基于國土空間規劃的耕地保護問題研究

摘要：我國作為農業大國，耕地資源承載著國家糧食安全與農業生產的重任。然而，隨著國土空間規劃的推進，耕地保護面臨著諸多挑戰，迫切需要強化保護措施。本文首先對我國耕地資源現狀進行分析，回顧了現行耕地保護舉措及其問題，隨后提出了基于國土空間規劃的耕地保護措施，包括合理界定耕地范疇、構筑耕地保護新體系、優化土地配置及健全保護補償與監管機制。旨在通過綜合措施，確保耕地資源的永續利用，穩固提升農業生產力，促進農業現代化與生態文明建設，為國家糧食安全與農業可持續發展提供堅實支撐。

關鍵詞：國土空間規劃；耕地保護；保護措施

在新時代發展的征程中，我國堅定不移地推進農業強國戰略，注重農業振興、人民福祉提升與城鄉經濟均衡發展，矢志不渝地邁向中國式現代化國家的宏偉目標。伴隨著城鎮化步伐的加快，耕地資源承受著前所未有的壓力，使其保護成為當務之急[1]。為此，全社會應協同合作，著力于完善法治體系，加大執行力度，實行耕地休耕輪作和分類管理，同時加大公眾宣傳力度，推動耕地保護與農業發展的和諧共生。

1 我國耕地資源現狀分析

我國人口眾多，耕地資源承擔著保障糧食安全的重要任務。據相關數據，我國耕地總面積約為12 758.0萬hm2[2]，人均耕地面積不足0.1 hm2，僅為世界平均水平的1/3，在有限的耕地資源中，優質耕地占比不高，中低產田比例較大 [3]。然而，由于我國地形復雜、氣候多樣，耕地資源的分布極不均衡。東部沿海地區耕地資源較為豐富，尤其以黃淮海平原、長江中下游平原等地為主，是我國的糧食主產區；而西部及山區耕地資源匱乏，如西藏、青海等省區，耕地面積占比較小[4]。在耕地利用方面，我國耕地主要用于糧食作物生產，其中，水稻、小麥、玉米三大糧食作物種植面積占耕地總面積的70%以上，近年來，隨著農業結構調整，經濟作物和設施農業的種植面積逐漸擴大。此外，我國耕地后備資源有限，且適宜開墾的比例

較低[5]。這些特點使得我國耕地資源保護面臨著巨大的壓力。

近年來，我國耕地保護面臨著一系列問題。首先，耕地面積逐年減少，城鎮化、工業化進程加速，大量優質耕地被征用、占用。其次，耕地質量下降，土壤退化、水土流失和污染問題嚴重，影響了糧食產量和農產品品質[6]。此外，耕地利用效率不高，耕地碎片化、農業基礎設施薄弱、農業產業結構單一，導致耕地資源未能充分發揮效益。這些問題嚴重制約了我國耕地資源的可持續利用。

2 我國當前耕地保護舉措

2.1 構建耕地保護政策法規體系

為了保障耕地資源安全，我國政府構建了系統的法規和政策框架。國務院頒布的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，明確了耕地保護的戰略方向、推行路徑與責任分工。《中華人民共和國土地管理法》規定了土地保護、開發和管理的基本原則，著重凸顯耕地保護的緊迫性，并要求非農建設優先利用閑置、撂荒或低效用地以及城市內部空間，以保障耕地合理利用與保護。《全國國土空間規劃綱要（2016～2030年）》把堅守耕地保護紅線作為規劃工作的核心，限制非農用地擴展，倡導耕地集約化利用。《中華人民共和國農村土地承包法》規范了農村土地的承包、流轉與管理體制，實現了所有權、使用權與收益權分離，確保農民土地權益得到保護，促進土地資源高效利用[7]。《耕地保護條例》詳細規定了耕地保護、開發和管理的細則，加大了對非法侵占耕地行為的懲處力度，強化了土地用途的管控與審批流程，推進耕地整治與質量提升工程。這些法規的頒布與執行，為我國耕地保護奠定了堅實的法治基礎，成效顯著。

