基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城投類企業(yè)全面預(yù)算管理困境與優(yōu)化對策

［摘 要］近年來，國家布局加快高質(zhì)量發(fā)展、深化國企改革等發(fā)展戰(zhàn)略，同時，強力推進企業(yè)管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型、財務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)化推進國有企業(yè)全面預(yù)算管理等工作。城投類企業(yè)作為地方國有企業(yè)的排頭兵，在新的政策驅(qū)動、技術(shù)驅(qū)動下，構(gòu)建以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向、以數(shù)字化平臺為依托的全面預(yù)算管理體系已成為必然趨勢。本文分析了城投類企業(yè)全面預(yù)算管理實施中的問題，提出了全面預(yù)算管理體系優(yōu)化路徑，以期幫助城投類企業(yè)逐步建立健全全面預(yù)算管理體系，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。

［關(guān)鍵詞］全面預(yù)算管理；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；城投類企業(yè)

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.05.005

［中圖分類號］F275 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2025）05-0017-04

0" " "引 言

黨的二十大提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，要深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力，加快建設(shè)世界一流企業(yè)。全面預(yù)算管理是推動企業(yè)提高核心競爭力、加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)世界一流企業(yè)不可或缺的管理工具。當(dāng)前，現(xiàn)代信息技術(shù)迅猛發(fā)展，各領(lǐng)域、各行業(yè)交叉融合，在新的政策驅(qū)動、技術(shù)驅(qū)動下，企業(yè)全面預(yù)算管理的全流程數(shù)字化轉(zhuǎn)型，已成為全面預(yù)算管理發(fā)展的必然趨勢。城投類企業(yè)作為地方國有企業(yè)的重要力量，構(gòu)建以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向、以數(shù)字化平臺為依托的全面預(yù)算管理體系，對于實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型具有重要意義。鑒于此，本文在闡述城投類企業(yè)全面預(yù)算管理現(xiàn)狀與存在問題的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑方案，促成全面預(yù)算管理體系在企業(yè)的落地實施，旨在為企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供有益參考。

1" " "城投類企業(yè)全面預(yù)算管理現(xiàn)狀與存在問題

城投類企業(yè)由各級國資委出資成立，成立之初，主要承擔(dān)地方重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和區(qū)域開發(fā)任務(wù)，近年來逐步轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步開展優(yōu)化國有資本布局、城市更新、資產(chǎn)投資和運營、產(chǎn)城融合等工作。城投類企業(yè)在實施全面預(yù)算管理過程中主要存在以下問題。

1.1" "全面預(yù)算管理的實施環(huán)境不佳

城投類企業(yè)的主要責(zé)任人基本由各級政府任命，甚至部分企業(yè)的高級管理層均由政府委派，這就導(dǎo)致企業(yè)和地方政府的關(guān)系深度綁定。企業(yè)制定經(jīng)營決策需優(yōu)先考慮地方政府安排的年度經(jīng)營業(yè)績考核目標(biāo)。在經(jīng)營管理中，需要優(yōu)先考慮政府部門對重大項目、重大事項的分配，臨時性重大特殊任務(wù)較多，無法完全結(jié)合自身實際安排規(guī)劃生產(chǎn)經(jīng)營活動，有時承擔(dān)了超出企業(yè)承受能力的經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。

1.2" "未建立全面預(yù)算管理體系

一些城投類企業(yè)的預(yù)算管理體系，仍以計劃經(jīng)濟時代的預(yù)算管理理念為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場經(jīng)濟的全面預(yù)算管理體系仍需要一定時間。預(yù)算管理的內(nèi)容主要聚焦在財務(wù)報表預(yù)算、成本費用預(yù)算、資金預(yù)算方面，暫時未能建立起以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向、以經(jīng)營業(yè)務(wù)預(yù)算為起點的全面預(yù)算管理體系。

1.3" "制度建設(shè)不完善

2011年，國務(wù)院國資委發(fā)布了《關(guān)于進一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的通知》，各級城投類企業(yè)積極響應(yīng)該通知要求，大力推行全面預(yù)算管理工作。但實際工作中，部分企業(yè)全面預(yù)算管理制度不完善，實際預(yù)算管理工作與制度不匹配。

1.4" "工作機制與全面預(yù)算不匹配

1.4.1" "組織機構(gòu)設(shè)置不完整

部分企業(yè)未能設(shè)立全面預(yù)算管理委員會，或設(shè)立了委員會但預(yù)算管理工作仍主要由財務(wù)部承擔(dān)，全面預(yù)算管理委員會的權(quán)威性不強。

