地方政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查正當(dāng)其時

內(nèi)容摘要：備案審查是中國特色憲法監(jiān)督制度的重要組成部分，黨中央提出要完善和加強備案審查制度，做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”?！半p重備案”機制是全國人大對地方政府部門規(guī)范性文件納入備案審查的支持與引導(dǎo)，成為地方實踐中的重要探索方向。從地方政府部門規(guī)范性文件入手，結(jié)合“雙重備案”機制，通過總結(jié)重慶等地的實踐經(jīng)驗，剖析現(xiàn)存問題，從而提出以下優(yōu)化思路：一方面，應(yīng)加強頂層設(shè)計，修改監(jiān)督法等法律，強化法律制度剛性支撐；另一方面，把握審查邊界、發(fā)揮合力作用、開展信息共享、完善工作機制、加強機構(gòu)能力，著力擴面提質(zhì)、有效覆蓋，促進法治統(tǒng)一和權(quán)益保護。

關(guān)鍵詞：雙重備案；部門規(guī)范性文件；備案審查；法律監(jiān)督

黨的二十大報告強調(diào) “完善和加強備案審查制度”，為新時代的備案審查工作開啟了新篇章。黨的二十屆三中全會進一步指出，需要完善監(jiān)督法及其實施機制，并提出“完善合憲性審查、備案審查制度”，以及 “建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺”，為全面深化備案審查工作提供了重要指引。2023年12月，全國人大常委會出臺了《關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《決定》），對貫徹黨中央要求、全面深化備案審查工作作出明確部署。《決定》第十六條指出：“完善備案審查銜接聯(lián)動機制。加強與其他備案審查機關(guān)的溝通協(xié)作，在雙重備案聯(lián)動、移交處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等方面開展協(xié)作配合?！逼渲?，“雙重備案”作為工作機制被首次提出，如何理解并結(jié)合實際推進這一機制，成為擺在學(xué)界和實務(wù)界面前的重大理論與實踐課題。本文聚焦于地方政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查的正當(dāng)性與可行性，結(jié)合實踐探索，從“雙重備案”這一新機制入手，提出針對性的目標(biāo)舉措，為備案審查制度的創(chuàng)新與發(fā)展提供嶄新思考。

一、《決定》所稱“雙重備案”的內(nèi)涵及其分類

（一）“雙重備案”的含義理解

一般而言，備案是指制定規(guī)范性文件的主體向有權(quán)接受備案的主體報送文件，由接受備案主體對文件進行審查和糾錯。關(guān)于“雙重備案”的內(nèi)涵存在兩種主要觀點。

數(shù)量屬性說認為，“雙重備案”是指審查主體數(shù)量屬性，即由兩個不同的有權(quán)主體進行審查[1]。按此觀點，若某一規(guī)范性文件只有一個審查主體，則稱為“單一備案”；若有兩個審查主體，則為“雙重備案”；若有三個或以上，則為“多重備案”。

性質(zhì)屬性說認為，“雙重備案”是指備案的質(zhì)的屬性，即面向兩類性質(zhì)不同的主體。具體而言，一類是條線內(nèi)部基于上下級領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)關(guān)系而開展的層級監(jiān)督備案，另一類是人大依據(jù)法定監(jiān)督權(quán)開展的法律監(jiān)督備案。這兩類主體在地位和關(guān)系上的差異，可能會影響備案審查的質(zhì)量和效果。按照這種理解，“雙重備案”并不僅僅指審查主體數(shù)量為兩個，而是指同時存在內(nèi)部層級監(jiān)督和外部人大監(jiān)督兩類不同性質(zhì)的備案，且審查主體數(shù)量為兩個或者兩個以上。

筆者認為數(shù)量屬性說雖直觀反映了審查主體數(shù)量，但難以解釋 “雙重備案” 在法律監(jiān)督中的深層次作用，而性質(zhì)屬性說更能體現(xiàn) “雙重備案” 機制中不同主體監(jiān)督權(quán)能的相互補充，即 “雙重備案” 宜理解為兩類備案審查，分別是上下級監(jiān)督備案和人大法律監(jiān)督備案。

（二）規(guī)定和實踐中的備案方式

按照黨中央部署和憲法法律規(guī)定，我國已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊、監(jiān)察委、法院等各系統(tǒng)分工負責(zé)、相互銜接聯(lián)動的規(guī)范性文件備案審查制度體系[2]?；究蚣苁牵狐h委對本級部門黨組和下一級黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件進行備案審查；各級人大常委會對同級“一府一委兩院”和下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件進行備案審查；各級政府對其部門和下一級政府規(guī)范性文件進行備案審查。

實踐中，部分監(jiān)察委、法院和檢察院也對下一級機關(guān)制定的規(guī)范性文件進行備案審查。例如，全國人大常委會法工委在2024年備案審查專項報告中指出：“最高人民法院、最高人民檢察院也進一步健全司法規(guī)范性文件備案審查制度”。這表明法院、檢察院系統(tǒng)已經(jīng)初步建立了條線層級備案審查制度。又如，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定理解與適用》一書中明確提到，在實際工作中，全國人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機構(gòu)根據(jù)審查工作需要，對國務(wù)院通過的決定、命令以及其他規(guī)范性文件，最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋以外的其他規(guī)范性文件等，可以要求有關(guān)方面提供上述規(guī)范性文件[3]。這是沒有法律規(guī)定但在實踐中開展的備案審查做法。

（三）“雙重備案”的種類和本文研究類別

黨的規(guī)范性文件主要在黨內(nèi)管理范疇，與國家機關(guān)的備案管理存在區(qū)別，其主要依據(jù)黨委（黨組）上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系開展監(jiān)督備案，屬于“單一備案”，不納入本文研究事項。本文將重點討論地方人大機關(guān)和“一府一委兩院”制定規(guī)范性文件的“雙重備案”情況。