2.2 強化耕地保護制度落實與技術普及

近期內，我國嚴格執行耕地占補平衡機制，要求城市建設與鄉村發展中的新增建設用地量與所征用耕地面積相匹配，以此維持耕地總量穩定[8]。在土地管理體系的優化進程中，增強土地使用的監管力度，全力確保農田使用的合法性與規范性。對違規占地行為予以嚴厲懲處。同時，積極推廣耕地保護舉措，運用現代農業科技提高耕地利用效率與生產能力。

2.3 強化惠農扶持

我國不斷加大農業領域的投資與扶持，以提升農民收入，激發其耕種與耕地保護的積極性。持續不斷優化惠農政策，加大助農補貼，特別是在生產、科研創新以及品牌塑造等方面予以支持，使農民擴大種植規模，提升農業生產綜合效益。此外，強化農村土地整治工作，嚴格明確耕地保護紅線，實行非農用地規范化管理，杜絕耕地被非法侵占。在經濟方面，倡導推進農業產業化步伐，鼓勵農民組建農業合作社或專業合作社，推動農業規模化運營，引入現代農業生產技術，提升農產品附加值，增加農民收益，從而自發提高農民對耕地的使用與保護意識。

3 國土空間規劃下耕地保護存在的問題分析

3.1 耕地保護困局

盡管我國在耕地保護方面取得了顯著成果，但在實施過程中仍存在一些問題。首先，耕地保護制度體系不完善，法律法規之間存在矛盾和漏洞，導致執行力不足等問題，導致耕地保護政策效果不明顯。其次，耕地保護政策目標與實際需求存在差距，部分地區政策執行過于嚴格，限制了農業發展和農民利益；而部分地區政策執行不力，耕地保護效果不明顯。此外，耕地保護法律法規體系不健全，執法力度不足，違法違規占用耕地的現象仍然存在。這些問題亟待我們關注并加以解決，以切實保障我國耕地資源的可持續利用。

3.2 人地沖突顯著

耕地一旦確定，永久基本農田在未經合法程序的情況下不可輕易變動，這在某種程度上限制了地方經濟的拓展空間。從“三區三線”規劃來看，城鎮建設用地與農業生產用地存在交錯分布的情況。秉持保護先行原則，優質耕地不斷劃定為永久基本農田，致使城鎮開發邊界內形成了“開天窗”式的碎片化格局，部分居民區周邊被永久基本農田包圍。城鎮與工礦用地的擴張是人地矛盾的主要因素，盡管“十三五”時期達成了耕地保護目標，隨著耕地守護措施的不斷升級，可用于補充耕地的資源儲備正逐漸枯竭。

3.3 耕地撂荒與非糧化治理問題重重

近年來，隨著城市化進程加速，我國面臨“非農化”“非糧化”以及耕地撂荒等一系列問題。耕地撂荒及非糧化現象是長期積累所致，其成因錯綜復雜，治理面臨諸多難題，成本高昂。一方面，城市擴張對耕地的占用持續增加，重點建設項目頻繁，違法占地行為時有發生，耕地占補平衡機制面臨嚴峻考驗。另一方面，農業生產結構調整導致部分耕地被改作他用，如轉變為園地、林地等，減少了糧食作物的種植面積。加之，勞動力外出務工、農業效益低等因素，導致耕地缺乏耕作者，進一步加劇了耕地資源的浪費。然而，農民種植糧食作物的動力不足，經濟作物的盈利高于糧食作物，種糧經濟效益較弱。當前補償標準偏低，難以形成有效激勵。“非農化”與“非糧化”不僅削弱了耕地的糧食生產能力，還破壞了農業生態平衡，影響農村經濟社會的可持續發展。

4 以國土空間規劃為基礎的耕地保護措施

4.1 合理界定耕地范疇

在開展國土變更調查和國土空間規劃編制時，必須充分考慮到各地區獨特的自然經濟條件，對耕地的概念與范疇進行科學界定，既要彰顯耕地管理的剛性原則，又要保持適度的靈活性[9]。耕地以耕作層是否遭受破壞作為核心判斷依據。對那些短期用于種植果樹、茶樹、林木和非主糧作物，但未造成耕作層損壞的用地，或因其他原因暫時改變用途但仍保留耕作功能的耕地，可視為耕地管理中的一種彈性處理方式。在保障國家糧食安全的大前提下，這類耕地可視為國家糧食儲備資源的一部分進行妥善管理，同時，應結合各地區的實際情況，給予地方更多發展的自由度。

