“十四五”時期中國省級政府高等教育的政策方向及優化

摘要：“十四五”時期，高等教育進入新發展階段，各省級政府作為高等教育建設的關鍵主體，紛紛發布政策加快推進高等教育發展。本文通過構建“政策主題—政策工具”的二維分析框架，對各省級政府出臺的“十四五”教育事業發展規劃進行了量化分析。研究發現：省級政府的高等教育政策主題覆蓋全面，但在政策供給上存在差異；各種政策工具均得到使用，但缺乏科學的互嵌關系；政策工具和政策主題的交叉組合耦合度較低。未來政策調整應彌補政策供給的短板，充分發揮大學的基本職能，綜合利用政策工具，并優化政策工具間的互嵌關系，同時注重政策主題與政策工具的耦合，以激發高校的發展活力。

關鍵詞：省級政府；高等教育；政策主題；政策工具

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1005-2909（2025）01-0025-12

基金項目：國家社會科學基金教育學一般課題“中國建設世界一流大學政策變遷：特征、邏輯與優化策略”（BIA210179）

一、研究緣起

2021年7月28日，教育部印發《關于“十四五”時期高等學校設置工作的意見》指出，“十四五”期間，我國高等教育進入普及化階段的發展期，也是高等教育高質量體系建設的加速期，因此，要加快構建一個更加多元、更高質量的高等教育體系。省域高質量高等教育體系是國家高質量高等教育體系建設的重要基礎[1]。“十四五”時期是各省開啟新時代現代化強省建設新征程的關鍵時期，為著力推進高等教育事業高質量發展，全面提升核心競爭力和整體辦學水平，各省以《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《中國教育現代化2035》等政策為依據，制定并頒布了各省域的“十四五”教育事業發展規劃（以下簡稱規劃），并對高等教育發展的目標、主要任務和保障措施作出了部署安排。

針對省域高等教育，既有研究主要集中在三個方面。一是省域高等教育評估研究。黃海軍等運用PLS結構方程模型方法評估了省域高等教育綜合發展水平[2]。劉卓瑤等對廣東省“沖補強”提升計劃的整體效應進行了評估[3]。二是高等教育強省建設研究。吳立保等總結了江蘇高等教育強省建設的歷史經驗[4]。陳偉總結了廣東省高等教育發展模式的創新經驗[5]。三是關于省域“雙一流”建設研究。李春林等基于政策工具和政策主題二維研究架構分析了中國省域“雙一流”政策的特征[6]。徐吉洪分析了府際治理對省域“雙一流”建設的邏輯解釋力與場景適用性[7]。

對以上文獻分析發現，學者們對省域高等教育進行了一定的研究，但仍然存在以下不足。一是研究多集中在定性分析上，而定量研究相對較少，這導致研究結果缺乏足夠的數據支撐，從而影響了結論的可靠性。二是大多數研究工作傾向于對省域高等教育的發展歷程進行回顧，而對省域高等教育發展規劃的分析和展望顯得不足，這限制了研究的前瞻性。三是應用政策工具及其分析框架來研究省域高等教育政策文本的文獻數量有限，研究視角單一，對政策文本的深入剖析還有待加強。基于此，本文以中國省級政府發布的規劃為研究對象，構建了一個“政策主題—政策工具”的二維分析框架，通過對政策文本進行編碼和量化分析，剖析政策工具的選擇偏好和互嵌關系，揭示在不同政策主題下政策工具選擇和使用情況，基于研究結論提出優化對策。

二、研究設計

（一） 研究樣本

本文所選取的政策文本均來源于各省級政府官方網站公開發布的政策文件。鑒于新疆、西藏未公布規劃，本研究最終收集到29份規劃作為分析樣本，如表1所示。值得注意的是，為確保研究更聚焦，本文主要研究普通高等教育、職業教育、成人教育等，其他高等教育類型不在研究范圍之內。