1.法律明文規(guī)定的“雙重備案”

（1）地方性法規(guī)的備案：按照立法法第一百零九條第二項的規(guī)定，地方性法規(guī)報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案1。

（2）地方政府規(guī)章的備案：按照立法法第一百零九條第四項的規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人大常委會和上級政府備案。

（3）地方政府制定的規(guī)范性文件的備案：一方面，按照監(jiān)督法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”有關(guān)規(guī)定，縣級以上政府制定的規(guī)范性文件需報本級人大常委會備案；另一方面，按照《法規(guī)規(guī)章備案條例》第二十五條規(guī)定精神，地方各級政府制定的規(guī)范性文件需報上級政府備案。

此外，根據(jù)《決定》《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》和新修改的監(jiān)督法等規(guī)定，地方監(jiān)察委、法院、檢察院制定的規(guī)范性文件需報本級人大常委會備案，但未規(guī)定向各自上級機關(guān)報送，尚不屬于法律明文規(guī)定的“雙重備案”。

2.依照法治精神應(yīng)當(dāng)開展的“雙重備案”

（1）國務(wù)院部門制定的規(guī)章和其他規(guī)范性文件的備案：在報國務(wù)院備案外，還應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。有學(xué)者認為，依據(jù)“誰授權(quán)誰監(jiān)督”原則，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)實行雙軌備案審查，在向國務(wù)院備案的同時，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會備案[4]。

（2）地方政府部門制定的規(guī)范性文件：在報政府備案外，還應(yīng)當(dāng)報本級人大常委會備案。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處制定的規(guī)范性文件：在報縣級政府備案外，還應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會、人大街道工委備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查制度重塑后，從法理和制度層面打通了備案審查“最后一公里”，推進了備案審查體系化建設(shè)[5]。當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件“雙重備案”工作在浙江省已全面部署推進，正逐步向全國其他地區(qū)擴展。

地方政府部門規(guī)范性文件開展“雙重備案”，既具實踐探索意義，又有法理依據(jù)，是本文重點研究的主題。

二、地方政府部門規(guī)范性文件納入“雙重備案”的正當(dāng)性研判

黨中央要求“將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，從理論基礎(chǔ)來看，這一要求深刻反映了人民代表大會制度及權(quán)力制約原則的應(yīng)用?！耙桓晃瘍稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生，受人大監(jiān)督，對人大負責(zé)，因此筆者認為，行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)制定的各類規(guī)范性文件，都可以按照“雙重備案”接受人大備案審查。人大應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)作用，使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)受到制約與監(jiān)督，防止權(quán)力的集中和濫用。通過擴大“雙重備案”范圍，將更多的規(guī)范性文件納入審查，人大可以對政府部門抽象行政行為進行事前引導(dǎo)、事中提醒和事后審查，從而有效約束行政權(quán)力的任意擴張，防止政府部門通過規(guī)范性文件規(guī)避法律、侵犯公民權(quán)利或超越職權(quán)范圍，同時消除不同地區(qū)、不同部門在執(zhí)行法律時產(chǎn)生的差異，促進法治國家一體化建設(shè)。因此，推進備案審查全覆蓋，是“踐行習(xí)近平法治思想、保證黨中央令行禁止的扎實行動，是保障憲法實施和維護國家法制統(tǒng)一的時代要求，是保護公民合法權(quán)益、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)核”[6]，從而在法治軌道上實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）符合中央決策部署和改革發(fā)展方向

黨中央高度重視新時代備案審查工作，堅持改革創(chuàng)新、與時俱進，持續(xù)推進備案審查制度高質(zhì)量發(fā)展，每一階段都有新的任務(wù)要求。例如，2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”；2014年10月，黨的十八屆四中全會強調(diào)“加強備案審查制度和能力建設(shè)”，要求“依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”；2015年，黨中央出臺文件，建立了黨委、人大、政府和軍隊系統(tǒng)之間的備案審查銜接聯(lián)動機制，實現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯必糾”；2019年10月，黨的十九屆四中全會要求“加強備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”；2022年10月，黨的二十大報告首次將“完善和加強備案審查制度”寫入黨的代表大會報告，標(biāo)志著備案審查制度進入全面深化的新階段。

從相關(guān)部署的針對性來看，黨中央已經(jīng)關(guān)注到備案審查工作存在制度不完善、覆蓋不全面、剛性糾錯不到位、能力與任務(wù)不匹配等突出問題，這些問題會一定程度上影響部門規(guī)范性文件是否納入人大備案審查的決策。如強調(diào)“有件必備”，當(dāng)前法律規(guī)定備案體系未能覆蓋所有規(guī)范性文件，規(guī)范性文件不僅一定要報送備案，而且必須向有權(quán)審查的各方主體報備；又如強調(diào)“剛性糾錯”，違法文件難以及時有效糾正，存在審查形式化、走過場的情況，人大從加強監(jiān)督出發(fā)開展備案審查，就是補齊監(jiān)管漏洞；再如強調(diào)“能力建設(shè)”，各級人大的審查力量與繁重的備案審查任務(wù)不相適應(yīng)，各類審查主體必須進一步加強隊伍建設(shè)，提升能力素養(yǎng)，以更好貫徹落實黨中央部署和改革發(fā)展要求。

針對當(dāng)下備案范圍迅速擴展的態(tài)勢，全國人大常委會法工委備案審查室負責(zé)人指出，“現(xiàn)行法律對地方人大常委會備案范圍的規(guī)定，已經(jīng)不適應(yīng)新時代備案審查工作的實際需要”[7]。因此，堅持守正創(chuàng)新，不拘泥于明文規(guī)定，只要符合黨中央部署和改革要求，符合法治精神和原則，各級人大就有必要探索創(chuàng)新，持續(xù)拓寬備案審查領(lǐng)域和范圍。

