零基預算理念與績效管理的協同探討

摘 要：零基預算是緩解收支壓力、深化預算改革的重要手段，而績效管理是提高資金使用效益的內在要求。促進零基預算理念與績效管理協同，構建以績效為導向的零基預算管理模式是提高預算編制科學性和預算執行有效性的內在要求和有效途徑。文章對零基預算理念與績效管理的協同進行了探討。

關鍵詞：零基預算 績效管理 協同 路徑

中圖分類號：F233

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2025）01-024-03

黨的二十屆三中全會提出要深化零基預算改革，這對財政管理效率、監管環境和管理基礎要求較高，而隨著經濟社會發展和國家治理能力的提高，在財政收支緊平衡的背景下，零基預算成為緩解收支壓力、深化預算改革的重要手段。2018年全面實施預算績效管理以來，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》對構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系提出明確要求，為實行零基預算奠定了基礎。積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，全面實施預算績效管理，提升資金使用效益，落實過緊日子要求，集中財力辦大事是現階段預算管理的重點。

一、協同是深化零基預算改革的要求

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確了運用零基預算理念打破支出固化僵化格局的要求。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確了深化財稅體制改革在預算改革方面的任務，包括健全預算制度、加強財政資源和預算、加強公共服務績效管理、強化事前功能評估、深化零基預算改革等，對預算管理提出了要求。

（一）通過協同管理，推進資金統籌整合

零基預算有利于控制預算規模，通過項目的進出打破支出固化格局。在財力規模和預算平衡的基礎上，建立節約型財政保障機制，落實習慣過緊日子的要求，保障對重點工作的財力支持。同時關注資金使用效益，優化預算支出結構，集中財力辦大事。通過清理低效無效的財政支出，結合成本效益分析重新評估項目，清理政策到期、目標完成或不再具備執行條件的項目，打破傳統預算的基數依賴，有利于推進財政資金的統籌整合。

（二）通過協同管理，健全項目庫管理

項目庫是零基預算改革中重要的基礎，通過項目庫管理分配好預算，體現項目的層級化，體現管理邏輯，形成功能化的項目全周期管理而不僅是項目列表。

項目按照支出性質分為人員類、運轉類和特定目標類，所有支出均以項目載體納入項目庫管理，未納入的項目一律不得安排預算。項目實行分級管理，一級項目結合單位職責和管理需反映實施的具體工作事項；二級項目分項細化反映工作事項的具體內容；三級項目需列明每項工作內容的具體經費預算情況。全生命周期管理要求項目庫與預算管理各業務環節的數據相互銜接，動態反饋項目儲備、審核及預算編制、調劑和執行、決算、結束和終止等情況。

（三）通過協同管理，強化預算各方責任

零基預算自下而上的編制特征決定了基層預算單位在預算管理中的重要地位，對于預算單位主體責任的強化，增強了單位對于績效目標的認同感和明確性。同時自下而上的編制方式可以加強單位間的溝通協調，推動預算編制理念和方式的改變。對預算和支出責任的落實會調動支出單位的積極性，提高自我管理的效果。零基預算要求項目按輕重緩急排序，在流程上要求預算分配要完善審核依據并提高審核質量，包括對各項支出的必要性、合理性和效果審核，落實預算分配責任。此外，零基預算沒有基數的影響，有利于各監管方履行對預算的審核和監督責任。

（四）通過協同管理，提升預算資金使用效益

零基預算要求削減低效無效的支出，以零基預算理念為引導，運用成本效益分析等方法優化支出結構。重新評估、項目審核機制是零基預算的重要內容。重新評估一是單位的自我革命，從預算評審、事前績效評估開始到執行中的預算執行監控，再到時候事后績效評價、各類監督結果，都要納入預算考量。二是跨部門的政策和項目橫向協同，壓減“重復、重疊、碎片化”的政策和項目，增強對重大政策的保障能力，深化績效管理。完善的項目審核機制能夠合理分配有限的資源，大幅提升預算資金使用效益，是零基預算的重要內容。