（二） 構建二維分析框架

在“十四五”時期，為確保高等教育發展目標的順利達成，各省級政府制定了規劃，詳細闡述了高等教育涵蓋的多個關鍵領域和重點任務。然而，政策的制定并不代表政策價值和政策目標的實現。實際上，政策價值和政策目標的實現需要一個強有力的政策執行過程，將政策轉化為具體行動[8]。有效的政策執行依賴于一系列必要的執行手段，其中政策工具是政府推進政策執行、達成政策目標的關鍵手段和方法。單一的政策工具很難全面揭示政策文本的內涵。應該依據政策重點內容，將政策主題和政策工具結合起來，深入探究政策文本特征。因此，本文構建了一個“政策主題—政策工具”二維分析框架，其中，橫向維度代表不同類型的政策主題，縱向維度代表不同類型的政策工具。通過編碼和歸類對政策主題的分布特征和政策工具的組合特點進行量化分析，加深對這一政策體系的理解。

1. X維度——政策主題維度

政策主題體現了政策文本的主要內容，通過總結政策主題，可以清晰而簡明地理解政策文本內容的結構和任務指向。高校的基本職能包括人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際交流與合作。通過研讀政策文本具體內容，立足各省規劃中對重點任務分類的標準，以及各省官方門戶網站對政策的解讀，結合高校的基本職能，將規劃政策主題分為七大主題：人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、對外交流與合作、教師隊伍建設、高等教育綜合改革。通過對政策文本的進一步研讀，確定了七大政策主題的具體分類，如表2所示。

2. Y維度——政策工具維度

政策工具是達到具體政策目標的手段、方法和措施，是公共政策研究的重要路徑之一，反映了決策者的公共政策價值和理念[9]。不同學者依據不同的劃分標準對政策工具進行了分類。對于教育政策工具的分類，代表性有：McDonnell和Elmore將政策工具劃分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、系統變革工具[10]；陳學飛等將政策工具分為權威工具、激勵工具、象征與勸誡工具、能力建設工具、系統變革工具[11]。省域規劃作為“十四五”期間各省、直轄市高等教育事業發展的指導性文件，其目的在于促進省域高等教育的高質量發展，并具有明確的目標導向性。該文件與McDonnell、Ingram、陳學飛等學者依據政策工具目的進行分類的內在邏輯相吻合。因此，在借鑒以上政策工具分類方法的基礎上，將規劃的政策工具劃分為五大類，并進一步確定了每種政策工具類型包含的具體政策工具，如表3所示。

據此本文最終建立起各省規劃的“政策主題（X軸）—政策工具（Y軸）”二維分析框架模型，如圖1所示。

（三） 文本編碼

將本研究收集的政策文本依次導入NVivo11plus軟件，根據預先構建的“政策主題—政策工具”二維分析框架建立一級節點，同時在一級點下建立相對應二級節點。例如，“人才培養”為一級節點，“立德樹人”“研究生教育”為其二級節點；“權威工具”為一級節點，“要求”“許可”為其二級節點。為提高研究準確性，運用NVivo11plus軟件對政策文本進行逐句編碼（除一、二、三級標題外），將中心概念相近的句子編至同一個二級節點。若某個句子的中心概念與兩個二級節點都有對應，則參考段落標題，反復研判以確定對應的二級節點，統計二級節點及一級節點的參考點數量，最終形成相關統計數據。

三、實證研究與分析

（一） 政策主題維度分析

根據政策主題維度對政策文本進行編碼，統計結果及所占比例如表4和圖2所示。總體來看，各類政策主題覆蓋比較全面，人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、對外交流與合作、教師隊伍建設、高等教育綜合改革七個方面均有涉及。其中，人才培養1 958個（占36.13%），高等教育綜合改革1 567個（占28.92%），教師隊伍建設562個（占10.37%），對外交流與合作531個（占9.80%），社會服務426個（占7.86%），科學研究219個（占4.04%），文化傳承與創新156個（占2.88%）。可見，人才培養和高等教育綜合改革兩大政策主題在“十四五”時期受到頗多關注，二者占總數的65.05%。

對表4進一步分析發現，在人才培養中，立德樹人占61.70%。立德樹人是高等教育的根本任務，是高校立身之本，各省主要實施了“三全育人”“五育并舉”、思想政治教育，以及學校、家庭、社會三方協同育人的策略。研究生教育占9.04%，本科教育占8.63%，創新創業教育占8.43%，學科專業建設占6.59%，繼續教育占3.06%，人才培養模式改革占2.25%。這充分展示了省級政府在全方位推進人才培養方面的堅定承諾。在高等教育綜合改革進程中，高等教育信息化占據了28.84%的比重，改革主要聚焦于基礎設施建設、信息技術與教育教學的深度融合，以及網絡化和智能化教育管理與服務的完善，從而推進高等教育信息化建設。“放管服”改革占13.34%，主要體現在落實高校辦學自主權、創新教育監管方式、優化政務服務等方面。此外，教育督導體制機制改革占12.83%，教育評價改革占12.64%，依法治教占9.70%，“雙一流”建設占7.34%，高等教育結構布局占7.02%，高校分類發展占4.53%，考試招生制度改革占3.77%。