（二）遵循憲法法律精神

《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定理解與適用》指出，盡管目前立法法、監(jiān)督法等法律沒有將一些國家機關(guān)規(guī)范性文件納入全國人大常委會的備案范圍，但根據(jù)其對國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)工作進行監(jiān)督的職權(quán)，全國人大常委會仍然可以對這些文件進行審查監(jiān)督，并有權(quán)糾正同憲法法律相抵觸的規(guī)范性文件[8]。筆者以為，地方人大常委會同樣可依此法理開展對地方政府部門規(guī)范性文件的備案審查。

其一，憲法明確人大依法監(jiān)督職權(quán)。憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，第三條規(guī)定“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”。人大監(jiān)督是代表國家和人民進行的監(jiān)督，是國家機關(guān)中最高層次、最具法律權(quán)威的監(jiān)督。第一百零四條對地方人大常委會重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)等作出規(guī)定，對政府部門及其負責(zé)人依法監(jiān)督為應(yīng)有之義。

其二，監(jiān)督法規(guī)定體現(xiàn)了人大對政府依法行政的監(jiān)督責(zé)任。第六條規(guī)定各級人大常委會對本級政府、監(jiān)察委、法院和檢察院工作實施監(jiān)督，促進依法行政、依法監(jiān)察、公正司法，對政府工作監(jiān)督內(nèi)含了對政府部門工作監(jiān)督。第十四條規(guī)定聽取、審議專項工作報告，第三十一條規(guī)定組織執(zhí)法檢查，都要求選擇重大問題，而這些問題可能與政府部門規(guī)范性文件相關(guān)，人大要做好這兩項工作，需對相關(guān)文件研究審查。第四十六條和第五十一條規(guī)定對政府部門詢問和質(zhì)詢內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定情況，若其損害群眾利益應(yīng)納入詢問和質(zhì)詢內(nèi)容。第六十條規(guī)定對政府組成部門負責(zé)人的撤銷權(quán)，出臺違法違規(guī)規(guī)范性文件屬于 “亂作為”，需對相關(guān)問題先行研究判斷。

其三，地方組織法規(guī)定蘊含人大對政府部門強化監(jiān)督要求。第五十條第一款規(guī)定地方人大常委會行使職權(quán)，第一項規(guī)定“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行”，有觀點稱之為與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和人事任免權(quán)相并列的保證權(quán)，也有觀點稱之為保障權(quán)[9]，這里就自然包括人大對政府部門規(guī)范性文件進行審查，確保本區(qū)域法律法規(guī)的有效實施。第七項規(guī)定監(jiān)督人民政府，這里的政府是廣義的行政主體，包括政府及其部門。第十項規(guī)定聽取和審議備案審查工作情況報告，實踐中湖南省郴州市已將政府部門規(guī)范性文件審查情況納入人大常委會監(jiān)督范圍。第十四項人事任免權(quán)和撤職權(quán)涉及政府部門負責(zé)人，其對保障規(guī)范性文件合法合理性負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（三）切合全國人大常委會有關(guān)精神

全國人大常委會全面貫徹落實黨中央“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，自2017年起每年審議備案審查專項報告，推進備案審查工作常態(tài)化、顯性化，并以此為切入，持續(xù)助力備案審查工作擴面提質(zhì)。以下為2017年至2019年備案審查年度報告的重點分析。

2017年年度報告：這是全國人大常委會發(fā)布的首份備案審查年度報告，明確提出“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)納入備案審查范圍，實現(xiàn)備案全覆蓋”。依據(jù)這一要求，地方政府部門作為人大監(jiān)督對象，其規(guī)范性文件自然應(yīng)納入人大備案審查的范圍。

2018年年度報告：報告進一步闡述“按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍”。對比2017年的報告，這一表述包括了兩層新的含意。第一層含意為誰監(jiān)督誰審查，即監(jiān)督主體（人大）對被監(jiān)督主體（政府部門）的履職行為，包括制定規(guī)范性文件的抽象行為，享有審核和糾錯的權(quán)限。第二層含意為備案對象向人大報備，即除了按照法律規(guī)定向政府報送備案外，政府部門還應(yīng)向人大報送備案，以落實人大監(jiān)督權(quán)。

2019年年度報告：報告強調(diào)“按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定機關(guān)屬于人大監(jiān)督對象，這些機關(guān)制定的各類規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍”。該表述在對象上將“制定主體”具體到“制定機關(guān)”，進一步明確了人大對政府部門規(guī)范性文件的審查權(quán)限。

三年報告一脈相承、逐步深化，表明全國人大常委會不僅支持擴大備案審查范圍，還隱含了對政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查的支持。這不僅體現(xiàn)了中央的政策導(dǎo)向和法治精神，也為地方人大對政府部門規(guī)范性文件開展備案審查提供了方向指引和實踐依據(jù)。

三、開展地方政府部門規(guī)范性文件“雙重備案”的實踐探索

全國人大常委會提出“雙重備案”工作機制前后，部分地方人大在實踐中進行了有益探索，為推動政府部門規(guī)范性文件依法納入人大備案審查體系積累了經(jīng)驗。

