《招標投標電子文件歸檔規范》（DA/T 103—2024）內容解讀與思考

摘要：2024年8月16日印發的《招標投標電子文件歸檔規范》（DA/T 103—2024）為招標投標電子文件的歸檔與電子檔案的管理提供了切實遵循。通過對該文件主要內容的分析解讀，發現其具有“邏輯框架與具體內容縝密有序”“管理環節與參與主體考量全面”“科學指導與靈活應用協調統一”的顯著特點。同時，還發現其在格式轉化、保密管理的部分存在一定的優化空間，并提出了相應優化完善建議。

關鍵詞：招標投標電子文件 電子文件歸檔 電子檔案

Abstract：The Specification for Archiving of Electronic Documents of Tendering and Bidding（DA/T 103—2024）， issued on August 16， 2024， provides practical guidance for the archiving of electronic document of tendering and bidding and the management of electronic archives. Through analysis and interpretation of the docu？ ment’s main contents， several significant fea？ tures are identified， including‘the logical frame？ work and specifics are well-organized and metic？ ulous’，‘comprehensive consideration of the management chain and the participating parties’， and‘harmonisation of scientific guidance and flexible application’. At the same time， it is also found that there is room for optimisation in cer？ tain aspects including document formatting con？ version and confidentiality management， and cor？ responding suggestions for improvement have been put forward.

Keywords： Electronic document of tendering and bidding； Electronic document archiving； Elec？ tronic archives

在《電子招標投標辦法》（國家發展改革委等八部委第20號令）等系列法規政策的推動下，電子化已然成為招標投標活動的主要方式，因而招標投標電子文件大量產生。[1]招標投標電子文件與電子檔案的管理與歸檔迫切需要相應規范性文件的指導。國家檔案局于2024年8月16日印發的《招標投標電子文件歸檔規范》（DA/T 103—2024）（以下簡稱《規范》）為招標投標電子文件歸檔工作提供了具體遵循。《規范》已于2025年2月1日實施。《規范》旨在為此類工作建立清晰統一的認識基礎、明確的要求與職責，提供針對各環節各主體的操作指導，以促進招標投標電子文件歸檔的規范化。

本文在對《規范》主要內容進行具體解讀的基礎上，分析《規范》的主要特點，并就《規范》有待進一步完善的方面給出建議。

一、《規范》的主要內容

《規范》共包括10個章節與4個資料性附錄，本文根據內容性質與關聯將其分為適用范圍與規范性引用文件、術語和定義、總體要求與職責、招標投標電子文件歸檔范圍、招標投標電子文件的形成、招標投標電子文件的收集、招標投標電子文件的整理，以及招標投標電子文件的歸檔八個部分。前兩部分主要闡明適用范圍與基礎概念，第三部分指出總體要求與職責，最后五部分則針對招標投標電子文件歸檔的具體環節分別進行詳細解讀。

（一）適用范圍與規范性引用文件

第1章“范圍”明確指出《規范》所規定的內容，即“招標投標交易平臺形成電子文件歸檔的一般方法”，適用主體為“機關、團體、企業事業單位和其他組織”，適用對象為“通過電子招標投標交易平臺進行招標投標形成的電子文件”。

第2章“規范性引用文件”全面清晰地羅列了成本文件不可或缺的5項檔案行業標準，包括電子檔案單套管理一般要求、證據效力維護規范及與招標投標電子文件關聯的多種存儲介質電子文件的元數據方案等。

（二）術語和定義

第3章“術語和定義”對“電子招標投標”“招標人”“招標代理機構”“投標人”“交易平臺”“第三方平臺機構”“招標投標電子文件”“招標投標電子檔案”“標段（包）”與“歸檔信息包”這10個核心術語進行了界定。其中，部分較為復雜的術語定義采用注解的形式進行補充說明。例如，“電子招標投標”的定義中又包含“數據電文”這一概念，為保證概念闡釋的準確，便以“注”的形式對“數據電文”進行了解釋說明。此外，部分術語的定義是在其他檔案行業標準定義的基礎上結合《規范》自身需求改進完成的，如“歸檔信息包”就是取《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70—2018）中的相應概念，并輔以招標投標電子文件管理語境修改而成的。

本部分通過嚴密準確的概念界定，為《規范》的實施建構了清晰統一的認識基礎，可有效規避因核心術語理解偏差而導致的歧義。

（三）總體要求與職責

第4章“總體要求”明確了招標投標電子文件管理應當遵循的原則與要求。4.1指出應當按照“全程管理、前端控制、集中統一原則”進行管理，同時還提到，“來源可靠、程序規范、要素合規、安全可用”且能夠適應《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022）或《電子檔案證據效力維護規范》（DA/T 97—2023）要求的可僅以電子形式歸檔。4.2明確了在招標投標電子文件歸檔中招標人、招標代理機構、投標人和第三方平臺機構的主體責任。同時4.3與4.4還對有招標投標代理機構參與和使用第三方運營的電子招標投標交易平臺的兩種情況中，相關主體所對應的歸檔時間、歸檔方式和歸檔文件質量等歸檔事項予以說明。