二、協同是實施預算績效管理的要求

要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，要從三方面全面推進實施預算績效管理。

（一）深化全方位績效管理

深化全方位要求將各層級收支全面納入績效管理的同時，按照部門職責——中期規劃——年度目標——重大任務——重點項目——人財物配置的邏輯鏈條梳理預算的績效關聯性。衡量單位整體及核心業務實施效果，全面設置單位整體績效目標、政策及項目績效目標，推動提高單位整體績效水平。除此以外，要將政策和項目全面納入績效管理，綜合衡量預算資金使用效果。

（二）深化全過程績效管理

深化全過程是夯實預算績效管理的基礎，是提高資金分配效率和提升管理效能的要求，通過管理預算執行的質量，提質增效，強化績效目標管理，形成積極的循環。要將績效目標作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核。深化全過程要求建立事前績效評估機制，事中強化績效目標管理并做好績效運行監控，事后開展績效評價和結果應用的績效管理鏈條。對超過1年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，動態評價調整。政策到期、績效低的政策和項目及時清理退出，與零基預算的理念一致。

（三）深化績效管理全覆蓋

深化全覆蓋要求加強四本預算之間的銜接，落實預算統籌，完善全覆蓋預算績效管理體系，做到績效管理“無死角”“無空白”“無差別”。

三、零基預算理念與績效管理的協同機理

零基預算和績效管理的落腳點都是優化資源配置進而提高資金使用效益。將零基預算與績效管理協同，能提高預算編制的可操作性和科學性，形成良性循環。在深化零基預算改革的背景下，與績效管理關系最密切的就是深化全過程績效管理，將績效管理融入預算編制、執行和考核的全過程，構建事前、事中、事后的閉環管理機制。

零基預算和績效管理相互促進，事前評估機制的建立和合理的績效目標是零基預算的基礎，事中的績效監控和事后的績效評價、結果應用又促進預算迭代完善，而從預算編制到執行的循環又反過來促進績效管理的推進。

具體來看，事前績效評估是新增項目入庫的開關，是零基預算編制的起點；績效目標管理是科學編制預算的前提，提升績效目標的實現能體現項目的效果；績效雙監控包括預算執行進度和目標完成情況的雙重監控，是提高執行效率的重要舉措，雙監控信息反映零基預算的質量；績效評價是優化項目庫的主要依據，是項目進出的考量重點。

零基預算和績效管理的協同以結果為導向，首尾呼應。零基預算要求項目有進有退，項目評價結果不好，說明項目庫建設不夠嚴謹，項目績效不高、意義不重大，責任沒有落實，體現出預算的質量不好。通過績效評價可以清理項目，從預算決策到編制、執行、決算、信息公開及監督應用，通過對上一年的績效評價及當年的績效監控影響來年的預算編制，形成閉環管理，對低效無效、重復零散的政策和項目予以壓減和整合，增強對新增重要項目的保障能力，實現預算的提質增效。

四、促進零基預算理念與績效管理深度協同路徑

（一）夯實零基預算基礎，構建資金審查機制

建立健全有保有壓、講求績效的常態化機制，以制度化建設打破基數預算，建立多層次的以績效管理為抓手的資金安排機制。在可用財力的規模內，根據資金需求及項目重要性建立常態化的審查機制，通過閉環管理削減低效無效支出，整合重疊零散項目，優化支出結構，提高績效管理水平，為新增重點項目創造財力空間。這個過程是循環的周期，從審查編制到執行，從評估監控到評價，從事前事中到事后，在預算年度間迭代優化，逐步建立講求績效的符合零基預算理念的資金審查機制。

1.優化項目進出和項目庫管理。預算所有安排的項目必須從項目庫中選取，進入項目庫的項目必須按規定履行論證、評審、立項等必要程序，不具備可實施條件的項目一律不得納入項目庫。項目決策要進行梳理和分類排序評估。全面梳理儲備項目，確保每個編入預算的項目都具備實施條件，并按照輕重緩急做好排序并形成清單。構建正面和負面清單，明確優先和不予保障的事項，建立一個有序有效的項目庫。根據量入為出原則細化具體項目預算安排，改變預算安排基數增長、只增不減的固化格局，建立完善能增能減的預算分配機制，嚴格項目支出預算安排。

