產善治很有必要。然而， 政府資產的治理機制如何構建始終是亟待解決的難題。

3. 文獻述評。通過文獻回顧可以發現， 當前對公共基礎設施資產財務會計問題的探討涵蓋了定義、 分類、 主體確認、 會計核算、 財務報告與分析評價各個方面。由于歷史遺留問題和會計處理慣例， 不同國家和地區對于公共基礎設施資產的分類以及是否應當將其從固定資產或資本資產（capital assets）中剝離出來存在分歧。

對公共基礎設施資產確認問題的關注源于多頭管理、 權責不清的現狀， 產權歸屬的錯綜復雜導致了不同層級政府和部門之間在橫向和縱向兩條線上對于公共基礎設施資產主體確認困難。會計核算和財務報告問題是公共基礎設施資產財務會計的核心。從國際經驗來看， 并沒有放之四海而皆準的范例， 總體呈現出一種與國際公共部門會計準則趨同的態勢， 同時又保持了扎根于各國會計實踐的多元化特色。而對于公共基礎設施資產的財務評估和分析研究相對較少， 分析應用研究尚未形成體系， 財務會計分析指標的構建尚未達成共識。

對于公共基礎設施資產管理和治理的研究大多被置于政府資產或者國有資產管理和治理的框架之下， 具體到某一類別公共基礎設施資產的研究較為稀少， 并且缺乏財務會計與治理的互動關系研究。從公共基礎設施資產管理和治理來看， 學術探討大多集中于資產管理戰略、 資產管理與會計準則的銜接、 法律與監管、 不同利益相關者的協同、 公共問責和資產評估等方面， 多數研究局限于技術與管理層面， 并未上升到治理高度。

綜上， 當前針對公共基礎設施資產的研究碎片化、 分散化傾向較為嚴重， 重實務而輕理論， 重財務而輕治理， 缺乏統一的財務會計分析框架進行統領， 并且實證研究匱乏， 這為本文的研究留下了理論空間。

三、 框架構建、 理論分析與研究假設

（一） 財務會計分析框架構建

一般而言， 新的會計系統在一個組織中萌芽發展要經歷“會計對象形成→會計對象詳細闡述→協調會計活動→確保穩定實踐”這四個階段（Power，2015）。公共基礎設施資產財務會計分析框架的構建， 同樣需要經過上述四個階段， 形成價值構建、 組織管理、 協同機制三項架構（包國憲和王學軍，2012）。治理視角下的公共基礎設施資產財務會計分析框架如圖1所示。

1. 財務會計分析框架必須牢牢緊扣治理目標。公共基礎設施資產治理的目標服從于政府會計目標， 是更為廣泛深刻的治理目標的組成部分。具體包括： 一是國家治理目標， 即通過對公共基礎設施資產實施財務會計變革， 提升資產治理效能， 助推國家治理體系和治理能力現代化； 二是公共受托責任目標， 即解除政府對公共基礎設施資產的公共受托責任； 三是決策有用目標， 即為公共基礎設施決策提供依據。治理目標指導了財務會計分析框架價值構建、 組織管理和協同機制的全過程， 決定了公共基礎設施資產的涵義如何界定、 核心職能如何發揮、 分析應用體系如何構建， 是一切運行機制誕生的原點。

2. 財務會計分析框架必須把握價值構建過程。所謂價值構建， 包括兩個方面： 一是廓清公共基礎設施資產的涵義， 界定公共基礎設施資產的范疇和分類； 二是闡明公共基礎設施資產財務會計的核心職能， 明確會計核算與財務報告的模式選擇和基本原則。要理解公共基礎設施資產財務會計的價值所在， 無法脫離會計本質來討論， 否則便失去意義。政府會計最基本的職能是反映和監督， 具體程序是確認、 計量、 記錄與報告。對公共基礎設施資產涵義與核心職能的闡釋即是對財務會計價值的構建， 亦是財務會計變革的基礎。

3. 財務會計分析框架的作用要在特定的場域之內發揮， 組織管理至關重要。組織管理內嵌于財務會計的分析應用體系之中， 在對公共基礎設施資產進行分析應用的過程中， 多重主體共同參與到對公共基礎設施資產的財務會計信息的需求、 獲取和應用之中， 牽涉到組織的內部管理與外部管理。內部管理指的是通過行政層級進行管理， 外部管理則指從組織核心向外部圈層的擴散。良好、 科學的組織管理是財務會計分析框架發揮作用的前提。