1.4.2" "編制流程缺乏統(tǒng)籌管理

部分企業(yè)由于預(yù)算編制工作主要由財務(wù)部門牽頭組織實施，缺乏統(tǒng)籌管理，全面預(yù)算的編制工作與戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營計劃、投資計劃未能完全打通。財務(wù)部門受自身職能的局限性，只能對各業(yè)務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)進行基礎(chǔ)的加總求和，對成本費用預(yù)算增幅按照與收入、利潤增幅對比等基礎(chǔ)邏輯編制，不能結(jié)合企業(yè)的實際復(fù)雜情況進行預(yù)測。此外，各項預(yù)算的編制時間、編制口徑不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性不強。

1.4.3" "審議決策流程待完善

部分企業(yè)由于缺乏全面預(yù)算管理委員會的統(tǒng)籌管理，預(yù)算審議、決策流程依據(jù)企業(yè)現(xiàn)有的組織架構(gòu)和決策要求進行，通常情況下由財務(wù)專業(yè)會和經(jīng)辦會代為履行對預(yù)算草案的審查、研究職責(zé)。

1.4.4" "執(zhí)行、分析結(jié)果運用待提升

城投類企業(yè)現(xiàn)行的預(yù)算管理體系，在經(jīng)營管理中起到了管控作用，暫未實現(xiàn)對年度預(yù)算指標(biāo)完成工作的指導(dǎo)。預(yù)算下達后，由牽頭部門對預(yù)算執(zhí)行情況進行定期的統(tǒng)計、監(jiān)督和分析。在年度經(jīng)營業(yè)績目標(biāo)考核工作中進行預(yù)算執(zhí)行情況的考核與評價。暫未建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤、監(jiān)督體系，對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控有所欠缺，未能實現(xiàn)事前、事中、事后全過程監(jiān)督，預(yù)算的主要作用體現(xiàn)在控制資金支付上，對年度經(jīng)營指標(biāo)落實的指導(dǎo)和激勵效果較低。

1.5" "預(yù)算管理工具數(shù)字化水平較低

部分城投類企業(yè)現(xiàn)行預(yù)算管理編制、控制、分析等工作仍采用傳統(tǒng)人工匯總電子表單方式，缺乏數(shù)字化管理工具，存在協(xié)同效率低、數(shù)據(jù)收集速度慢、人工成本投入較高等問題，已無法滿足當(dāng)今數(shù)字經(jīng)濟時代國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需求。

2" " "城投類企業(yè)全面預(yù)算管理優(yōu)化路徑

為解決城投類現(xiàn)行預(yù)算管理工作中存在的問題，需全面提升集團預(yù)算管理水平，促進全面預(yù)算管理體系在企業(yè)的落地實施，參考標(biāo)桿企業(yè)經(jīng)驗和軟件開發(fā)公司實施經(jīng)驗，建議按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、逐步深入、抓大放小、分步上線”的原則，逐步實現(xiàn)全面預(yù)算閉環(huán)管理。具體方案規(guī)劃如下。

2.1" "全面預(yù)算管理內(nèi)容梳理完善

集團化的企業(yè)應(yīng)對照企業(yè)管理的組織管理類型，建立與之相匹配的全面預(yù)算管理模型[1]。集團化的城投類企業(yè)，通常符合戰(zhàn)略控制型集團公司的特點，可以考慮匹配選擇折中型全面預(yù)算管理模式，采用集團化、專業(yè)化和差異化管理模式。

2.1.1" "明確集團層面全面預(yù)算管理內(nèi)容

由全面預(yù)算管理辦公室牽頭組織各職能部門，對照各級國資委要求，結(jié)合企業(yè)自身已具備的預(yù)算管理體系，梳理需納入集團層面統(tǒng)籌管理的全面預(yù)算管理內(nèi)容，統(tǒng)一設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，適用于集團全級次公司。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算管理內(nèi)容應(yīng)盡量簡潔、明了，并與預(yù)算考核維度保持統(tǒng)一的顆粒度。

2.1.2" "各級公司逐級梳理各自預(yù)算管理內(nèi)容

二級公司逐級管理下級公司，在集團公司統(tǒng)一設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)全面預(yù)算管理內(nèi)容下，按照各業(yè)務(wù)板塊類型、公司主體、經(jīng)營業(yè)務(wù)需求，拓展設(shè)計、補充各自需要納入全面預(yù)算管理的專項預(yù)算內(nèi)容。