在教師隊伍建設方面，教師隊伍擴量提質占40.21%，這包括引進海內外頂尖人才、培訓新入職及青年教師提升教學能力、提高教師培訓團隊專業化水平等。師德師風建設占28.47%，這表明省級政府在教師隊伍提質擴量的同時，將師德師風作為首要考慮因素，致力于推進師德師風建設的常態化和長效化。教師發展保障政策占17.62%，教師管理綜合改革占13.70%。對外交流與合作中，深化中外人文交流占41.05%，區域合作占23.35%，人才培養國際化占18.83%，推動留學質量提升占16.76%。深化中外人文交流和區域合作占比之和約65%，這說明省級政府傾向于通過搭建中外人文交流平臺、打造中外人文交流品牌，以及校際、校企間的區域合作來促進對外交流與合作。

在社會服務中，服務區域發展占61.74%。省級政府要求高校致力于服務新興產業發展，利用農業技術攻關服務鄉村振興，辦好普通高校少數民族預科班、民族班等。科技成果轉化占16.2%，高校智庫占11.5%，產學研用占10.56%。在科學研究中，創新平臺建設占36.53%，包括做好現有國家級創新平臺，布局培育一批創新平臺后備力量，鼓勵高校發起和參與國際大科學計劃和大科學工程。繁榮發展哲學社會科學占26.94%，包括加快中國特色哲學社會科學理論建設、高校哲學社會科學研究隊伍建設、人文社會科學重點研究基地建設。此外，基礎科學研究占15.07%，前沿技術研究占9.13%，科研誠信體系建設占8.68%，交叉融合研究占3.65%。文化傳承與創新中，通用語言文字占71.79%，包括建設國家和省級語言文字推廣基地、落實普通話水平測試工作巡檢評估制度、提高各省普通話水平測試工作管理水平。此外，校園文化建設占14.74%，中華優秀傳統文化占13.46%。

（二） 政策工具維度分析

省級政府在規劃中政策工具使用情況及所占比例如表5和圖3所示，兼顧權威工具、能力建設工具、象征與勸誡工具、系統變革工具、激勵工具五種類型。在五種政策工具的使用上，權威工具2 474次，占45.65%，使用頻率和比例最高；能力建設工具1 863次，占34.38%，使用頻率和比例次之；象征與勸誡工具722次，占13.32%，使用相對較少；系統變革工具267次，占4.93%；激勵工具93次，占1.72%。系統變革工具和激勵工具兩類政策工具使用比例之和不足10%。由此可見，省級政府的規劃主要通過權威工具和能力建設工具來引導各省高等教育事業的發展，目的是借助政府的指導和高校自身能力建設，加速高等教育的發展進程。

對表5進一步分析可以更清楚地了解具體政策工具的使用情況。權威工具中，要求占73.69%，支持占15.89%，評估占2.79%，標準占2.43%，法規占2.26%，監管占1.29%，策略占1.29%，禁止占0.28%，許可占0.08%。可見，權威工具主要指提出強制性規定，要求政府部門、高校等相關主體執行和服從，并輔以物質或精神上的支持，即便沒有切實的回報[12]。能力建設工具中，人才培養占26.68%，體制機制建設占24.15%，師資建設占11.49%，信息化建設占10.20%，文化建設占7.19%，科研建設占6.82%，學科建設占6.76%，大學建設占4.24%，基礎設施建設占2.47%。可見，省級政府更注重人才培養和體制機制等基礎性能力建設，通過完善基礎性建設工作支撐高等教育高質量發展，同時持續加強師資建設及信息化建設能力等。象征與勸誡工具中，鼓勵占74.24%，呼吁或號召占14.27%，象征聲明占5.82%，授權占5.68%。鼓勵這一工具主要指積極引導高校主動開發自身資源、發展校際聯盟、深化校企合作等。系統變革工具中，體制變革占54.68%，組織成立或優化占40.07%，職能界定占5.24%。省級政府主要通過教育資源配置機制變革、教育督導評價體制變革、人事制度管理與變革等方式為教學科研主體性工作掃清障礙，激發體制創造活力。組織成立和優化是指成立新型數字化教育服務平臺，優化高校內教育資源布局結構、服務辦事流程等。激勵工具中，激勵機制占58.06%，主要指通過高校績效考核辦法和機制，探索適應高校分類發展的薪酬分配制度。獎勵占18.28%，懲罰、政策支持各占11.83%。