4. 需要考慮財務會計分析框架的協同機制。公共基礎設施資產運行機制是構建財務會計分析框架的有力保障， 需要多方協同與對話。確保運行機制順暢運轉的路徑包括： 一是明確公共基礎設施資產財務會計分析框架的影響主體； 二是推動公共基礎設施資產相關制度的需求和供給平衡； 三是厘清公共基礎設施資產的產權與事權， 實現“產權——財權——事權”三角范式的有效運行； 四是加速預算管理一體化系統建設， 將會計核算、 預算管理和資產管理端口有機整合于同一系統之下。公共基礎設施資產財務會計分析框架的落實呼喚多元利益主體之間的對話與協商， 換言之， 它必將是一個系統的、 多元的、 協同的、 動態平衡的框架。

除此之外， 公共基礎設施資產財務會計無法與治理相分離。財務會計與治理不是涇渭分明的兩端， 而是相互補充、 相互銜接的有機整體。這種相互耦合的動態關系可以通過“治理目標——治理依據——治理路徑——治理績效”的邏輯鏈條來理解。具體如下：

一是財務會計與治理目標的互動。治理目標對財務會計分析框架發揮價值取向的引導作用， 而財務會計改革的實踐則致力于實現治理目標。

二是財務會計與治理依據的互動。從法律依據的維度來看， 與財務會計制度的需求和供給相對應， 《憲法》等一系列法律法規以及政府會計準則制度等一系列政策文本都可以成為對公共基礎設施資產進行治理的政策法規依據； 從技術依據的維度來看， 對公共基礎設施資產的治理必須依托會計技術與手段， 因此有必要對財務會計的涵義與核心職能加以明確； 從治理結構的維度來看， 財務會計分析應用體系與運行機制的構建中隱含著多重組織和多元主體的參與， 對公共基礎設施資產的治理要充分考慮不同組織和利益相關者的需求。

三是財務會計與治理路徑的互動。從治理主體來看， 治理主體與財務會計主體保持一致， 都是對公共基礎設施資產負有受托責任的資產控制主體， 進一步輻射到監督評估主體和接受服務主體； 從治理機制來看， 公共基礎設施資產財務會計的演進， 包括手段更新、 范圍擴大和流程完善， 都與資產治理工作的推進密不可分； 從治理結果來看， 公共基礎設施資產的關注重點、 評估標準、 應用目標的變化都受到了治理實踐的影響， 而財務會計實踐又為治理的落實提供了具體手段和通路； 從審計監督來看， 對公共基礎設施資產財務會計的審計與監督為資產治理提供了約束機制， 而治理則為審計監督的功能定位、 重點選擇等提供了參考方向。

四是財務會計與治理績效的互動。從評價主體來看， 公共基礎設施資產的績效評價主體是人民代表大會， 人民代表大會代表人民監督資產的治理績效， 而財務會計信息使用主體同樣是對公共資源享有公共產權的人民； 從目標導向來看， 治理績效的目標導向與財務會計的目標導向互相滲透、 趨于一致； 從治理績效指標體系來看， 財務會計分析應用體系是治理績效指標的重要來源之一， 提供了對治理績效進行定量分析的依據。特別需要指出的是， 公共基礎設施資產財務會計分析應用體系與治理績效評價在理論框架構建的過程中既有聯系又有區別： 聯系在于財務會計分析應用體系的完善是為提高治理績效服務的， 對公共基礎設施資產財務會計信息的分析與應用是為資產治理工作提供更好的策略， 優化資源配置， 從而提升治理績效； 區別在于財務會計分析應用體系聚焦于獲取財務會計信息的框架、 方法與工具， 關注財務會計信息的分析應用情況， 而治理績效評價則側重于治理活動產生的效果與影響， 例如資產管理工作的改進、 資源配置的優化及資產運行的經濟后果等方面。換言之， 財務會計分析應用體系可視為治理績效評價的前端。

綜上所述， 公共基礎設施資產財務會計是與治理相互耦合、 動態平衡、 多元協同的有機整體， 可以將兩者聯結的四維向度納入公共基礎設施資產財務會計分析框架之下共同探討。