（一）重慶的機制化推進

近年來，重慶市人大常委會在備案審查工作上持續(xù)創(chuàng)新，注重上層設(shè)計與基層探索相結(jié)合，在某些方面成為全國備案審查工作的先行者、示范者。2015年，成立全國首個省級人大常委會備案審查工作委員會，創(chuàng)立完善了備案審查工作機構(gòu)。2023年，啟動“雙重備案”試點工作，在秀山縣、彭水縣等地推行，針對區(qū)縣政府部門、派出機構(gòu)制定的規(guī)范性文件，要求在向區(qū)縣政府報備時，也需向本級人大常委會報備。2024年，將“探索創(chuàng)新規(guī)范性文件備案審查制度機制”作為重點改革項目，推廣“雙重備案”試點至江津、涪陵等8個區(qū)縣，全面推進制度化建設(shè)。2024年5月15日，召開市規(guī)范性文件“雙重備案”試點工作交流座談會，持續(xù)加快制度完善。從全國人大首次備案審查工作座談會在重慶召開以及相關(guān)宣傳報道看，重慶的探索得到了全國人大常委會法工委的重視和支持，其試點經(jīng)驗為其他地方人大提供了重要的借鑒和參考。

（二）湖州等地的協(xié)商式嵌入

部分地方人大通過與政府協(xié)商，有選擇、有步驟地將政府部門規(guī)范性文件納入備案審查范圍。例如，福建省人大進行了積極探索，規(guī)定縣級以上各級人民政府制定的，以及經(jīng)其批準以政府組成部門、辦事機構(gòu)、直屬機構(gòu)名義制定的規(guī)范性文件，均需報送人大常委會進行備案審查。又如浙江省湖州市人大備案審查工作連續(xù)三年在全省考評中位列第一，并在全國人大首次備案審查座談會上分享經(jīng)驗。2023年，湖州市人大在全國率先開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查制度化建設(shè)試點工作，成功打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大機構(gòu)對同級行政規(guī)范性文件備案審查的“最后一公里”，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政規(guī)范性文件“雙重備案” 模式，即這些文件既要向縣級人民政府報備，也要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大機構(gòu)報備。同時，在推進政府部門“雙重備案”工作方面，湖州市人大也開展了有益探索。基于當(dāng)前缺乏直接相關(guān)的法律規(guī)定，湖州市人大主要通過與市政府辦公室和市司法局進行對接與協(xié)調(diào)，將人大對政府部門規(guī)范性文件的審查有機融入相關(guān)工作中。具體而言：其一，在法規(guī)配套文件審查工作中予以落實，明確要求對政府部門配套制定的規(guī)范性文件開展主動審查；其二，在專項審查工作中予以落實，例如在營商環(huán)境專項審查中，人大直接對政府部門規(guī)范性文件進行審查；其三，在銜接聯(lián)動機制中予以落實，對市司法局主動征求政府部門規(guī)范性文件意見時，明確提出審查建議。此外，自2024年9月起，湖州市人大常委會法工委聯(lián)合市司法局對2023—2024年市政府各部門規(guī)范性文件開展聯(lián)合審查，并對審查發(fā)現(xiàn)的不適當(dāng)問題督促糾錯。湖州的實踐表明，通過多方協(xié)作，人大可以逐步擴大對政府部門規(guī)范性文件的審查覆蓋范圍，并取得積極成效。

（三）參考范本的指導(dǎo)性推廣

2023年，重慶、廣東、浙江和寧夏四地在全國人大常委會法工委指導(dǎo)下，分兩組擬定了《地方各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（草案）》。2024 年1月底，全國人大常委會法工委審定并下發(fā)了具有指導(dǎo)性的《地方各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（參考范本）》（以下簡稱《參考范本》），要求各省級人大抓緊制定或完善有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)?！秴⒖挤侗尽返谑l規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)逐步將本級人民政府工作部門等屬于人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督對象的國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍?！钡谑艞l第二款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會收到對本級人民政府的工作部門制定的規(guī)范性文件提出的審查要求、審查建議的，可以開展審查，或者移送本級人民政府審查?！?第五十一條規(guī)定，要求地方人大與有關(guān)機關(guān)加強溝通，在雙重備案聯(lián)動等方面強化協(xié)作配合。依據(jù)《參考范本》，無論是主動審查、依申請審查還是移送審查，均涉及人大對政府部門規(guī)范性文件的備案審查。各地依據(jù)全國人大部署要求積極修改完善法規(guī)。從當(dāng)前已發(fā)布的各地備案審查新法規(guī)來看，部分人大有支持開展政府部門規(guī)范性文件“雙重備案”工作的相關(guān)規(guī)定。例如，重慶和內(nèi)蒙古等地的地方性法規(guī)明確規(guī)定將政府部門制定的行政規(guī)范性文件逐步納入備案審查范圍；陜西的地方性法規(guī)授權(quán)省、設(shè)區(qū)的市政府及其部門制定的規(guī)范性文件報送人大常委會備案；重慶還進一步就人大對政府部門規(guī)范性文件依申請審查作出規(guī)定，即人大常委會收到對本級政府的工作部門、派出機構(gòu)制定的規(guī)范性文件提出的審查要求、審查建議，可以開展審查，或者移送本級政府審查。

在沒有法律直接規(guī)定的情形下，由地方性法規(guī)作出授權(quán)規(guī)定，是地方人大對政府部門規(guī)范性文件依法開展備案審查的直接依據(jù)，一定程度上規(guī)避了合法性爭議。因為上位法優(yōu)于下位法是確保法治統(tǒng)一的核心原則，但在某些情況下允許下位法的優(yōu)先適用。如當(dāng)上位法對某一具體事項沒有作出規(guī)定，而下位法對此有明確規(guī)定且不與上位法的基本原則和精神相抵觸時，可以適用下位法。因為在這種情況下，下位法對上位法起到了補充和細化的作用，有助于具體法律問題的解決。這為地方立法助力“雙重備案”機制提供了法理基礎(chǔ)。目前而言，重慶和內(nèi)蒙古等地所轄的各級人大可以直接依據(jù)地方性法規(guī)開展對政府部門規(guī)范性文件的備案審查工作。而陜西、寧夏和吉林等地法規(guī)中雖然有開展“雙重備案”的規(guī)定，但基于“雙重備案”的種類較多，并沒有明確指向人大對本級政府部門規(guī)范性文件的備案審查，尚不足以為這項工作的開展提供充分的法制支撐。