2.強化事前績效評估和監控評價結果應用。預算單位對新增政策和項目開展事前績效評估，評估通過的項目納入項目庫管理。事前績效評估是夯實零基預算基礎的重要條件。項目庫管理兩個環節很重要，一是事前績效評估，管理新增項目的進入；二是事后績效評價，決定延續性項目的去留。做好績效評審及評價結果的應用，通過事中雙監控來提升績效的實現程度，低效無效的項目暫停或取消，把監控和評價結果應用到當年的預算調整及下年的預算安排。評審結果作為預算安排上限，經核減和認定退出的項目的預算金額應收回總預算統籌安排。

3.建立多層次的績效管理理念，應審盡審。資金的安排既反映單位職責的履行及整體資源的配置情況，也反映項目或政策的資源占用情況，所以預算績效管理應是多層次的，不局限于微觀上和單一主體的績效，這樣看預算更有全面性和整體性。在資源有限的情況下優先保障重要項目有利于單位整體績效的提高，而對于跨部門的政策和項目，橫向協同結果對于整體績效的提高起積極作用，應打破主體限制，爭取總體最優。

構建全覆蓋的資金審查機制，從項目到整體多層次管理，應審盡審。全面審核支出的內容、績效目標及成本效益等，新增預算的審核排序包括依據充分性、投入經濟性、目標合理性、方案可行性及籌資規范性，而延續項目預算審核排序還應考慮以前年度及當年的執行情況及績效實現程度。

（二）建立信息化管理平臺，強化預算編制的科學性

信息化可以促進管理效率的提升，通過預算信息管理一體化促進業務管理一體化，通過組織架構完善和流程再造強化預算編制的科學性。信息化是工具和載體，可以積累和處理大量的管理信息，而合理的流程和制度的保障，使形成的信息相對客觀公正且有對照基礎，通過信息化建設服務于管理科學化，將管理流程嵌入系統，對于二者協同有促進作用。

1.建立預算管理一體化平臺。預算管理一體化以統一預算管理規則為核心，以系統為主要載體將統一的管理規則嵌入信息系統，提高從項目儲備、預算編制調整到資金支付核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平。實現數據的實時共享和動態分析，為決策提供及時、準確的信息支持，實現預算與績效的互動，將績效目標融入預算編制過程，確保預算與績效目標的一致性。定期對預算執行情況進行績效評價，并根據評價結果調整預算分配和績效目標。

2.完善組織架構與制度安排。明確各部門的職責和協作機制，制定預算管理流程和績效評價體系，確保各項工作有章可循、有據可查。按照預算業務管理一體化，建立涵蓋預算編制、執行、雙監控和績效評價的信息化管理能落實管理責任的同步；預算編制、審核、使用的流程會嵌入系統，責任的落實形成倒逼機制，提高預算從編制、執行到完成全過程的科學性，實現全流程的及時反饋和控制，提高管理的規范性和效率。

（三）加強監督和協同治理，加快標準體系建設

建立多方位的監督機制，完善預算公開和監督制度，確保預算資金的合理使用和績效目標的實現。通過預算資金審查、專家評審、績效目標及評價公開等方式，構建內部控制、審計監督、財會監督、社會監督等多方位的監督體系，逐步形成協同治理，提高資源配置效率及資金使用效益。同時加快標準體系和指標庫建設，明確各事項的保障標準、方式、期限、績效指標等，提升不同層級、類型支出的可比性，促進二者協同。

五、結語

零基預算和績效管理作為深化預算改革的重要內容，二者的協同是建立科學高效的預算管理體系的發展方向，形成從預算決策、執行到績效評價和結果使用的管理閉環，提高預算資金使用效益，有效提高預算執行的效率和效果，對合理調配資源、緩解發展中的資金瓶頸問題有重要意義。

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（作者單位：南京特殊教育師范學院 江蘇南京 210038）

[作者簡介：張正娟（1992—），女，漢族，安徽蕪湖人，中級會計師，碩士，研究方向：預算績效管理；申小梅（1982—），女，漢族，江蘇泰州人，高級經濟師，碩士，研究方向：高校預算管理。]（責編：趙毅）