（二） 理論分析與假設提出

從第5號準則出臺開始， 以權責發生制的會計確認基礎來核算和報告公共基礎設施資產的實踐已經進行了一段時間。由于政府財務報告尚未公開， 公共基礎設施資產財務會計變革的效應目前仍舊處于“黑箱”階段。由于缺少公開數據， 普遍流行的計量經濟學方法并不適用于本研究， 因此本文嘗試采用實驗研究方法， 以公共基礎設施資產財務會計分析框架為切入點， 探討公共基礎設施資產財務會計變革帶來的實際效應。實驗研究方法運用反事實的思維， 通過控制、 隨機化和操縱的方式， 排除無關變量的干擾， 專注于探索研究變量之間的關系， 從而克服非實驗方法中普遍存在的內生性問題（馬亮，2015）。在政府會計領域， 路軍偉等（2020）通過實驗研究探究了宣傳培訓和抽查監督這兩項機制對制度執行有效性的影響。目前， 探索公共基礎設施資產財務會計變革實際效應的研究幾乎空白。

本文對涉及公共基礎設施資產財務會計變革的財政部和審計署相關司局進行調研， 有助于從實踐層面理解公共基礎設施資產財務會計變革及資產治理的現狀， 為實驗研究夯實基礎。通過深入調研和訪談發現， 當前我國公共基礎設施資產財務會計改革以及資產管理和治理實踐已經取得了較為豐碩的成果， 包括： 一是新的準則制度落實逐步推進， 財務報告編制范圍基本實現全覆蓋； 二是會計技術問題實現突破， 報告方式有所創新； 三是財務會計與資產管理初步協同， 各部門協調機制基本確立； 四是分析應用與績效評估機制初具雛形。相應地， 面臨的挑戰主要包括： 一是制度的頂層設計與實際執行之間存在落差； 二是制度的需求與供給之間仍然呈現不平衡的狀態； 三是財務會計與資產管理并未實現完全協同， 預算管理一體化系統有待建設； 四是分析應用體系尚未成熟， 績效評估體系仍需完善。

本文從前文構建的公共基礎設施資產財務會計分析框架出發， 結合調研和訪談中所了解的現實情況， 提煉出其中最為主要的核心職能和治理路徑兩大要素作為研究的重點。基于實驗模型構建的需要， 本文從這兩項要素中繼續抽取出財務會計方法與資產管理報告形式這兩大核心變量， 作為本實驗研究中聚焦的解釋變量。在被解釋變量方面， 為了契合公共基礎設施資產財務會計變革的目標， 即決策有用性與提升治理效能， 本文從分析應用體系中提煉出預算決策傾向變量， 同時從治理績效中提煉出治理績效認知變量， 著重探討財務會計方法和資產管理報告形式對預算決策傾向與治理績效認知的影響。具體實驗思路如圖2所示。

本研究采用2×2組間實驗的方式， 以行政事業單位一線財會人員為被試， 一方面考察公共基礎設施資產采用不同的財務會計方法對預算決策傾向和治理績效認知產生的影響， 另一方面探究不同的資產管理報告形式對于預算決策傾向和治理績效認知的影響。此外， 考察契約治理導向是否在上述關系中發揮了中介效應。

1. 財務會計方法、 預算決策傾向與治理績效認知。政府會計信息可以被視作公共政策經濟后果的替代變量（張琦和張娟，2012）， 而政府會計所提供的關于政府財務狀況等定量信息能夠為績效評價提供支持（陳志斌和董瑤，2015）。政府財務報告可以被應用于公共物品供給和推動公益事業等領域（周曙光和陳志斌，2019）。

具體到公共基礎設施資產上， Kachelmeier和Granof（1993）借用心理學中的改良理論， 通過設置不同的折舊水平、 歷史決策數據的存在與否以及三個初始支出水平， 要求被試在多個時期內在經常性的維修支出和重大資本支出之間分配政府預算。實驗結果證實， 折舊信息對于政府機構決策者的認知存在提醒作用， 即隨著長期資產的物理損耗， 需要對基礎設施等長期資產進行維護和更換， 并且折舊信息和歷史信息之間存在顯著的交互作用。Van Daniker和Harris（1999）調查了美國州政府的審計員對于公共基礎設施資產資本化和折舊的相關建議， 指出對公共基礎設施資產進行資本化或者計提折舊的成本可能會超過收益。Molland和Clift（2008）則持不同的意見， 他們研究了澳大利亞維多利亞州的高級會計人員如何記錄、 報告公共基礎設施資產和相關折舊， 并分析財務官員基于此類信息所做出的決策， 結果發現權責發生制會計對于決策至關重要， 因為沒有折舊就無從得知使用資產服務的全面成本， 可能導致稅率定得過低， 當未來需要替換資產時將會面臨壓力。Peck等（2021）的實地調研表明， 通過增強個體心理所有權可以激勵人們做出自覺維護公共基礎設施的管理決策。