四、政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查存在的主要認識分歧

雖然《參考范本》明確將政府部門制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，但在省一級人大層面未得到廣泛的響應(yīng)。在實際執(zhí)行過程中，各地的立法和實踐仍存在較大差異，反映出法律和制度的不完善，也暴露出認識上的諸多分歧。這些會一定程度影響上級人大指導(dǎo)備案審查工作的權(quán)威，也不利于備案審查在工作面上協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

（一）合法性問題：法律沒有明確規(guī)定，人大審查是否于法無據(jù)

較有代表性的一類觀點認為，現(xiàn)行立法法、監(jiān)督法和地方組織法并未直接規(guī)定人大對政府部門規(guī)范性文件的備案審查職能，具體而言，法律條文并未明確列出政府部門規(guī)范性文件需要向人大報送備案，因此人大開展相關(guān)備案審查的行為缺乏法律依據(jù)。例如，有觀點認為，“將地方各級人民政府部門的文件納入同級人大常委會備案范圍，缺乏上位法的明確依據(jù)”[10]。認為這是未經(jīng)法律授權(quán)的超越權(quán)限行為。還有觀點認為，“政府部門的文件應(yīng)主要由政府進行監(jiān)督，法律并未規(guī)定人大可以直接監(jiān)督政府部門工作，政府部門發(fā)布的文件原則上不屬于人大常委會的備案范圍”[11]。與此相對，筆者認為法律文本雖未明確列舉，但并不意味著缺乏法律依據(jù)。人大開展對政府部門規(guī)范性文件的備案審查，其依據(jù)不在于文字的明示，而在于法律精神和法理原則的推導(dǎo)。人大可以依法行使監(jiān)督權(quán)，保障部門規(guī)范性文件在合法框架內(nèi)實施，并糾正超越權(quán)限的文件。正如全國人大常委會法工委在報告中強調(diào)指出的，除了已有明確法律規(guī)定的以外，只要制定機關(guān)屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)納入人大常委會備案審查范圍。這是依據(jù)人大監(jiān)督權(quán)的法理原則作出的，開展備案審查是監(jiān)督主體為實現(xiàn)監(jiān)督目的而有權(quán)采取的適當(dāng)舉措和方式。因此，將現(xiàn)有法律未明確規(guī)定的政府部門規(guī)范性文件納入人大審查，不僅是推進備案審查全覆蓋的需要，而且是下一步推進法律法規(guī)修改完善迫在眉睫的實踐需求。

（二）合理性問題：法律已作明確分工，人大審查是否為重復(fù)勞動

有部分觀點認為，法律已明確區(qū)分了人大和政府各自的備案審查職責(zé)，政府對其部門規(guī)范性文件的備案審查是其內(nèi)部監(jiān)督行為，已經(jīng)涵蓋了必要的監(jiān)督程序。由人大再行審查，既浪費了行政資源，又可能造成工作重復(fù)、效率降低。對此，筆者不能茍同。首先，以保守主義傾向拒斥與社會發(fā)展同向的相應(yīng)探索有悖于法治精神。通過實踐的探索和創(chuàng)新，倒逼制度改良和法律完善，是法治躍進發(fā)展的進行曲。其次，法律對人大和政府的備案審查權(quán)并未作出“零和博弈”式的分工，政府審查的重點在于行政合法性和執(zhí)行效率，而人大審查則更多關(guān)注法治統(tǒng)一和權(quán)利保障。政府對其部門規(guī)范性文件的備案審查是基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的同體監(jiān)督，是實現(xiàn)行政目標(biāo)的內(nèi)部監(jiān)督；人大對政府部門規(guī)范性文件的備案審查是基于權(quán)力機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)關(guān)系的異體監(jiān)督，是法定的外部監(jiān)督。二者獨立且功能價值各異，相互不可替代，共同建構(gòu)了部門規(guī)范性文件“雙重備案”制度。最后，從現(xiàn)有法律體系看，“雙重備案”的情形并不鮮見。例如，地方政府規(guī)范性文件既要接受上級政府的審查，也要接受本級人大的審查。類似的，監(jiān)察委規(guī)范性文件也需同時接受同級人大和上級監(jiān)察委的備案審查。因此，人大對部門規(guī)范性文件的審查不是重復(fù)勞動，而是提升政府部門規(guī)范性文件質(zhì)量的必要行動。

（三）建設(shè)性問題：政府備案進展良好，人大審查是否會引發(fā)制度沖突

有學(xué)者認為，多元備案審查體系存在一些制度性障礙，如不同主體的備案審查基準很難保持一致、同一備案文件的備案審查結(jié)果可能不同、難以祛除備案審查中地方保護主義的傾向、其他主體的審查可能弱化人大備案審查的地位，如果不能及時消解，極有可能引發(fā)潛在的立法沖突[12]。筆者認為，盡管存在潛在沖突，但通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計和協(xié)作機制，這些問題是可控且可解決的。首先，當(dāng)前政府對其部門規(guī)范性文件的備案審查存在不少問題：其一，政府與部門在行政目的和效率方面利益一致，內(nèi)部監(jiān)督往往不夠深入；其二，司法行政部門作為政府審查責(zé)任主體，與其他政府部門是平級關(guān)系，且存在考評等因素，在具體備案審查時往往有所顧慮；其三，司法行政部門同時還負責(zé)政府文件合法性審核，對政府部門規(guī)范性文件審查相對寬松，對未納入“三統(tǒng)一”管理的文件常疏于監(jiān)督處理。其次，人大對政府部門規(guī)范性文件的審查能發(fā)揮積極作用。人大作為外部監(jiān)督主體，更多是從法治原則和公共利益出發(fā)，有助于發(fā)現(xiàn)和糾正問題。比如可發(fā)現(xiàn)政府備案審查中的疏漏或有意規(guī)避問題，促進整改糾錯；通過人大深入監(jiān)督，能促使政府更重視依法行政，全面查漏補缺。最后，兩種備案審查是形成合力還是產(chǎn)生對抗、分歧，關(guān)鍵在于審查主體間的協(xié)作配合。通過建立審查聯(lián)動機制，人大與政府之間可以通過會議協(xié)調(diào)、會商研討、信息共享等方式形成共識。此外，人大還可通過提出意見和建議促進政府部門整改問題文件，形成監(jiān)督合力。