此外，本章還提到了交易平臺應當建設歸檔功能或建設能與電子檔案系統相銜接的接口功能，并在附錄A中分三個方面、兩個層級詳細闡釋了可供參照的電子招標投標交易平臺的歸檔功能與接口功能及電子檔案管理系統接口功能。首先是依據《電子招標投標辦法》設置電子招標投標交易平臺歸檔功能，給出歸檔范圍、電子文件與元數據捕獲、文件質量檢查、歸檔信息包結構等8條可供參照建設的要求。其次是給出電子招標投標交易平臺的接口推薦的功能設置，有格式轉換、信息安全防篡改、組合查詢等5條要求。再次是給出6條電子檔案管理系統接口應當滿足的功能設置，包括數據接收與提取、電子文件“四性”檢測能力、成功失敗消息及失敗故障代碼等方面的要求。

第5章“職責”則分別聚焦招標投標電子文件歸檔的各個環節中具有相應責任的主體應當肩負的管理職責。5.1與5.2分別對招標人、投標人的招標投標業務部門與檔案部門分工給出指導，具體來說，業務部門負責收集、整理并及時向檔案部門歸檔，檔案部門則負責接收環節的相關工作。5.3與5.4從主體職責層面實現了對第4章所提出要求的落實，指出招標代理機構需要形成并向招標人、投標人移交其應負責歸檔的招標投標電子文件歸檔信息包，第三方平臺機構需要形成并向招標人、投標人、招標投標代理機構移交其應負責歸檔的招標投標電子文件。上述4條均強調了檔案部門在各類主體的整個歸檔過程中，其業務指導作用是非常必要的。5.5規定了招標人、招標代理機構與第三方平臺機構，在電子招標投標交易平臺建設的各個環節和系統建設的過程中，應該落實招標投標電子文件歸檔要求。最后則是在5.6中提出加強保密管理。

（四）招標投標電子文件歸檔范圍

第6章明確了招標投標活動產生的電子文件的具體歸檔范圍。一是點明應當將招標投標活動全過程如招標、投標、開標等多個環節中產生的，具備保存價值的電子文件與其元數據納入歸檔范圍中。二是將此部分與資料性的附錄B銜接，說明《規范》依照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》等10項法律、法規與規范性文件編制了招標投標電子文件歸檔范圍參考表（附錄B），并建議各單位根據自身業務實際開展情況，結合上述參考表對本單位的歸檔范圍表進行編制。附錄B根據招標投標活動全過程所涉及的具體環節和所有階段編制的歸檔材料目錄，將保存單位分為招標人、投標人及招投標代理機構和第三方平臺機構，對照歸檔材料目錄映射出應該對相應材料開展保存的單位。三是充分考慮到實際工作的復雜性與多樣性，賦予了相當的彈性空間，即允許各單位將并非電子招標投標交易平臺環境中形成但確與招標投標活動緊密相關的電子文件也納入歸檔范圍中。

（五）招標投標電子文件的形成

第7章聚焦招標投標電子文件形成的文件格式與元數據兩方面。一是在歸檔格式上給出了文本、二維矢量、三維矢量、照片、錄音和錄像六類電子文件的推薦歸檔格式，并針對格式轉換的各種情況給出建議。二是要求招標投標電子文件應當“手續齊全、內容完整”，并且以《文書類電子文件元數據方案》（DA/ T 46—2009）、《照片類電子檔案元數據方案》（DA/T 54—2014）等規范性文件為依據，通過附錄C對招標投標電子文件與其所涉及的元數據與照片類電子檔案元數據、錄音錄像類電子檔案元數據和文書類電子文件元數據相應標準進行對照，從“對照標準”“元數據編號”“元數據名稱”與“招標投標電子文件信息”四個維度進行映射，給出對應部分元數據明確的元數據對照關系。