本研究所指的不同財務會計方法主要聚焦于折舊法與修正法的選擇。與修正法相比， 折舊法能夠更為精確地反映公共基礎設施資產的損耗情況， 并且提示公共基礎設施資產的更新時點， 可能會影響財政資源的分配， 即提供折舊信息可能會使預算決策更傾向于對存量公共基礎設施資產的維修支出進行分配。與此同時， 相比于修正法， 提供折舊信息展現了政府在公共基礎設施資產財務會計變革與創新上的努力， 折舊信息在反映資產的維修狀況、 性能狀態、 資金配置效率、 滿足公眾服務潛能和多元利益相關者需求的水平等諸多方面更能體現出有用性， 因此使用折舊法可能會帶來更好的治理績效認知。

基于以上分析， 本文提出以下研究假設：

H1a： 使用不同的公共基礎設施資產財務會計方法會對預算決策傾向產生不同的影響， 并且使用折舊法會使預算決策更傾向于對存量公共基礎設施資產的維修支出進行分配。

H1b： "使用不同的公共基礎設施資產財務會計方法會對治理績效認知產生不同的影響， 并且使用折舊法會帶來更好的治理績效認知。

2. 管理報告形式、 預算決策傾向與治理績效認知。Van Daniker和Kwiatkowski（1986）的調查研究顯示， 相比歷史成本和折舊信息， 公共部門報告的潛在用戶更為重視公共基礎設施資產的“工程數據”。Walker等（2004）研究了澳大利亞州和地方政府的公共基礎設施資產報告編制情況， 發現以報告作為資源配置決策參考的用戶認為編制公共基礎設施資產報告是有價值的， 議員和市長普遍認為提供公共基礎設施資產物理狀況的評估報告為資源分配奠定了良好的基礎。Jones等（2012）通過一項表態偏好實驗， 發現在公共基礎設施資產實物狀況較差、 政府資金支持不足、 維持基礎設施成本較高、 基礎設施對服務提供較為重要及政府對基礎設施有過顯著投資的情況下， 管理者更傾向于披露全面詳盡的財務與非財務信息， 并且替換成本和狀況評估相混合的報告方式能提高公共基礎設施資產信息的整體實用性。生方裕一等（2019）對日本常總市公務員進行問卷調查， 發現對于那些被認為效率低下的項目， 將資產老化信息作為未來風險信息的提示有助于限制下一財年的預算申請額。

本文認為， 是否提供公共基礎設施資產實物狀況與性能指數等工程信息的資產管理報告對于預算決策傾向和治理績效認知會產生影響。資產管理報告中的實物狀況和性能指數等工程信息若低于預期， 可能會使決策者傾向于增加對實物狀況較差、 性能指數較低的存量公共基礎設施資產的維修支出， 報告使用者傾向于認為這些公共基礎設施資產治理績效較好。

基于以上分析， 本文提出以下研究假設：

H2a： 提供實物狀況和性能指數等工程信息的資產管理報告會使預算決策傾向于增加對實物狀態較差、 性能指數較低的存量公共基礎設施資產的維修支出。

H2b： 提供實物狀況和性能指數等工程信息的資產管理報告會帶來更好的治理績效認知。

3. 契約治理導向的中介作用。契約理論是一種用契約關系來解釋生活中各種交易行為， 并且用約束機制實現社會福利最大化的理論（聶輝華，2017）。Bai等（2016）檢驗了中國情境下契約治理與供應鏈雙方沖突的關系， 研究結果表明， 結果導向的契約治理與供應鏈雙方沖突負相關， 行為導向的契約治理則與供應鏈雙方沖突正相關。鄭傳斌等（2017）從PPP基礎設施項目的全生命周期視角出發， 探討了契約治理導向與關系治理的匹配關系， 發現契約治理導向在建設前期、 建設期和運營期對關系治理都表現出促進作用。Roehrich等（2020）研究發現， 契約治理機制會對治理績效產生重要影響。

由此， 可以認為公共基礎設施資產財務會計變革是一項契約安排， 囊括了公共基礎設施資產財務會計分析框架各個組成部分之間的有機協調。這種契約治理導向從本質上而言， 依舊是政府解脫公共受托責任的一種途徑。在本研究中， 公共基礎設施資產的財務會計變革與資產管理和治理實踐引發了決策者對契約治理導向的認知， 而這種對契約治理導向的認知又指向具體的預算決策傾向和治理績效認知評價。