（四）實效性問題：法律未賦予撤銷權(quán)，人大審查是否無法完成糾錯

一些觀點認為，在現(xiàn)行法律框架下，撤銷權(quán)屬于政府行政系統(tǒng)，人大僅能提出審查意見或建議，無法對不合法的規(guī)范性文件進行強制性處理。雖然人大目前沒有直接撤銷權(quán)，但人大有聽取和審議工作報告、審查和批準計劃和預(yù)算、審查規(guī)范性文件、罷免和撤職、詢問和質(zhì)詢、對法律的實施情況進行檢查、組織特定問題調(diào)查委員會等七種行使監(jiān)督權(quán)的方式。在實踐中還形成了代表問政會、“兩官”評查、部門負責(zé)人現(xiàn)場測評等其他方式。因此，人大可以運用以上多種法律規(guī)定的和符合法治精神的其他監(jiān)督手段，推進政府部門及時整改糾錯。比如，在溝通協(xié)調(diào)后，政府部門不愿意自行糾正的，人大可以要求政府督查落實；如果政府督查整改不到位，可以要求政府辦公室或者政府部門向人大常委會主任會議作匯報說明。只要政府部門規(guī)范性文件確有錯誤，人大常委會會議或主任會議就可以通過決定、審議意見等形式督促政府依法予以糾正。同時，全國人大常委會在推動法律修改完善的過程中，已討論的有賦予人大一定的糾錯權(quán)或授權(quán)其提出撤銷建議的條款，值得期待。

（五）可行性問題：任務(wù)繁雜精力有限，備案審查是否無法實操落地

從客觀情況看，審查標(biāo)準不統(tǒng)一、備案流程繁雜、信息溝通障礙才是實際運行的主要制約因素。這些更多地需要從技術(shù)層面解決，比如統(tǒng)一審查標(biāo)準、簡化備案程序、推動信息共享。而從主觀方面看，不能因存在困難就消極“躺平”，開展備案審查工作必須克服負面情緒和態(tài)度。通過加強審查標(biāo)準化建設(shè)、信息化手段應(yīng)用及專業(yè)人員培訓(xùn)等方式，有效提升人大備案審查工作的效率和能力，確?！半p重備案”機制順利落地。

五、推進地方政府部門規(guī)范性文件開展“雙重備案”的優(yōu)化建議

（一）加強頂層設(shè)計，修改完善法律

當(dāng)前部門規(guī)范性文件納入人大備案審查的現(xiàn)狀是“部分探索、個別入法、整體推進困難”，全面推進、完善法律層面規(guī)定至關(guān)重要。雖然重慶等地有相關(guān)法規(guī)，但僅適用于局部且有“逐步”“試點”等限制。因此，需加強頂層設(shè)計，修改監(jiān)督法時應(yīng)當(dāng)明確將政府部門規(guī)范性文件納入人大審查范圍，并適時調(diào)整完善地方組織法、立法法等相關(guān)內(nèi)容，促進法律間協(xié)調(diào)融合。

第一種模式：剛性“雙重備案”規(guī)定+直接撤銷權(quán)。修改現(xiàn)行法律，明確規(guī)定地方人大對政府部門規(guī)范性文件開展備案審查，形成“雙重備案”制度，并規(guī)定人大對報送備案的政府部門規(guī)范性文件具有撤銷權(quán)。此模式優(yōu)勢在于全面徹底明晰了人大對政府部門規(guī)范性文件的審查職能，實現(xiàn)了人大對政府及其部門的有力監(jiān)督。但不足之處在于法律調(diào)整范圍過大，直接授予地方人大對政府部門規(guī)范性文件的撤銷權(quán)認識上難以統(tǒng)一，時機上未必成熟。且全國人大若比照則要撤銷國務(wù)院部門的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，中央層面阻力大，當(dāng)下直接采用可能性低。

第二種模式：剛性“雙重備案”規(guī)定+督促政府糾錯（無直接撤銷權(quán)）。修改現(xiàn)行法律，明確規(guī)定地方人大對政府部門規(guī)范性文件開展備案審查，形成“雙重備案”制度，但對撤銷權(quán)不作修改，人大通過督促政府糾正其部門規(guī)范性文件為主要糾錯手段。其優(yōu)勢是不調(diào)整現(xiàn)有撤銷權(quán)規(guī)定，阻力較小；缺點是相比第一種模式，人大剛性糾錯能力略顯不足。

第三種模式：柔性“雙重備案”規(guī)定+授權(quán)適時實施。修改現(xiàn)行法律，規(guī)定人大可以根據(jù)需要對政府部門規(guī)范性文件開展備案審查，形成柔性的“雙重備案”制度，由各級人大通過平時掌握情況和抽查發(fā)現(xiàn)問題分析，決定是否進行審查、何時開展審查以及對哪些對象開展審查。此模式優(yōu)勢是結(jié)合“應(yīng)然與實然”，明確法理正當(dāng)性以平息合法性爭議，且顧及人大工作條件與能力，考慮現(xiàn)實需求和能力匹配；不足是彈性空間過大，可能導(dǎo)致部分地方人大會以各種主客觀理由不履行或者不充分履行相關(guān)職責(zé)，最終導(dǎo)致備案審查空置。