（六）招標投標電子文件的收集

第8章從歸檔時間節點、電子文件保留時間期限及歸檔包形式結構等方面給出收集方面的參考。8.1給出了原則性與靈活性兼具的歸檔工作開展節點，即定期在標段（包）招標流程結束后開展，但具體可根據各單位實際情況決定。8.2基于附錄B的歸檔范圍，對在線歸檔這種情況，要求定期通過接口傳輸移交電子文件與元數據至電子檔案管理系統。同時對不具備在線歸檔條件的情況，也要求通過離線歸檔信息包分別向有關單位的招標投標業務部門開展招標投標電子文件與元數據的移交工作，歸檔信息包的結構在附錄D中有所規定。還指明了最晚歸檔傳輸時間和證據效力維護要求。8.3重點強調了在招標投標電子文件歸檔收集環節應當按照DA/T 70—2018的有關規定滿足真實性、完整性、可用性和安全性檢測要求，否則不予接收，返回收集環節。最后兩條對元數據的完整捕獲及交易平臺上形成的招標投標電子文件的保留時間給出建議。

（七）招標投標電子文件的整理

第9章給出了不同視角的分類整理要求，并劃定了保管期限。首先按照《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）要求明確分類規范，即招標人、投標人將招標投標檔案分別歸入文書（管理類）、建設項目和產品（業務）等相應門類中，按照該門類檔案的整理要求，與其他文件材料統一整理歸檔。其次可“根據實際情況，獨立形成招標投標的業務檔案”，具體是指招標代理機構與第三方平臺機構按照GB/T 18894要求，以標段（包）為單位整理，卷內按階段組合文件。再者是說明應根據“關于工程、貨物、服務的行政管理、訴訟、審計”等有關活動對應的追溯年限要求劃定保管期限，可定為“永久、定期30年、定期10年”。最后還要求各個單位編制符合本單位工作實際的保管期限表，從而使招標人和投標人的招投標電子檔案能夠根據保管期限表中的對應門類，明確具體的保管期限。

（八）招標投標電子文件的歸檔

第10章分主體從歸檔時間節點、歸檔整理和“四性”檢測等方面給出歸檔要求與指導。一是給出了招標代理機構和第三方平臺機構在歸檔環節應當向檔案部門移交歸檔的整理形式和最晚時間要求。具體可采用“在一次標段（包）整理完成后”或“多個標段（包）、一個項目的所有標段（包）、多個項目的所有標段（包）一起整理完成后”四種方式向檔案部門歸檔，并要求不得晚于電子文件形成后的次年6月完成。二是指出招標人和投標人應當將完成整理的招標投標電子文件與相應門類的文件一并歸檔。三是強調檔案部門對所接收到的電子文件應當按照DA/T 70—2018要求的方法進行“四性”檢測，合格后才能接收，否則應退回重新收集，直至檢測合格。

二、《規范》編制的主要特點

通過對《規范》主要內容的梳理，發現其具備邏輯框架與具體內容縝密有序、管理環節與參與主體考量全面、科學指導與靈活應用協調統一的特點。

（一）邏輯框架與具體內容縝密有序

《規范》整體框架邏輯合理，內容設置縝密有序。開篇通過對適用范圍、規范性引用文件及術語和定義等內容的闡述，為讀者理解《規范》建構起統一的認識基礎，令其在面向對象邊界、管理要求及招標投標電子文件歸檔各環節進行指導時，都有清晰明確的表述語境。隨后引出總體要求與職責，點明整體性應當滿足的要求，以及不同主體在上述管理語境下應當擔負的職責。然后再分別聚焦招標投標電子文件的歸檔范圍、形成、收集、整理及招標投標電子文件的歸檔，分別提供詳盡的細化方案。依照總體要求給出的一系列要求層層遞進、逐步展開、邏輯連貫。例如，總體要求中提出應當按照“全程管理、前端控制、集中統一”原則，后面幾個章節則按照招標投標電子文件管理與歸檔的全流程與環節進行編制，分別針對各個環節的諸多管理要求與技術細節展開。同時，相關的概念術語與所參考的技術標準規范也與前三章內容相互呼應。如此，就便于各類參與招標投標的主體與檔案管理部門及其人員，在參考《規范》執行招標投標電子文件的管理和歸檔的操作的過程中，能夠迅速、清晰地把握其中內容。從具體內容來看，《規范》的章節內部條理清晰、內容簡潔。例如，在第5章中，就以招標投標電子文件有關主體分別劃定其職責；在第6章中，強調歸檔范圍是招標投標的全過程，并根據所涉及的相關法律法規編制可供參考的歸檔范圍表，同時其他主要章節也均根據相應的特點遵照一定邏輯編制。

（二）管理環節與參與主體考量全面

在管理流程方面，《規范》各章節多次強調對各個管理流程的全程把控，如在第6章開篇就提到了歸檔范圍應當包括“招標、投標、開標、評標、中標（定標）等招標投標活動全過程”產生的電子文件及其元數據。在資料性的附錄A中也對系統平臺設計有規定，具體對電子招標投標交易平臺的歸檔功能，以及平臺與電子檔案管理系統的接口功能三個方面提供指導，同樣體現了前端控制與全程管理的指導思想對各個管理環節的引領。