2.2" "制度修訂和完善

企業(yè)按照全面預(yù)算管理實施進度，同步開展制度修訂和完善工作。

（1）優(yōu)先完成全面預(yù)算管理制度的制定，制度需重點涵蓋組織機構(gòu)設(shè)置、工作機制、決策程序等內(nèi)容，以綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)全面預(yù)算工作開展。

（2）按照企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險和控制管理相關(guān)要求，對照梳理實際工作與制度的差異，及時進行修正。

（3）結(jié)合企業(yè)全面預(yù)算管理頂層設(shè)計情況，在全面預(yù)算管理委員會的組織下，逐步豐富各項實施細則，增強全面預(yù)算管理的可操作性。

2.3" "建立健全工作機制

2.3.1" "組織機構(gòu)建設(shè)及主要職責(zé)

建立健全全面預(yù)算管理組織體系，結(jié)合現(xiàn)有的工作機制，正式設(shè)立全面預(yù)算管理委員會，全面預(yù)算管理的組織體系由決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)三個部分構(gòu)成。具體實施路徑如下。

（1）決策機構(gòu)。董事會是全面預(yù)算管理的決策機構(gòu)，主要職責(zé)為審批集團全面預(yù)算管理制度、審批確定集團年度預(yù)算目標(biāo)、審批集團年度全面預(yù)算方案及調(diào)整方案等重大預(yù)算事項。

（2）工作機構(gòu)。企業(yè)設(shè)立全面預(yù)算管理委員會，為全面預(yù)算管理的工作機構(gòu)。主要職責(zé)為審議全面預(yù)算管理制度、審議年度全面預(yù)算草案及調(diào)整草案、審批董事會向經(jīng)理層授權(quán)范圍內(nèi)的預(yù)算額度調(diào)整等重大預(yù)算事項。

（3）日常工作機構(gòu)。全面預(yù)算管理委員會下設(shè)全面預(yù)算管理辦公室為全面預(yù)算管理的日常工作機構(gòu)，辦公室可依據(jù)企業(yè)工作分工設(shè)在集團公司投資計劃部門或財務(wù)部，辦公室成員包括集團公司各部門負責(zé)人。主要職責(zé)包括負責(zé)全面預(yù)算管理的組織、協(xié)調(diào)和日常管理工作；負責(zé)編制全面預(yù)算管理制度，并對制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督、指導(dǎo)；負責(zé)組織各公司編制全面預(yù)算草案及調(diào)整草案等；負責(zé)編制預(yù)算執(zhí)行分析報告；負責(zé)擬定預(yù)算考核內(nèi)容；負責(zé)預(yù)算宣貫、培訓(xùn)工作。

（4）執(zhí)行機構(gòu)。各部門、各子（分）公司是全面預(yù)算執(zhí)行單位。

2.3.2" "全面預(yù)算審議決策流程

全面預(yù)算管理委員會審核集團年度全面預(yù)算草案，報黨委會審議，報董事會批準(zhǔn)后下達執(zhí)行。

2.3.3" "預(yù)算執(zhí)行及成果運用

集團年度全面預(yù)算方案一經(jīng)批準(zhǔn)下達，各級公司應(yīng)將預(yù)算指標(biāo)層層分解，落實到各部門、各崗位、各環(huán)節(jié)。各級公司應(yīng)定期跟蹤、控制預(yù)算執(zhí)行的進度和效果，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差與問題，確保年度預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。各級公司結(jié)合實際情況，在具備預(yù)算管理數(shù)字化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，定期組織編報預(yù)算執(zhí)行分析報告，報全面預(yù)算管理辦公室，預(yù)算執(zhí)行分析報告內(nèi)容應(yīng)包括預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀分析、預(yù)算執(zhí)行差異原因分析和預(yù)算執(zhí)行改善建議。全面預(yù)算管理辦公室牽頭組織對各級預(yù)算單位進行考核。預(yù)算考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有可控性、可達到性和明晰性，以預(yù)算完成情況為考核核心。預(yù)算考核指標(biāo)以定量指標(biāo)為主，可根據(jù)實際情況輔以適當(dāng)?shù)亩ㄐ灾笜?biāo)。

2.4" "預(yù)算管理數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)方案

與國內(nèi)主流預(yù)算管理軟件開發(fā)公司開展聯(lián)合調(diào)研，緊密結(jié)合城投類企業(yè)現(xiàn)行預(yù)算管理體系以及預(yù)計提升方向，通過專業(yè)預(yù)算管理數(shù)字化系統(tǒng)實現(xiàn)全面預(yù)算管理體系的搭建。重點工作如下。