4.2 構筑國土空間耕地保護新體系

加強國土空間規劃的指導力與耕地用途管制的剛性約束，確保耕地保護的定量目標不縮水，永久基本農田得到切實保護。嚴格落實規劃管理，任何用地審批都要依照國土空間規劃以及“三區三線”管控準則，著重推動土地的節約集約利用，科學合理規劃農村居住點，有序引領鄉村建設。在此過程中，須堅決防止建設用地對耕地的不合理侵占，落實耕地占補平衡，遵循國土空間規劃和生態保護相關要求，優先對生態脆弱區和退化耕地進行修復與改良。開展土壤的綜合整治，打造現代化農業生產基地。適時評估耕地與永久基本農田的保護狀況，依據實際需要對耕地及永久基本農田的空間格局及時調整和優化。

4.3 優化土地配置

憑借農業經濟的固有優勢，引入休閑農業模式，農業功能向生態休閑、旅游等領域延伸。農業空間、生態空間和城鎮空間構成了一個相互依賴、共生發展的多元復合生態系統[10]。應積極推動山水林田湖治理，加強農田生態體系建設，使農田的生態服務功能最大化。隨著農業新興業態和新興產業的興起，農業產業結構將持續優化調整，遵循優化布局、穩量提質的策略，合理引導果園等非糧食作物向山區轉移，借助山間平地種植糧食與蔬菜，為優勢農業產業的整合與升級提供助力，加大山林區域的復合開發和綜合利用，以實現耕地產量的持續穩定增長和效益提升。

4.4 健全耕地保護補償與監管機制

近年來，國家相繼開展了農村違法占地建房整治、耕地衛星遙感監測等一系列舉措，對違法違規占用耕地的行為形成了有效遏制。然而，耕地“非糧化”與“非農化”的問題依然并存，違法用地的情況仍舊屢禁不止，這反映出當前的耕地保護監管機制尚存完善空間。耕地落實整改過程中，要求在果樹未成熟或養殖未收獲前復耕，往往與民眾實際利益相悖，導致整改進度遲緩、虛假整改等問題時有發生。因此，為了有效維護農民的合法權益，建議參考其他地區的成功做法建立一個專門的耕地保護經濟補償基金，秉持“種糧有償”的核心原則，以優化和完善耕地保護補償機制。政府應致力于構建一套科學合理的補償標準，以此激勵農民積極參與耕種和耕地保護，從根本上解決耕地保護動力缺失的難題。同時，以政府引導為核心，多部門協同作戰，有效解決政策沖突，保障永久基本農田調整與整改工作的順利推進。

4.5 加強公眾宣傳

耕地的減少和質量的下降，不僅威脅著國家的糧食安全，也影響著生態平衡和可持續發展。耕地保護宣傳教育首要任務是宣傳耕地保護的政策法規。通過多種渠道和方式，讓公眾深入了解國家關于耕地保護的法律法規、政策制度和標準要求，提高公眾對耕地保護法律意識，使耕地保護政策法規成為社會共識。此外，還需加強對耕地保護政策法規的解讀，和耕地知識的普及，內容包括耕地資源的形成、特點、功能、價值以及耕地質量、數量、生態等方面的知識。便于公眾更好地理解和支持耕地保護工作。

5 結語

農業生產的穩定是國家經濟的基石，持續鞏固深化耕地保護措施，對推動耕地保護事業的長遠發展意義非凡。耕地保護工作需持之以恒，深化相關法律法規的研究與制定，確保嚴落地生效，增強土地管理效能，持續推進生態文明建設，合理調整農業發展空間，增強耕地保護宣傳教育實效，助力于農業現代化進程，為我國農業生產的穩健發展奠定堅實基礎。

參考文獻

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