在管理主體方面，《規范》對各個主體在招標投標電子文件管理中的應盡事宜有明確劃分。不僅在術語和定義中對各個主體給出了明確界定，其后多個章節也對相應環節所涉及的各參與主體職責提出明確要求。例如，第5章專門說明各主體在不同環節應負的職責；第8章到第10章中的收集、整理和歸檔環節中，均有對環節內所涉及的順序、時間節點或是期限的規定；附錄B結合主體與環節，對各個階段按順序邏輯產生的應歸檔的材料與保存單位進行關聯，從而進一步劃分具體歸檔范圍。[2]可見，不論是在規范性文件編制的整體還是各個章節中，都重視對于管理環節與參與主體的全面考量。

（三）科學指導與靈活應用協調統一

《規范》通過全面且廣泛的規范性引用，有效保障了對招標投標電子文件管理與歸檔的科學指導。一是在第2章列出了一系列規范性引用文件。二是在術語和定義中基于檔案行業標準給出部分術語的概念界定。三是后續的具體章節，包括第4章中提到的DA/T 92和DA/T 97，第7章和附錄C中引用的DA/T 46—2009、DA/T 54—2014、《錄音錄像類電子檔案元數據方案》（DA/T 63—2017）等，均體現了《規范》與相關文件的關聯。此外，第6章中提到附錄C也是充分參考相關法律法規的要求進行編制的，第9章對于保管期限的劃定也要求充分考慮相關活動的追溯年限。

《規范》十分注重在具體實踐中的靈活應用與操作，盡可能考慮到在各行業、各領域、多情境下的實際情況，具備很強的實踐指導作用。例如，第6章提到“可以根據工作實際納入招標投標電子文件歸檔范圍”，第7章對各種文件格式及其轉化的不同情況給出歸檔格式參考，第8章提出歸檔工作可以根據單位的實際情況決定開展的時間節點等。《規范》對于實際情況的考慮并非無的放矢，如8.2對于在線歸檔與離線歸檔雖然給予單位根據實際情況來決定的權限，但對歸檔的最晚傳輸時間和證據效力維護等有明確要求。可見，《規范》充分考慮了科學指導下的各種實際情況的靈活應用，實現了兩方面的協調統一，極大保障了該文件的廣泛適用。

三、《規范》的優化完善建議

《規范》為招標投標電子文件歸檔工作提供了有力指導和切實可行的遵循依據，較好地適應了當前需要，能夠為招標投標電子文件單套制管理與歸檔提供支撐，但仍存在一些可優化完善的空間。

一是建議豐富招標投標電子文件歸檔格式轉化的相關內容。《規范》雖在第7章“招標投標電子文件的形成”中對不同類型的電子文件的推薦歸檔格式作出了具體說明，但并未提及在不同環境下如何進行格式轉換，對在格式轉換過程中涉及的轉換工具、轉換參數和質量控制等考慮不足。若缺少確切指導，可能會導致具備轉換條件的文件由于操作人員認識有限而未轉換的情況，從而影響“四性檢測”等后續環節的開展，對整體的招標投標電子文件歸檔工作產生負面影響。因此建議《規范》完善格式轉換的相關部分，盡可能全面覆蓋不同軟硬件條件下文件格式的轉換狀況，也建議盡可能進一步促進符合自主化需要的格式要求落實，保障檔案信息資源安全。[3]

二是建議系統整理出招標投標電子文件與電子檔案保密管理的相關內容，給出更有力遵循。雖然《規范》在5.6中強調了各主體應當做好招標投標電子文件與電子檔案的保密管理，且多次提到要維護招標投標電子檔案的安全性，并通過檢測等手段進行落實。但整體而言，《規范》中關于保密管理的內容不夠系統完整。比如，機關等單位進行的重要招標投標項目可能和國家安全與利益密切相關，不容有安全風險。但在面臨跨網絡、跨平臺或是離線環境移交歸檔等情況時，就對安全保密造成了壓力。[4]因此，建議考慮繼續細化保密管理的相關要求，為相關人員在參照《規范》開展工作時提供更加詳盡的指引。可以從整體的管理業務框架、技術要求、不同主體的人員管理培訓等方面加以完善。

注釋及參考文獻：

[1][2]王瑾，牛力.《招標投標電子文件歸檔規范》解讀[J].中國檔案，2024，（10）：22-23.

[3]張家銘.《電子檔案單套管理一般要求》的主要內容述評及相關問題思考[J].北京檔案，2024（5）：32-37.

[4]薛四新.電子檔案單軌制管理的關鍵問題研究[J].浙江檔案，2020（7）：17-20.

作者單位：1.四川大學公共管理學院

2.國家電網有限公司檔案館