（三） 政策主題與政策工具交叉分析

為更綜合全面地把握省級政府對高等教育建設的方式和側重點，基于以上分析，通過“政策主題—政策工具”二維分析框架對政策文本進行交叉分析，探究每一政策主題中各種政策工具的使用情況。同時，分析每個政策工具在不同政策主題的應用，具體情況如表6所示。

對每類政策主題中政策工具的使用情況分析發現，人才培養中權威工具使用最多，占比43.7%；能力建設工具次之，占比為40.3%；其他政策工具使用相對較少。規劃中主要依據《關于全面加強和改進新時代學校美育工作的若干措施》等相關規定，深入實施各類育人專項行動，為人才培養提供基礎設施、機制、師資、環境等能力建設資源。在高等教育綜合改革中，使用權威工具占49%，能力建設工具占30.8%，其他政策工具較少涉及。政策文本中有關高等教育綜合改革內容多用“規范”“依法”等命令型詞匯進行表述，以表明省級政府的立場。教師隊伍建設中，以權威工具和能力建設工具使用為主，分別占比39.5%和38.6%，其他政策工具使用較少。省級政府一方面注重落實和完善師資隊伍建設的標準和機制；另一方面通過提供相關政策資源來提升師資建設的能力。對外交流與合作中，權威工具使用最多，占52.7%；象征與勸誡工具次之，占30.1%；激勵工具使用最少，占0.18%。可見，除規定要求之外，省級政府更多憑借呼吁和鼓勵等方式促進各類高校、企業、國際組織交流合作。社會服務中，權威工具使用最多，占51.2%；能力建設工具和象征與勸誡工具分別占26.8%和19.2%；系統變革工具和激勵工具使用較少，兩者占比之和僅為2.8%。科學研究中，主要使用能力建設工具，占50.7%；其次是權威工具，占31.5%；其他政策工具使用較少。文化傳承與創新中，能力建設工具和權威工具分別占41.7%和39.7%；象征與勸誡工具占18.6%，沒有使用系統變革工具和激勵工具。可見，省級政府多傾向于要求高校等目標群體通過服從上級政府的安排來促進自身能力建設，而很少采用體制變革、激勵機制等手段來推動高校的發展。

對每類政策工具在政策主題中的使用情況分析表明，權威工具在各個領域均有使用，其中在人才培養中次數最多，占34.6%；高等教育綜合改革次之，占31.1%；對外交流與合作占11.3%；教師隊伍建設占8.9%；社會服務占8.8%；科學研究占2.8%；文化傳承與創新占2.5%。這說明省級政府善用強制性的政策工具對高等教育各方面進行指導建設。能力建設工具主要應用在人才培養和高等教育綜合改革中，分別占42.4%和25.9%，其他依次為：教師隊伍建設占11.6%，社會服務占6.1%，對外交流與合作占4.5%，科學研究占5.9%，文化傳承與創新占3.4%。這說明政府在高校人才培養、教育體制機制改革等方面投入建設資源較多，對其他方面投入建設資源較少。象征與勸誡工具主要使用在人才培養，占30.7%；在對外交流與合作和高等教育綜合改革方面的使用情況大致相同，分別占22.2%和21.9%；其他主題使用較少。這說明政府希望借助鼓勵和呼吁等政策手段增強政策的影響力，更好地落實規劃。系統變革工具主要應用在高等教育綜合改革中，占53.9%，人才培養占30.7%，文化傳承與創新沒有使用系統變革工具。這說明體制機制改革、權力或組織重置重組是推進高等教育綜合改革的主要手段。激勵工具集中使用在教師隊伍建設，占55.9%；高等教育綜合改革次之，占15.1%；其他主題方面使用較少，文化傳承與創新未使用激勵工具。省級政府主要通過教師薪酬制度等激勵機制和各類表彰體系，不斷完善教師激勵政策。