基于以上分析， 本文提出以下研究假設：

H3a： 契約治理導向在公共基礎設施資產不同的財務會計方法和預算決策傾向之間起到中介作用。

H3b： 契約治理導向在公共基礎設施資產不同的財務會計方法和治理績效認知之間起到中介作用。

H3c： 契約治理導向在公共基礎設施資產不同的資產管理報告形式和預算決策傾向之間起到中介作用。

H3d： 契約治理導向在公共基礎設施資產不同的資產管理報告形式和治理績效認知之間起到中介作用。

四、 實驗設計

（一） 實驗設置與實驗參與者

本文采用2×2組間實驗的方法， 通過設置四組公共基礎設施資產財務會計與資產管理報告形式的不同組合， 觀察在相應情境下被試的預算決策傾向和治理績效認知。同時， 考察契約治理導向是否在其中起到中介作用。析因設計如表1所示。

本研究招募了100名行政事業單位的財會人員作為被試， 這些被試來自于全國各個行政事業單位， 均有過政府會計實務經驗， 能夠有效理解實驗任務。

（二） 實驗任務與實驗流程

在實驗中， 實驗參與者被要求擔任虛構的X市的財務主管官員， 負責該市公共基礎設施資產的財務規劃和管理工作， 需要對公共基礎設施資產的預算撥付做出決策。首先， 提供給實驗參與者相關實驗材料， 包括X市的基本背景信息以及基建發展情況。所有實驗參與者閱讀的這部分背景材料都是相同的， 提供這些信息是為了給實驗參與者營造相對真實的實驗情境， 讓實驗參與者能夠有效代入當地財務主管官員的身份進行決策。其次， 實驗參與者被隨機分配到不同的實驗條件組。不同的實驗條件組按照析因設計提供了有所差別的實驗材料， 這部分實驗材料中的公共基礎設施資產財務會計方法和資產管理報告形式有所不同， 根據本實驗操縱的解釋變量的不同水平進行差異性設置。接著， 在實驗參與者仔細閱讀各自組別的實驗材料之后， 要求他們回答案例材料后附的問題， 對預算支出做出決策， 并且評估X市的公共基礎設施資產治理績效。最后， 要求實驗參與者完成一份契約治理導向量表， 檢驗契約治理導向是否起到中介作用。不同組別的實驗材料內容如表2所示。

（三） 變量說明

1. 解釋變量。一是財務會計方法， 在本實驗中為分類變量， 若采用折舊法則賦值為1， 若采用修正法則賦值為0。二是資產管理報告形式， 在本實驗中同樣為分類變量， 若采用提供實物狀況和性能指數等工程信息的資產管理報告則賦值為1， 否則則賦值為0。

2. 被解釋變量。一是預算決策傾向， 以預算決策傾向得分衡量。由于本文假設提供折舊信息將會使預算決策傾向于增加存量公共基礎設施資產的維修支出， 因此預算決策傾向得分由幾個涉及關于向存量公共基礎設施資產（跨區域輕軌S1線）進行投資偏好選擇的題項得分組成。得分越高， 說明實驗參與者更傾向于向存量公共基礎設施資產增加投資， 即增加維修支出。具體而言， 預算決策傾向得分在本實驗中由問卷中相關題項的五點式李克特量表的得分加總而成。相關題項分別為： “在本實驗給出的情境中， 您傾向于對跨區域輕軌S1線提升改造工程進行投資嗎”“在本實驗給出的情境中， 您認同對跨區域輕軌S1線進行提升改造極為緊迫嗎”“您在多大程度上傾向于將跨區域輕軌S1線提升改造工程作為決策的首選”“您在多大程度上認同應當優先投資X市已建成基礎設施的修繕與擴建工程”。以上四個題項的選項A ～ E分別為“強烈反對”“反對”“不確定”“同意”和“強烈同意”， 依次對應五點式李克特量表1 ～ 5的賦分。由以上四個題項的得分匯總計算出的總分即為預算決策傾向得分。