（二）把握審查重點，處理邊界關(guān)系

政府部門出臺并應(yīng)用合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，是落實黨委政府決策部署的關(guān)鍵支點，對促進高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)高水平社會治理意義重大。審查時，需依據(jù)行政規(guī)范性文件的特性與功能，明確審查重點、方法和要求，同時秉持積極穩(wěn)妥、審慎包容的態(tài)度，平衡改革與發(fā)展、合法與合理、查錯與糾錯等關(guān)系，做到到位不越位、有效不折騰。

人大在審查政府部門規(guī)范性文件時，應(yīng)當(dāng)將以下內(nèi)容作為審查重點：一是針對涉憲爭議事項的合憲性審查；二是以堅決“不抵觸”為核心的合法性審查；三是以“比例原則”為重點的適當(dāng)性審查；四是以公平競爭審查為關(guān)鍵的政策性審查；五是以維護群眾利益為中心的精準性審查；六是核查辦文流程規(guī)范的程序性審查。

人大審查需把握尺度、張弛有度，把控好步驟、節(jié)奏和力度，重點處理好三個關(guān)系。一是依法審查與改革促進的關(guān)系。對改革創(chuàng)新中缺乏明確法律依據(jù)但符合中央政策方向的舉措，需靈活審慎對待，保障政策貫徹與法治統(tǒng)一兼顧。二是獨立審查與協(xié)同合作的關(guān)系。人大和政府對政府部門規(guī)范性文件的審查，法理授權(quán)分別源于人大監(jiān)督權(quán)和政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，二者相互獨立。二者可聯(lián)合審查或通過銜接聯(lián)動機制交流形成共同結(jié)論，也可各自獨立審查得出不同結(jié)論。人大和政府不應(yīng)因?qū)彶橐庖姴灰恢露髮Ψ秸{(diào)整，應(yīng)尊重彼此的備案審查權(quán)，以更有效糾正政府部門文件的問題。三是文件糾錯與實踐糾錯的關(guān)系。依據(jù)現(xiàn)有法律，人大備案審查權(quán)限在于審理文件，無權(quán)追溯處理實體利益受損問題，但人大可會同政府督促政府部門積極有效處置因文件差錯導(dǎo)致群眾利益受損情況。

（三）強化聯(lián)動機制，發(fā)揮各自優(yōu)勢

在“雙重備案”情境下，如何對待兩個有審查權(quán)的主體在問題認識和處理方式上的差異，學(xué)者有不同觀點。有的學(xué)者認為，在人大和政府都享有備案審查權(quán)的背景下，為了維護人大作為權(quán)力機關(guān)的地位，必須維護人大在備案審查中的主導(dǎo)性地位[13]。有的學(xué)者作進一步闡釋，基于我國行政規(guī)范性文件審查的分散式、碎片化的監(jiān)督格局及審查結(jié)果的潛在沖突，認為建立一個人大主導(dǎo)的行政規(guī)范性文件審查體系具有正當(dāng)性。這是由人大地位的至上性、人大性質(zhì)的人民性、啟動機制的便捷性、審查效力的權(quán)威性等因素決定的[14]。但也有觀點認為，應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)、人大常委會負責(zé)保障的“雙重備案”審查格局，平衡人大監(jiān)督、政府監(jiān)督的關(guān)系，最大限度激發(fā)各類監(jiān)督的優(yōu)勢[15]。筆者認為，在“雙重備案聯(lián)動”過程中，人大、政府應(yīng)分別發(fā)揮主導(dǎo)、依托優(yōu)勢，強化合作，聚焦問題并深入研究，積極凝聚共識。從人大對政府及其部門規(guī)范性文件均有審查權(quán)這一角度而言，人大審查更具權(quán)威性，所以人大需發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)審查工作公正合理開展。同時，政府作為部門的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，其審查更具專業(yè)性且與部門工作更緊密，因此政府要發(fā)揮依托作用，梳理政策文件依據(jù)和理由，保障審查工作具有針對性和實效性。

（四）構(gòu)建共享平臺，促進信息互通

在當(dāng)前人大和政府各自建有獨立備案審查線上平臺的現(xiàn)狀下，雙方備案審查存在信息壁壘，影響人大對政府部門文件監(jiān)督的正常進行，因此，建立人大和政府規(guī)范性文件共享信息平臺勢在必行。共享平臺作為人大和政府備案審查信息實時互通的重要載體，其內(nèi)容應(yīng)涵蓋文件報送備案情況、審查意見、整改措施等關(guān)鍵信息，從而便于人大和政府共同對文件的內(nèi)容合法性和程序規(guī)范性進行監(jiān)督。同時，要著重加強共享平臺的數(shù)據(jù)分析和智能輔助審查功能運用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘潛在的違法、不合理文件，以此提高備案審查工作的效率和精度，并通過審查意見和整改反饋的全流程追蹤，更好地保障備案審查工作的質(zhì)效。