四、研究結論與優化策略

（一） 研究結論

本文通過構建“政策主題—政策工具”二維分析框架，對中國省級政府規劃中高等教育相關政策進行了系統性分析，得出以下結論。

一是，盡管政策文本涵蓋了廣泛的政策主題，但政策的供給存在差異。從上述分析可知，七大類政策主題均有所涉及，但差異性依然存在。如，人才培養主題占總數的36.13%，高等教育綜合改革占總數28.92%，相比之下，科學研究和文化傳承與創新的比例僅為4.04%和2.88%。這反映出在“十四五”期間，省級政府對高校如何培養人才、從哪些方面培養人才作出了規劃，同時也折射出其要通過高等教育綜合改革來破除高校發展中體制機制問題的傾向。在每個具體的政策主題下，省級政府的關注點分配也有所不同。以社會服務為例，服務區域發展占比61.7%，而高校智庫占比11.5%。這說明省級政府更傾向于通過服務新興產業發展、鄉村振興和民族區域發展來發揮高校的社會服務職能，而對新時期高校智庫建設的重視相對較少。

二是，各類政策工具雖已普遍應用，但缺乏科學的互嵌關系。規劃中涉及的五大類政策工具都得到了一定程度的使用，但是這五大類政策工具之間的互嵌關系不夠均衡。如，權威工具占政策工具總數的45.65%，能力建設工具占總數的34.38%，但系統變革工具和激勵工具的比例之和不足7%。這體現出省級政府在規劃中主要憑借權威和強制手段對高等教育和高校的建設發展進行行政領導，堅定地表達自己的立場。同時，也更側重于高等教育的長期能力建設，而對于突發的體制機制變革和短期激勵性工具使用相對不足。每大類政策工具下子工具的使用也不夠均衡，如系統變革工具中，體制變革工具的使用占54.7%，而職能界定工具僅占5.2%。這反映出省級政府雖強調推動高等教育體制機制變革，但對于以何種形式進行改革、如何對高校建設中的權力進行重新重組分配，缺乏明確的界定。這種不確定性在某種程度上會影響政策工具的準確使用和政策工具間的科學組合。

三是，政策主題和政策工具的交叉組合耦合度較低。例如，在人才培養、高等教育綜合改革、對外合作與交流和社會服務等主題中權威工具使用過溢，多以規定性命令為主，長期如此必然會削弱高等教育發展的活力，壓抑高校自身能力建設。在科學研究中，偏向長期的能力建設，短期的激勵工具和系統變革工具應用偏少。長此以往，由于缺乏短期對政策執行力的培育，很難打破舊體制機制障礙，會在一定程度上抑制高校科學研究的積極性。由此可知，政策主題和政策工具的組合耦合度體現了政策制定者的價值判斷，也顯示出不同政策工具的使用范圍和局限性。

（二） 優化策略

一是，彌補政策供給的短板，以充分發揮大學的基本職能。在規劃的政策主題分析維度中，對人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、對外交流與合作、教師隊伍建設、高等教育綜合改革及其具體分類下的各個主題的供給，體現了省級政府在“十四五”時期對高等教育的建設傾向。人才培養在政策主題維度比重較大，這表明人才培養是高校最核心的職能，是科學研究、社會服務等其他職能的基礎和前提。但高等教育的長期良性建設發展有賴于高校職能的全面發揮。因此，后續的政策調整和政策執行，在持續加強對人才培養政策供給的同時，還要彌補短板領域。如加強基礎科學研究、瞄準科技前沿研究、推進交叉融合研究。要積極推動科技成果轉化和新型智庫建設，為國家和區域經濟發展注入動力，還要承擔起文化傳承與創新的歷史使命，以充分發揮大學職能。

二是，綜合使用各類政策工具，優化政策工具間的互嵌關系。在規劃政策工具維度分析中，權威工具、能力建設工具、象征與勸誡工具、系統變革工具、激勵工具及其具體分類下的子工具都應大致均衡使用，發揮各類政策工具的優勢，注重相互之間的作用形式。例如，權威工具和能力建設工具的應用，能通過提供必要的強制性約束條件，以及資源、信息與制度，長期穩定地推進高等教育發展進程。但也要輔以短期的激勵工具和系統變革工具，調整行動者的行為，為其清除系統痼疾。必要時還可利用象征與勸誡工具提升政策號召力，讓政策執行者保持長期建設的積極性，實現政策目標。整體來看，雖然規劃中各類政策工具的互嵌性不一定是平均分配，但是政策工具之間的相互補充和制衡才能激發政策本身的活力，推動省域高等教育的持續健康發展[13]。