二是治理績效認知， 以治理績效認知評分衡量。治理績效認知在本實驗中由問卷中相關題項的五點式李克特量表的得分進行計算， 加總得出治理績效認知評分。治理績效參照前文進行設置， 主要涉及規劃評價、 過程評價、 目標評價和公眾評價等方面。得分越高， 說明實驗參與者對于X市公共基礎設施資產的治理績效評價越好。相關題項分別為： “整體而言， 您認為X市公共基礎設施資產整體治理狀況如何”“您認為X市目前公共基礎設施資產財務會計及治理實踐能在多大程度上滿足公共基礎設施及時維護與更新的需求”“您認為X市目前公共基礎設施資產相關信息的呈現能在多大程度上滿足合規性管控的需求”“整體而言， 您認為X市公共基礎設施資產相關的財政資金配置效率如何”“您認為X市公共基礎設施資產的財務會計及治理實踐能在多大程度上保證公共基礎設施服務潛能”“您認為X市公共基礎設施資產相關信息的呈現能在多大程度上滿足利益相關者的需求”。以上六個題項的選項A ～ E依次對應五點式李克特量表1 ～ 5的賦分， 由以上六個題項的得分匯總計算出的總分即為治理績效認知評分。

3. 中介變量。本實驗的中介變量為契約治理導向， 以契約治理導向得分衡量。本文參照鄭傳斌等（2017）的研究， 設置契約治理導向量表來測量實驗參與者的契約治理導向。相關題項分別為： “您認為參與公共基礎設施資產治理的各方目標一致程度較高嗎”“您認為能夠對公共基礎設施項目實施的全過程進行有效的監管嗎”“您認為政府在對公共基礎設施資產會計核算、 報告和管理的過程中會盡可能遵守契約/政策/準則的規定嗎”“您認為政府在對公共基礎設施資產會計核算、 報告和管理的過程中會盡可能避免因違反契約/政策/準則而受到處罰嗎”“您認為信息不對稱的情況嚴重嗎”“您認為對公共基礎設施項目結果的觀察比對過程的觀察更容易嗎”“您認為公共基礎設施項目實施過程的監管成本較高嗎”“您傾向于以公共基礎設施項目結果為基礎實施獎懲嗎”。以上八個題項的選項A ～ E依次對應五點式李克特量表1 ～ 5的賦分， 由以上八個題項的得分匯總計算出的總分即為契約治理導向得分。

4. 協變量。考慮到實驗參與者的預算決策傾向和治理績效認知可能會受到自身對于公共基礎設施資產相關財務會計知識以及業務熟練程度的影響， 因此， 被試的所屬崗位是否為財務負責人或分管財務負責人、 是否取得職稱、 是否取得執業資格、 是否參加過新會計制度培訓等可能成為本實驗的協變量， 協變量相關信息從人口統計資料中取得。

綜上所述， 本實驗所有變量如表3所示。

五、 實驗結果與分析

（一） 操縱檢驗與實驗參與者分析

本實驗操縱了兩個解釋變量即財務會計方法和資產管理報告形式的不同水平。為檢驗是否成功操縱這兩個解釋變量， 在實驗所需回答的問題中設置了兩個操縱性問題， 以檢驗被試是否對實驗材料中呈現的不同解釋變量水平有所感知， 且感知方向與操縱方向一致。與財務會計方法相關的操縱性問題為“在本實驗中， X市是否對公共基礎設施資產計提折舊”， 與資產管理報告形式相關的操縱性問題為“在本實驗中， X市是否報告公共基礎設施資產的性能指數”。

在實際的實驗過程中， B組、 C組、 D組各25名被試都在兩個操縱性問題上回答正確， 僅A組有1名被試未能通過操縱檢驗， 說明本實驗較為成功地實施了操縱。因此， 本文將A組未能通過操縱檢驗的樣本剔除后， 進行后續實驗結果的分析。最終， 參與實驗結果分析的A組被試為24名， B、 C、 D組被試均為25名， 共計99個樣本。99名被試所屬單位的基本情況如表4所示。可以看出， 實驗參與者所屬單位大多是縣屬和市屬的中等規模的行政事業單位， 單位會計人員的占比大多在3%以下、 學歷以本科為主、 平均年齡為30 ～ 40歲。