（五）完善工作機制，增強監(jiān)督實效

一是建立人大專工委統(tǒng)分結(jié)合的聯(lián)合審查機制。對于送審的政府部門規(guī)范性文件，人大專業(yè)委員會（負責(zé)初審）與法制委員會（負責(zé)統(tǒng)一審查）承擔(dān)共同責(zé)任。二者應(yīng)強化聯(lián)合審查，深入開展研討，在必要情況下可聯(lián)合發(fā)函以糾正錯誤。二是建立便捷暢通的公民建議機制。公民能夠通過線上線下多種渠道，提出要求人大審查政府部門規(guī)范性文件的建議。人大按照依申請審查的程序規(guī)定進行審查并及時反饋。三是建立常態(tài)化的季度目錄核查機制。此機制重點針對規(guī)范性文件逃脫“三統(tǒng)一”管理的行為進行嚴格查處。通過定期核查目錄，確保規(guī)范性文件都能納入規(guī)范管理，避免出現(xiàn)管理漏洞，維護規(guī)范性文件管理秩序。四是建立切實可行的督查問責(zé)機制。人大對政府部門規(guī)范性文件提出審查意見后，應(yīng)建立反饋機制，要求相關(guān)部門在規(guī)定時間內(nèi)提交整改報告，說明整改措施和結(jié)果。對整改不力或?qū)掖芜`規(guī)的部門，人大應(yīng)依法啟動問責(zé)程序。五是建立報告分類公開機制。將部門規(guī)范性文件備案審查情況納入政府工作報告和部門負責(zé)人述職材料中，并以適當(dāng)方式定期公布審查結(jié)果和整改情況，接受社會監(jiān)督。六是建立多方合作的合力監(jiān)督機制。人大備案審查要與市場監(jiān)督管理部門公平競爭審查、司法局合法性審核、法院行政訴訟附帶規(guī)范性文件審查等有機結(jié)合，實現(xiàn)鏈式審查[16]。

（六）加強機構(gòu)建設(shè)，提升隊伍素質(zhì)

政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查后，備案審查文件數(shù)量大幅增加，可能達到此前的兩倍之多。要應(yīng)對如此繁重的審查任務(wù)并高質(zhì)量完成備案審查工作，加大支撐與保障力度尤為重要。

首先，需建立健全備案審查機構(gòu)并優(yōu)化人員配備。省、市、縣三級人大都應(yīng)設(shè)立備案審查機構(gòu)，當(dāng)前縣級人大備案審查機構(gòu)設(shè)立覆蓋率不高。省級備案審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備專職人員三人，市級應(yīng)當(dāng)配備兩人，縣級至少應(yīng)當(dāng)配備一人。配備人員中至少有一人具備法律職業(yè)資格，其余人員也需有相應(yīng)的法律實踐經(jīng)驗。還可以引入律師、法學(xué)教授等外部專家組成顧問團隊，為備案審查提供法律支持。

其次，要強化人員培訓(xùn)與能力提升。部門規(guī)范性文件具有數(shù)量多、涉及面廣、專業(yè)性強、問題復(fù)雜的特點，需要定期組織專題培訓(xùn)和業(yè)務(wù)研討，提升人大工作人員的法律素養(yǎng)和實務(wù)能力。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括憲法法律和政策的理解、問題文件識別和整改建議等，通過學(xué)習(xí)典型案例和分享經(jīng)驗交流，切實提升隊伍素質(zhì)和審查能力。

最后，應(yīng)加強內(nèi)部運行管控。著力推進審查標(biāo)準化建設(shè)，制定備案審查工作指南，明確審查流程、標(biāo)準和注意事項，提高審查工作的規(guī)范性和可操作性。例如，制定地方人大規(guī)范性文件備案審查工作手冊，細化各環(huán)節(jié)操作流程，明確備案范圍、審查重點和糾錯措施，指導(dǎo)地方人大工作人員依法、有序開展備案審查工作。

習(xí)近平總書記強調(diào)，要“支持和保證人大及其常委會依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，健全人大對行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)監(jiān)督制度，維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”[17]。這是貫徹政策的明確要求，也是法治追求的使命必達。“雙重備案”制度的提出，既是對現(xiàn)有備案審查工作的補強，也是對法治監(jiān)督體系的深化。通過強化頂層設(shè)計、完善法律規(guī)范、創(chuàng)新實踐機制、增強能力建設(shè)和健全監(jiān)督問責(zé)，“雙重備案”制度必將為地方人大法治監(jiān)督注入新的活力，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此，將政府部門規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，既是人大對政府監(jiān)督權(quán)的進一步落實，又是對群眾合法權(quán)益保障的進一步加強，更是運用人大方式、發(fā)揮人大作用助力全面深化改革和新時代高質(zhì)量發(fā)展的主動擔(dān)當(dāng)。全國人大“雙重備案”雖已提出但指向尚待明晰，重慶、湖州等地雖已先行探索但跟進地區(qū)不多，這些尚不足以推進這項新生事物健康發(fā)展、示范引領(lǐng)。冀望相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)界和實務(wù)界攜手合作，以更深的法治闡釋、更多的專業(yè)審視、更實的路徑導(dǎo)引來推進地方政府部門規(guī)范性文件依法納入人大備案審查，持續(xù)關(guān)注“雙重備案”擴容提質(zhì)，促使公權(quán)力運行更規(guī)范有序、各方主體權(quán)益獲得更切實保障。

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基金項目：本文為中共浙江省委政法委員會、浙江省法學(xué)會2023年度法學(xué)研究重點課題“地方立法踐行全過程人民民主的‘湖州創(chuàng)制’：制度實踐與創(chuàng)新思考”的階段性成果。

作者簡介：章子建，蘭州大學(xué)法學(xué)院2024級碩士研究生；章國華，浙江省湖州市人大法制委副主任委員。

1有學(xué)者提出，國務(wù)院享有對地方性法規(guī)的備案審查權(quán)，其性質(zhì)是一種行政機關(guān)對權(quán)力機關(guān)的審查，是否符合人民代表大會制度的基本原理？筆者以為，法律既已明確，自當(dāng)遵照適用，但事關(guān)法理，或可探討。參見封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，《政治與法律》2018年第12期。