三是，注重政策主題與政策工具的耦合，激發高校發展活力。高等教育的建設與發展是政策主題和政策工具共同作用的結果。政策制定者應充分考慮政策主題和政策工具的特有屬性和適用范疇，并根據政策目標實時評估政策工具在政策主題中使用的科學性，同時尊重高等教育自身的特性和發展規律。例如，在人才培養、高等教育綜合改革、對外合作與交流和社會服務等主題中適當減少權威工具使用，應多以象征與勸誡工具和激勵工具為主，通過政策支持和激勵機制促進高等教育基本職能的發揮。在科學研究中也應注重激勵工具和系統變革工具的短期效應，減少長期建設中的不確定性，激發高校的科研活力。因此，理想的政策效果和長遠的政策收益應注重政策主題和政策工具的耦合，這樣才能激發高等教育發展活力。

參考文獻：

[1] 胡建華.論省域高質量高等教育體系建設[J]. 中國高教研究， 2022（1）： 16-20.

[2] 黃海軍， 孫繼紅.我國省域高等教育綜合發展水平評價研究[J]. 當代教育科學， 2018（10）： 63-68.

[3] 劉卓瑤，馬浚鋒.省域高水平大學建設的政策效應評估——以廣東省“沖補強”提升計劃為例[J]教育發展研究，2023，43（5）：77-84.

[4] 吳立保，徐楠.高等教育強省建設的實踐與路徑：江蘇的探索[J].江蘇高教，2022（7）：43-49.

[5] 陳偉.省域高等教育系統的崛起：動力分析和路徑選擇[J].高等教育研究，2017，38（11）：39-45.

[6] 李春林，鄧寒怡.中國省域“雙一流”政策文本量化分析[J].高等工程教育研究，2019（4）：145-151.

[7] 徐吉洪.“雙一流”建設中的府際網絡治理[J].學位與研究生教育，2021（8）：58-66.

[8] 周付軍，胡春艷.政策工具視角下“雙一流”政策工具選擇研究——基于政策工具和建設要素雙維度的分析[J].教育學報，2019，15（3）：84-93.

[9] 黃萃，蘇竣，施麗萍，等.政策工具視角的中國風能政策文本量化研究[J].科學學研究，2011，29（6）：876-882，889.

[10] McDonnell L，Elmore R. Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments[J]. Educational Evaluation and Policy Analy？ sis，1987，9（2）：133-152.

[11] 陳學飛.教育政策研究基礎[M].北京：人民教育出版社，2011.

[12] 李春林，槐嬌嬌.基于二維分析框架的中國高校“雙一流”政策量化分析[J].高等理科教育，2022（2）：71-78.

[13] 關志康.政策工具視角下我國新時代教育評價政策研究——基于《深化新時代教育評價改革總體方案》的分析[J].當代教育論壇，2021（3）：32-40.

Policy direction and optimization of higher education of provincial governments in China during the 14th Five-Year Plan period

LI Chunlin， QIAO Jianan

（School of Public Administration， Yanshan University， Qinhuangdao 066004， P. R. China）

Abstract： During the 14th Five-Year Plan period， higher education has entered a new stage of development， and provincial governments， as key players in the construction of higher education， have issued policies to accelerate the construction of higher education. This article constructs a two-dimensional analysis framework based on policy themes and policy tools， and quantitatively analyzes the 14th Five-Year Plan for the Development of Education issued by provincial governments in China. Research shows that policy themes cover a comprehensive range， but there are differences in policy supply. Policy tools are used， but there is a lack of scientific interrelationships. The coupling between policy tools and policy themes is relatively low. Future policy adjustments should make up for the shortcomings in policy supply to fully leverage the basic functions of universities， use comprehensive policy tools and optimize the interrelationships between policy tools， and pay attention to the coupling of policy themes and policy tools to stimulate the vitality of university development.

Key words： provincial government； higher education； policy themes； policy tools

（責任編輯 梁遠華）