99名被試個人的基本情況如表5所示。從性別來看， 男女比例相對均衡， 女性稍高的占比符合一般行政事業單位財會人員女性比例較高的現狀。從年齡來看， 實驗參與者以中青年為主， 符合行政事業單位一線財會人員以中青年為主的現狀。從學歷來看， 實驗參與者受教育水平較高， 與行政事業單位財會人員高學歷化的趨勢相匹配， 而且被試較高的知識水準也降低了他們理解實驗任務的難度。從工作年限來看， 被試在當前單位的工作年限大多在10年及以下， 與被試以中青年為主的年齡階段可以相互印證。從工作崗位來看， 一般會計人員或其他人員居多， 財務負責人或財務分管負責人較少。從職稱來看， 77.78%的實驗參與者已取得職稱， 且實驗參與者的實務經驗較為豐富， 能夠有效理解實驗的任務。從執業資格來看， 取得1項或者1項以上執業資格的人數占比為63.64%， 說明實驗參與者對于政府會計相關知識和業務相對熟練， 能夠較好地完成實驗任務。從培訓情況來看， 有超過一半的被試曾接受過新會計制度培訓， 對公共基礎設施資產的財務會計變革有一定知識儲備， 能夠更好地進入實驗情境， 完成實驗任務。

（二） 描述性統計

本研究首先對實驗結果按財務會計方法和資產管理報告形式分組進行描述性統計， 結果如表6所示。可以看出， 折舊法的組別無論是在預算決策傾向還是在治理績效認知的得分上都高于修正法的組別， H1a和H1b得到初步驗證。同時， 提供工程信息的組別無論是在預算決策傾向還是在治理績效認知的得分上都高于不提供工程信息的組別， H2a和H2b得到初步驗證。

（三） 方差分析

1. "單因素方差分析。對財務會計方法和資產管理報告形式分別進行單因素方差分析， 結果如表7所示。可以看出， 不同財務會計方法對于預算決策傾向和治理績效認知的影響全部呈現出顯著性（plt;0.05）， 并且使用折舊法會使實驗參與者更傾向于增加存量公共基礎設施資產的預算支出， 同時帶來更好的治理績效認知。H1a和H1b進一步得到驗證。不同資產管理報告形式對于預算決策傾向和治理績效認知的影響亦全部呈現出顯著性（plt;0.05）， 并且提供工程信息的資產管理報告會使實驗參與者更傾向于增加存量公共基礎設施資產的預算支出， 同時帶來更好的治理績效認知。H2a和H2b進一步得到驗證。

2. 雙因素方差分析。繼續對實驗結果進行雙因素方差分析。預算決策傾向和治理績效認知的雙因素方差分析結果如表8所示， 均值對比如圖3、 圖4所示。

由表8可知， 財務會計方法會對預算決策傾向產生差異關系（F=25.372，p=0.000lt;0.05）， 資產管理報告形式也會對預算決策傾向產生差異關系（F=19.059，p=0.000lt;0.05）。財務會計方法和資產管理報告形式之間沒有呈現出顯著性（F=0.805，p=0.372gt;0.05）， 說明二者之間不存在交互效應。同時， 財務會計方法會對治理績效認知產生差異關系（F=18.193，p=0.000lt;0.05）， 資產管理報告形式也會對治理績效認知產生差異關系（F=15.340，p=0.000lt;0.05）。并且， 財務會計方法和資產管理報告形式的交互項呈現出顯著性（F=10.930，p=0.001lt;0.05）， 說明二者之間存在交互效應。因此， 本文的H1a、 H1b、 H2a、 H2b均得到支持。并且， 4項協變量均未對解釋變量產生影響。值得注意的是， 財務會計方法和資產管理報告形式在對治理績效認知的影響上發揮了交互作用。

（四） 中介效應分析

本文分別檢驗契約治理導向在財務會計方法和預算決策傾向之間、 財務會計方法和治理績效認知之間、 資產管理報告形式和預算決策傾向之間以及資產管理報告形式和治理績效認知之間是否起到了中介作用。使用百分位bootstrap法進行中介效應檢驗， 抽樣次數為1000次。中介作用模型分別如圖5 ～ 圖8所示（圖中使用的是各變量的衡量指標）。

從圖5可以看出， 契約治理導向在財務會計方法與預算決策傾向之間起到部分中介作用。其中， 總效應c為3.231， 中介效應a×b為0.864， 直接效應c'為2.368， 效應占比a×b/c=26.740%。H3a得到驗證。中介效應分析涉及以下3個模型： ①預算決策傾向得分=11.340+3.231×財務會計方法； ②契約治理導向得分=28.360+1.803×財務會計方法； ③預算決策傾向得分=-2.246+2.368×財務會計方法+0.479×契約治理導向得分。

從圖6可以看出， 契約治理導向在財務會計方法與治理績效認知之間起到部分中介作用。其中， 總效應c為3.238， 中介效應a×b為1.033， 直接效應c'為2.204， 效應占比a×b/c=31.902%， H3b得到驗證。中介效應分析涉及以下3個模型： ①治理績效認知評分=18.660+3.238×財務會計方法； ②契約治理導向得分=28.360+1.803×財務會計方法； ③治理績效認知評分=2.400+2.204×財務會計方法+0.573×契約治理導向得分。