2.4.1" "預(yù)算系統(tǒng)開發(fā)服務(wù)商選聘工作

廣泛邀請預(yù)算軟件開發(fā)服務(wù)公司、標(biāo)桿企業(yè)進行座談交流，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)先的預(yù)算管理技術(shù)和同行業(yè)預(yù)算管理優(yōu)秀案例。根據(jù)實際業(yè)務(wù)需要制訂并發(fā)布選聘方案。由全面預(yù)算管理委員會組織評審小組，根據(jù)服務(wù)商提交的比選文件，召開比選會議，選定服務(wù)公司。

2.4.2" "預(yù)算系統(tǒng)開發(fā)實施工作

（1）全面預(yù)算管理委員會辦公室組織開發(fā)商對集團進行深入的前期調(diào)研工作，結(jié)合企業(yè)自身需求，開展全面預(yù)算管理頂層設(shè)計工作。

（2）全面預(yù)算管理委員會辦公室組織開發(fā)商，結(jié)合企業(yè)制度建設(shè)、組織機構(gòu)設(shè)置、預(yù)算內(nèi)容等預(yù)期，對全面預(yù)算管理系統(tǒng)進行詳細規(guī)劃、設(shè)計，主要包含表單、流程、管理方案等，為企業(yè)出具全面預(yù)算管理系統(tǒng)規(guī)劃方案。

（3）開始系統(tǒng)開發(fā)實施工作，將預(yù)算表單、工作流程在系統(tǒng)中進行測試。基本實現(xiàn)預(yù)算編制功能，以及逐級自動匯總、抵消、預(yù)算調(diào)整等功能，提高預(yù)算管理數(shù)據(jù)匯總效率。

（4）同步開發(fā)費用控制系統(tǒng)模塊。以費用控制系統(tǒng)為切入點，實現(xiàn)資金預(yù)算、費用預(yù)算與OA資金審批連接。依托費用控制系統(tǒng)，內(nèi)置集團內(nèi)部控制要求，提升內(nèi)控和風(fēng)險管理水平。

（5）全面預(yù)算系統(tǒng)的開發(fā)緊密結(jié)合企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)劃方向，暢通系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳送。在集成標(biāo)準(zhǔn)化、連接共享化[2]的導(dǎo)向下，逐步與異構(gòu)系統(tǒng)，以及未來預(yù)計搭建的數(shù)字底座實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成，實現(xiàn)預(yù)算控制、分析功能，滿足不同維度的控制和分析的需求，通過全面預(yù)算管理系統(tǒng)推進“業(yè)財融合”。

（6）按照不同業(yè)務(wù)板塊、公司層級等維度，搭建各項業(yè)務(wù)預(yù)算和專項預(yù)算，逐步實現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程的信息化。

（7）全面預(yù)算管理辦公室牽頭組織預(yù)算系統(tǒng)使用的宣貫、培訓(xùn)、輔導(dǎo)工作，階段性組織各部室、各子公司負責(zé)預(yù)算的專項工作人員學(xué)習(xí)系統(tǒng)的操作知識，增強系統(tǒng)填報的準(zhǔn)確性，提高預(yù)算工作效率。

（8）在預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置考核模塊，在執(zhí)行分析的基礎(chǔ)上，通過內(nèi)置參數(shù)，能夠?qū)︻A(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果進行考核評分，提升考核工作效率。

（9）結(jié)合企業(yè)未來領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙、司庫體系建設(shè)以及銀企直連、業(yè)財稅融合等多項工作進展，在全面預(yù)算信息化系統(tǒng)中建立數(shù)據(jù)集成接口，逐步優(yōu)化全面預(yù)算管理工作。

3" " "結(jié)束語

總而言之，城投類企業(yè)作為地方國企排頭兵和主力軍，在聚焦經(jīng)濟建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中，既承擔(dān)著地方政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)任務(wù)，又面臨著完成深化國企改革市場化轉(zhuǎn)型的重大挑戰(zhàn)。在城投類企業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，全面預(yù)算管理發(fā)揮著極其重要的作用。城投類企業(yè)應(yīng)不斷完善全面預(yù)算管理體系，構(gòu)建以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向、以經(jīng)營目標(biāo)為基礎(chǔ)的全面預(yù)算管理模式。響應(yīng)國資委“對標(biāo)國際一流企業(yè)”的號召，向先進企業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)驗，全員參與全面預(yù)算管理工作。充分發(fā)揮預(yù)算管理對企業(yè)戰(zhàn)略的保障作用，促進企業(yè)持續(xù)良性發(fā)展，提高企業(yè)總體經(jīng)濟效益。

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