從圖7可以看出， 契約治理導向在資產管理報告形式與預算決策傾向之間起到部分中介作用。其中， 總效應c為2.868， 中介效應a×b為0.971， 直接效應c'為1.897， 效應占比a×b/c=33.856%。H3c得到驗證。中介效應分析涉及以下3個模型： ①預算決策傾向得分=11.520+2.868×資產管理報告形式； ②契約治理導向得分=28.280+1.965×資產管理報告形式； ③預算決策傾向得分=-2.458+1.897×資產管理報告形式+0.494×契約治理導向得分。

從圖8可以看出， 契約治理導向在資產管理報告形式與治理績效認知之間起到部分中介作用。其中， 總效應c為3.117， 中介效應a×b為1.130， 直接效應c'為1.986， 效應占比a×b/c=36.253%。H3d得到驗證。中介效應分析涉及以下3個模型： ①治理績效認知評分=18.720+3.117×資產管理報告形式； ②契約治理導向得分=28.280+1.965×資產管理報告形式； ③治理績效認知評分=2.449+1.986×資產管理報告形式+0.575×契約治理導向得分。

限于篇幅， 上述模型中部分數據來源的表格未列出。

（五） 補充問卷分析

為了解實驗參與者所屬行政事業單位的公共基礎設施資產財務會計與資產管理和治理實踐， 補充本實驗的結論， 本文在正式實驗結束后進行了補充問卷調查， 發現被試的需求效應對于本實驗影響較小。樣本單位的公共基礎設施資產財務會計變革取得了一定成效， 實驗參與者認為本單位的公共基礎設施資產財務會計實踐符合新準則制度的要求， 但也存在一些實務問題尚待解決。值得注意的是， 這些單位已經開始將公共基礎設施資產的財務會計信息用于決策參考和績效評價， 說明對公共基礎設施資產財務會計信息的分析應用越來越受到重視， 分析應用體系構建正在穩步推進。

六、 研究結論與啟示

本實驗借助公共基礎設施資產財務會計分析框架來完成實驗設計， 從中抽取出核心職能和治理路徑兩項要素， 并進一步凝練出財務會計方法和資產管理報告形式兩項核心要素作為解釋變量， 同時抽取出分析應用體系與治理績效兩項要素， 并進一步凝練出預算決策傾向和治理績效認知兩項核心要素作為被解釋變量， 探究公共基礎設施資產財務會計變革帶來的實際效應。操縱檢驗的結果證明本實驗成功對解釋變量實施了操縱。對實驗參與者的所屬單位和個人基本情況進行統計， 發現實驗參與者符合行政事業單位一線財會人員基本畫像， 為實驗結果的外部效度提供了一定保障。

本文的主要研究結論如下： 第一， 使用不同的公共基礎設施資產財務會計方法會對預算決策傾向產生不同的影響， 并且使用折舊法會使預算決策更傾向于對存量公共基礎設施資產的維修支出進行分配。同時， 使用不同的公共基礎設施資產財務會計方法會對治理績效認知產生不同的影響， 并且使用折舊法會帶來更好的治理績效認知。第二， 提供實物狀況和性能指數等工程信息的資產管理報告會使預算決策傾向于增加對實物狀況較差、 性能指數較低的存量公共基礎設施資產的維修支出。提供實物狀況和性能指數等工程信息的資產管理報告會帶來更好的治理績效認知。第三， 財務會計方法和資產管理報告形式在對治理績效認知的影響上存在交互作用。第四， 契約治理導向在公共基礎設施資產不同的財務會計方法選擇、 不同的資產管理報告形式與預算決策傾向和治理績效認知之間起到了中介作用。同時， 這些中介效應都屬于部分中介效應。

本研究的結論能夠為我國公共基礎設施資產財務會計變革和資產管理與治理實踐提供一些具有現實意義的啟示， 主要包括如下幾個方面： 第一， 應當謹慎選擇公共基礎設施資產的財務會計方法； 第二， 提供工程信息的資產管理報告能夠增強報告的有用性； 第三， 公共基礎設施資產的財務會計變革與資產管理和治理實踐應當相互補充、 相輔相成； 第四， 樹立行政事業單位財會人員的契約治理導向意識； 第五， 推動公共基礎設施資產財務會計分析框架的應用。

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